——以山东省为例
市民化工作任重道远
近年来，为贯彻落实中央关于加快推进农业转移人口市民化的决策部署，山东省在全国率先实践，提出了统筹推进城镇外来务工人员、城中村城边村原有居民、就地转移就业农民等“三个市民化” 的工作思路，编制了《山东省农业转移人口市民化规划（2016-2020年）》，研究制定了以加快推进农业转移人口市民化的实施意见为“1”，以支持农业转移人口市民化若干财政政策的意见、城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩的实施意见等为“N”的政策体系，市民化工作成效显著。2016年，山东省常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率达59.02%和49.03%，同比提高2.01、1.53个百分点，高出全国1.67和7.83个百分点。
然而,当前山东省面临的市民化工作依然任重道远。据测算,全省仍有各类农业转移人口2250余万人,其中城镇外来务工人员、城中村城边村原有居民、农村就地转移就业人口分别约占三分之一。去年年初，为全面摸清全省农业转移人口底数、找准问题、找对原因、对症下药，省政府组织开展了新型城镇化调研，组织省内5所大专院校、科研机构组成课题组，深入部分县、市、区进行蹲点，通过入户访谈、问卷调查等形式，分群体、分年龄段、分区域，进行深入调研，得出了9个主要结论：
一是外来务工人员和农村地区就地转移就业人员进城落户意愿强烈。二是县城是各类农民工进城落户的首选地。三是地级以上城市是农村籍在校大学生进城落户首选地。四是农村适龄未婚青年进城落户比重逐步提高。五是进城落户意愿与学历正相关，与年龄负相关。六是让子女接受良好教育是进城落户的第一驱动力，发展机会、生活质量位列其后。七是多数农民认为土地对家庭比较重要，希望长期保留宅基地使用权和土地承包权。八是城中村城边村原有居民拆迁改造意愿很高。九是城中村城边村原有居民非农就业成为主要就业形态。
在调查了解农民工和农民进城意愿等的同时，还调查分析了制约各类群体进城落户的因素，主要有九个方面：
一是农民工在城镇就业稳定性差、收入水平低。二是农民工缴纳职工养老保险、职工医疗保险人员比例低。三是城市房价贵、生活成本高。四是农民担心失去“三权”权益、不再享受支农惠农优惠政策。五是户籍政策落实不到位，农民落户城镇仍存障碍，居住证制度客观上降低了迁移户口的必要性。六是城中村城边村“村改居”不彻底，居民对集体经济改制有顾虑，多数村民担心失去生活保障和集体资产流失或被侵吞。七是城镇中小学等公共资源配置严重滞后。八是城镇化布局形态不尽合理，城镇承载能力和辐射带动能力不强。九是部分与城镇化关联度较高的政策事项客观上发生逆向作用。
重点做好四方面工作
推进农业转移人口市民化是长期过程，更是一项极其复杂的系统工程，既需要个人、团体、企业等各种社会力量的广泛参与，更离不开政府的引导。基于推进市民化的现实基础和农业转移人口的利益诉求，必须充分发挥政府的科学引导作用，推进基本公共服务均等化，构建市民化多级空间载体，提升城镇人口集聚功能，统筹推进相关领域制度改革，创新农业转移人口市民化体制机制，促进城镇化提质增效。重点做好四个方面：
一、坚持统筹兼顾分类施策，加快三个市民化进程。积极探索多种形式的农业转移人口市民化模式，引导农业转移人口根据自身需求、适应能力和现实基础，自主选择市民化方式，促进不同人群在大中小城市和小城镇落户定居。一是积极推进城镇外来务工人员市民化。重点引导外来务工人员及其随迁家属、农村籍大中专学生和退役军人、在城镇购房的农村人口等人群在城镇落户。强化城镇产业就业支撑，提升外来务工人员就业和收入水平，保障进城落户农民农村权益，多渠道解决农民工住房需求，推动外来务工人员融入城市。二是稳步推进城中村城边村原有居民市民化。因地制宜采用整村改造、局部拆建、综合整治等方式，统筹推进城中村、城边村改造，到2020年基本完成城市建成区内城中村改造。将城中村城边村原有居民逐步纳入城市社区治理，优化教育、医疗、养老等公共服务设施布局，提升住区环境宜居水平。三是扎实推进农村地区就地转移就业人口市民化。进一步提升小城镇和农村新型社区公共服务供给能力、产业支撑能力和管理水平，促进镇区基础设施向周边村庄延伸，实施农村新型社区和产业园区“两区同建”，推动农村新型社区人口纳入城镇化管理。
二、加强市民化载体建设，优化城镇化空间布局和形态。尊重城镇化发展规律，注重发挥城市群主体作用，深入实施《山东半岛城市群发展规划（2016-2030年）》，推动山东半岛城市群上升为国家战略，构建网络化、开放式、一体化的山东半岛城市群发展新格局，继续保持全国第四大城市群地位，缩小与长三角、珠三角、京津冀三大世界级城市群的差距。做大做强济南、青岛两大核心城市，积极推进济南新旧动能转换先行区和青岛西海岸国家级新区建设，争取国家中心城市政策支持，提升济南、青岛“双核”首位度，增强济南和青岛两大都市圈的综合竞争力。推进城镇密集区有机聚集、网络发展，做优做强烟威、东滨、济枣菏、临日四个都市区，实施城镇体系“壮腰”工程，积极推进中小城市试点和新生小城市培育，到2020年，培育8个新的大城市、15个中等城市、15个Ι型小城市、10个新生小城市和30个重点示范镇，完善大中小城市和小城镇协调发展格局，夯实市民化载体。
三、强化综合配套改革，完善市民化政策体系。加快建立以《关于加快推进农业转移人口市民化的实施意见》为“1”，以户籍制度改革、农业转移人口权益保障、土地制度改革和农村集体资产处置等若干政策为“N”的政策体系，完善配套措施。一是建立健全农业转移人口市民化与财政转移支付、城镇化建设用地规模增加、财政支持基础设施挂钩机制，构建“钱随人走、地随人走”的资源分配机制。二是科学测算人口市民化成本和转移支付标准，厘清政府和市场职能边界，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，降低农业转移人口进城落户的经济压力。三是充分发挥财政资金在推进人口市民化中的主体作用，鼓励引导社会资本、金融机构等积极参与人口市民化进程，逐步建立政府引导、市场运作的多元化、可持续的资金保障机制。四是切实发挥土地对推进人口市民化的要素支撑和资源保障作用，优化城乡建设用地布局，强化城镇基础设施、公共服务和城中村改造用地保障。五是积极开展行政区划调整，推进撤县设市或撤县（市）设区进程，拓展城市发展空间。加快撤镇设街办、撤乡设镇和乡镇合并，优化城镇规模和布局。对已建成的大型农村新型社区，达到标准要求的探索试点设镇或街办。
四、健全工作推进机制，加强市民化制度保障。一是强化市民化发展监测。建立季报送、半年通报的数据监测共享报表制度，健全统计监测指标，统一统计口径和数据标准，加快完成市民化数据监测共享平台建设，建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的统计监测体系，推进相关信息互联互通和资源共享，实现农业转移人口市民化的动态管理和实时跟踪。二是优化市民化监督考核。研究制定市民化综合考核指标体系，完善考核方法，注重考核实效，强化结果运用，充分发挥考核“风向标”、“指挥棒”和“助推器”的作用，科学引导各地加快市民化工作进程。三是强化宣传引导。编制印发农业转移人口市民化工作手册，加大相关政策宣传力度，及时宣传报道各地发展的政策措施、工作动态和先进经验，广泛凝聚社会共识，营造良好环境和浓厚氛围。
作者为山东省城镇化工作领导小组办公室副主任耿庆海，山东省住房城乡建设厅城镇化发展指导处调研员麻鹏飞，山东省住房城乡建设厅城镇化发展指导处科长康守宝
中国乡村发现网转自：社会科学报第1572期第2版
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