日前，人力资源和社会保障部副部长邱小平透露，2017年农民工工作将以有序推进农民工市民化为目标。据了解，截至2016年底，我国农民工总量已达2.82亿。2.82亿农民已离开家乡、走进城市，获得城市户籍、享受市民同等公共服务和社会福利者却仅为少数，我国也因此而延展出了常住人口和户籍人口两种城市化率统计指标。就此现象，中国网特别采访了中国城市经济学会副会长、中国社会科学院城市发展与环境研究所前所长牛凤瑞。
农民工市民化是构建和谐社会的基础环节
中国网：据2016年末的城市化率统计数据，我国城市常住人口已占总人口的57.36%，户籍人口却仅为总人口的41.2%。您如何理解二者之间的数值差？该数值差隐含着我国社会的哪些需要改进之处？
牛凤瑞：其实，过去我国的城市化率都是按照户籍人口来统计的；只是最近十多年来，因为大量的非户籍人口——2亿多农民工进入城市，他们中的很多人因为没有户口而不能享受城市平等的公共服务，由此形成了一种半城市化现象，为了提升城市化质量，我们才再次提出户籍人口的城市化率统计指标，将其与常住人口的城市化率统计指标区分开来，这其实是一种回归。农村人口进入城市，在城市工作、生活、纳税，成为城市建设的一员，为城市发展作出了巨大贡献。如今，农民工已成为我国产业工人的主体，但是我们长期不给他们正式、公平的市民身份，这不符合社会主义的本质要求，也违反了社会公平的原则，所以我们现在强调农业转移人口的市民化。
中国网：所以推进农民工市民化既是一个户籍问题，也是一个社会平等问题？
牛凤瑞：户籍只是政府管理的一种方式，更重要的还是农民工享受到平等的养老、医疗、教育、住房等有含金量的公共服务，这才是根本。户籍管理背后是很大的含金量，我们更注重含金量，而不是户籍本身。
中国网：您觉得在推进农民工市民化的过程中，怎样才能使农业转移人口享受到与市民同等的公共服务和社会福利？
牛凤瑞：这需要从中央到地方的政策设置。现在，中央已经出台了转移支付与农业转移人口市民化的数量挂钩、建设用地与转移数量挂钩等政策，但我觉得，仅仅做到这一步还不够，这些举措还要进一步细化，其中的关键在于地方政府的意愿、能力——特别是公共财政的支撑能力，以及具体操作。地方政府过去长期享受外来务工人员带来的好处，又不负责他们的公共服务，因为这样可以减轻地方的公共财政负担；现在推进农业转移人口的市民化，地方公共财政要提供的服务数量增加了，压力必然变大。如果这些农业转移人口是当地政府辖区的，问题相对容易解决，政府可以通过地方财政转移支付来自我消化；如果农业转移人口是跨区域的，地方政府的积极性就会减弱很多，中央就要在顶层设计上解决区域之间的利益再平衡问题。
中国网：推进农民工市民化的举措下是否隐藏着一个不容忽视的事实，就是我国目前土地的城市化速度要快于人口的城市化速度？
牛凤瑞：“土地的城市化速度快于人口的城市化速度”，意思是城市建设用地的增长速度高于人口的城市化速度，这是最近十几年的情况，也是城市化加速时期一个阶段性的必然现象，因为土地的城市化过程是政府以小区、新城区、新园区为单元进行规划、征地、建设的过程，只要这些工作完成，土地的城市化就完成了；而人口的城市化是以自然人为单位来统计的，相比土地的城市化，人口进入、填满一个区域的过程肯定要滞后。但是到城市化后期，土地的城市化已结束或趋近于零时，人口的城市化仍将继续，这就是现在很多城市中心区人口密度一直在增加的原因。
中国网：您认为，推进农民工市民化对于中国社会发展的最大意义是什么？
牛凤瑞：如果不解决农业转移人口市民化的问题，我们将给未来中国的城市治理、社会和谐留下极大的隐患。我国改革开放已近40年，现在第二代农民工都已走进城市、每年约有几百万农村学生在城市毕业——每年是几百万人、十年就是几千万人，这是不容忽视的。相比他们的父辈，这些人更有文化、更有思想、信息更充分，融入城市的心情更迫切、更强烈，如果他们无法享受到平等的市民待遇，那么其对社会的离心倾向、对政府的不满倾向、矛盾激化程度都是他们的父辈不可比拟的。与此同时，我们也应该看到，农民工进入城市后虽然没能及时地享受到平等的福利待遇，但农民工进城本身已是社会的进步，在这一过程中产生的问题也都是发展中的问题，我们要通过发展来解决，而不能否定农民工进城。因此，我认为，农民工市民化是构建和谐社会的基础环节，从宏观的国家治理层面看，农业转移人口市民化应该是一个战略性、基础性的举措，我们应该加大力度去推进。
哪些农民可以就地、就近市民化？
中国网：有观点认为，如果把广大的农村地区发展起来，使农民在本地就可以享受与城市市民同等的公共服务，农民在自己的家乡就地、就近市民化是有可能的。对此您怎么看？
牛凤瑞：就近城市化是城市化的一种方式，但不是主流，少数人（如近郊农民）可以实现就近城市化，多数人（如远郊农民）还是要异地城市化，离开原来的居所、进城就意味着异地。以县域为例，一个县域面积为几百到几千平方公里，县城原住民可以实现就地城市化，而其他人本质上还是异地城市化，只是城市化的距离比较近而已。所以，就地、就近城市化只对一小部分农村人口有实际意义，比如近郊农民，比如通过外来人口集聚发展起来的小城镇原住民。乡村地带如果没有外来人口的集聚，它本身城市化的几率很小，我们对此要给予正确的界定，不能夸大就地、就近城市化的作用，更不能把它作为一种政策。
中国网：您提到异地城市化为多数、就近城市化偏向于城市近郊，这是否意味着越偏远地方的农民越难以就近、就地市民化呢？
牛凤瑞：有些偏远地区本身可能就不适合人类居住，所以现在有一个异地移民扶贫问题，这些贫困人口变为市民的过程就更多地表现为异地城市化，因为当地没有条件发展为城镇。而位于交通节点、旅游景区的农村有可能变成旅游城市、商贸城市、交通枢纽城市等，但这种情况只是少数，不会是大量的。
中国网：您刚才提到了县域的问题，现在北上广深等大城市已经人满为患、农村又受条件制约难以发展，所以发展县城是否是推进农民就地、就近市民化的一个有效途径呢？
牛凤瑞：这话有道理，但是不完整，这样说的前提是我们要发展县城镇、把大部分县城镇建设成中小城市。事实上，中国现在至少有100—200个县城镇已经是有10多万—20多万人口的中小城市了，只是没有城市的名号而已，这是一个行政审批的问题。我个人认为，中国现在可能还有1000多个县城镇有条件成长为中小城市；一个县域有几十万乃至上百万人口，其中出现一个20—30万或40—50万人口的中小城市，这是正常现象。现在我国的很多大城市就是过去的中小城市成长起来的，小城镇成长为中小城市、有条件的中小城市成长为大城市、大城市成长为特大城市，这恐怕是今后20—30年内中国的基本现象。但是，这1000多个可能成长为中小城市的县城镇不会成为中国城市化的龙头，中国城市化的龙头还是在中心城市，比如具备成长为特大城市的条件和可能、正处于极化阶段的省会城市，这些区域性、全国性的中心城市将引领中国未来的经济社会发展，这一点不可动摇也不会动摇。以上是事情的两个方面，我们不能只强调一个方面而否定另一个方面。
中国网：现在国家大力扶持的工商资本下乡，是否也能促使农村向城镇转变，推动农民就地、就近市民化呢？
牛凤瑞：对于资本下乡我们要有清醒的认识，资本是逐利的，它客观上会对农村发展产生很大影响，可能是正面影响，也有些是负面影响，应该实事求是地看。如果政府在其中牵线搭桥，这对农村现代化是一个很大的帮助，技术下乡、资本下乡至少能够起到示范的作用，但我们不能保证每一项都成功，一旦风险出现，资本的理性选择是及时撤出、转嫁负担，这样一来，风险就被转嫁给了信息、资金等方面不对称的分散农户，这也是我们应该防范的。
中国网：对于中国农村的未来、农民的未来，您有怎样的预期呢？
牛凤瑞：农村是和城市对应的一个人口聚集的社会形态，城市化的本质是农村人口大量减少、向城市聚集，农村人口减少必然造成农村居民点的大量消失和撤并，但是农村不会完全消亡，还会保留一些，只是数量减少。其中有两个必然趋势：第一，农村人口大量减少，从事农业劳动的人口也大量减少，而这个过程首先是青壮年劳动力、高素质劳动力的大量减少；第二，农村居民点和务农人口的减少与农村现代化是同步推进的、与农业现代化的进程是相辅相成的。随着农业的现代化装备水平越来越高、过去的重体力劳动被机械化代替，留守农村的剩余人口就可以满足农业生产的需求；而伴随农业社会化服务的大发展，农业商品化、农业专业化等也都将成为农业现代化的重要标志。
农村与城市的区别在于地域分工
中国网：如您所说，农村与城市是两种不同的社会形态，推进农民工市民化和探索农民就地、就近城市化道路的过程，也是进一步调整城乡关系的过程，那么我们应该如何理解现行城乡二元分化的社会结构呢？
牛凤瑞：“城乡二元结构”这个概念并不准确，应该叫“城乡二元体制”，“结构”是指产业结构、就业结构，城乡之间的地域分工决定了城乡的二元结构是永远解决不了的。我们现在的很多概念都不十分准确，比如“农村城市化”、“农村工业化”，大规模的工业化要依赖于工业企业、产业的空间聚集，而这种集聚过程就是城市化的过程，最终形成的就是城市，农产品加工只是工业化一个小的组成部分，所以“城市化”、“农村现代化”才是正确的表述；此外，城市化为农产品提供市场、为农业剩余劳动力提供就业空间，工业化为农业现代化装备提供物质基础和技术支撑，所以我们说，“工业化是城市化的动力”，“城市化为工业化提供依托”，“城市化是农业现代化、农村现代化的一个重要前提条件”，“城市化是我国现代化的必由之路”，三者应当是这样的互动关系。
中国网：农村人口大量减少，意味着城市人口将大量增加，这不仅会影响城市规模，也会影响城市的发展方式和发展方向。您认为，这一过程对我国城市的未来发展将产生怎样的影响？
牛凤瑞：相比农村，城市有更高的要素配置效率，在一定的范围内，城市规模越大，资源配置效率越高、生产率越高，但城市环境压力也越大，我们要做的是把握合理的度。我国有十几个都市密集区，它们的人口规模、产业规模都要继续提升，这是一个大趋势，而在规模扩张的同时，我们也要注重质量提升。在思考城市的发展时，我们要清除几个误区：第一，我国的城市按人口规模分为大、中、小不同的等级，不应只以北京、上海等超大城市为例来思考问题，我国像北京、上海这样市区人口超过1000万的超大城市寥寥无几，市区人口超过500万的也只有数个；第二，中国的城市统计是有城市、没有城市统计，现在的统计数据都是按照行政区划来统计的，比如重庆的统计人口有3000多万，但这是整个行政区划8万平方公里的3000多万人口，而不是城市中心区几百平方公里的统计数据，对于我们研究城市并没有实际意义。
中国网：您刚才提到了规模扩张与质量提升并重的问题，那么“推进农民工市民化”是否释放出了城市发展应从更注重速度向更注重质量转变的信号？
牛凤瑞：“要速度还是要质量”是一种单向、机械性的思维，速度和质量应该是统一的，不应是对立关系。城市发展本质上是一个自然、历史的过程，在这个过程的某个时期中，因为内外部的各种因素，发展速度更快一些，而在另一个时期，质量提升的权重可能更大一些，这都是正常现象，不能把“速度”与“质量”割裂开来。城市发展进程应遵循其自身规律，比如，当特大城市的规模效应显现出来后、当城市扩张的边际效应为零时，它就从极化阶段进入到了外溢阶段，这就是城市自身的发展规律。因此，正确的说法应该是，在正常的城市化推进过程中，我们要重视城市化质量的提高。（武凤珠）
中国乡村发现网转自：中国网
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