我国农村改革是从解决农民和土地关系开启的。当前，城乡二元结构矛盾大都聚焦在城乡二元的土地制度上：城乡收入差距较大的矛盾主要集中在财产性收入；农民土地财产权缺失限制农民工市民化的能力；农民土地财产权缺失制约农业现代化进程；农民土地财产权缺失造成土地闲置和资源浪费。全面落实农民土地财产权，进一步解决好农民和土地的关系，影响新型城镇化建设全局。为此，提出以下建议。
建议一：在法律上明确农民土地的物权属性
——明确农民土地用益物权主体地位。建议在《土地管理法》第二条中增加一款“赋予农民土地使用权人的土地用益物权，使其对土地使用权依法享有占有、使用、收益、让子女等继承的权利”。
——从法律层面落实土地承包关系保持稳定并长久不变。《土地管理法》第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”，建议修改为“实现农村土地承包关系稳定并长久不变”；研究农村土地承包关系长久不变的具体实现形式，实现农村土地承包由合同管理向物权化管理的转变。
建议二：从法律上赋予农民宅基地使用权的完整产权
——发放统一的、具有法律效力的宅基地证书。中共十八届三中全会提出，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”。按照这一要求，需要进一步完善农民宅基地的统计和登记工作，把宅基地的所有权和使用权分离，做实农民对宅基地使用权这个用益物权，从法律上赋予农民对宅基地使用权用益物权性质，赋予其占有、使用、收益、转让、抵押、继承的完整权利。
——放宽农民住房流转的限制条件。允许农房抵押、担保、转让，并允许因房地不可分离、随房屋流转而必然产生的宅基地使用权流转，并尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村村民之间的半商品化状况。
建议三：改变农村土地承包权流转限于集体成员内流转的相关政策规定
农村土地承包权限于集体成员内流转，土地价格不可能反映市场均衡价格。市场经济中，交易范围越小，成交价偏离均衡价格越远。由于农村集体成员卖者多，买者少，购买能力有限，使土地卖出方的财产权益不可避免地受到损害。
农村土地承包权限于集体成员内流转，容易形成新的“地主”。限定交易范围，压低交易价格，农村土地容易向少数农村有钱人集中。
在政策上突破农村土地承包权只能在集体成员内部流转的规定。这样，才能在提升农村土地价值、严格保护农民土地使用权的同时，吸引社会资本进入农村农业。
建议四：打破城乡建设用地市场分割，统一城乡用地市场
——建立两种所有制土地“同地同价同权利”的平等制度。改变同一块土地因所有制不同，权利设置不同的格局。赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护，实现宪法和相关法律保障下的同地同权。
——打破地方政府行政独家垄断供地的格局。尽快建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，实现市场主体平等，让市场供求关系决定价格形成，实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。
——简化农村土地承包权流转程序。建议修改《土地管理法》第十四条规定，允许农村土地承包人依法自主决定土地承包权流转，以提高农村土地承包权流转的便利性。
建议五：统筹推动土地、基本公共服务改革
统筹推动城乡基本公共服务均等化和农村土地产权制度改革。按照中共十八大的要求，到2020年总体实现城乡基本公共服务均等化，关键在于落实农民土地财产权。在农民获得土地财产权的基础上，建立制度统一的城乡基本公共服务体系，尽管在一定阶段保障水平仍有明显差距，广大农民是可以接受的，并为城乡基本公共服务均等化打下重要基础。
建议六：在两个“严格”的前提下，发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用
土地资源的特殊性并不排斥市场的决定性作用。从国际经验看，市场在土地资源配置中发挥着重要作用，政府也通过各种市场机制来提高土地资源的配置效率。在严格农村土地用途规制和规划限制的前提下，农村土地应当发挥市场的决定性作用。实践证明，缺少市场的土地资源配置是低效的。为什么农民对征用土地的补偿标准规定意见较大？究其原因，土地补偿数额的科学确定，不在于人为主观臆断一个倍数，而在于找到一个动态的价值发现和评估机制，这一机制就是土地市场。市场是土地价值的发现者和确定者，土地补偿应该参照土地在市场中的交易价格确定。
建议七：相信农民是土地财产权的坚定捍卫者
——农民“短期行为”不是一种常态。从现实情况看，在城乡二元土地制度下，农民对土地使用权缺乏安全感，缺乏长期预期，是造成农村集体和农民个体行为短期化的主要根源。
——农民的长期预期来自于稳定的土地财产权。明明白白、切切实实地落实农民长期而有保障的土地使用权和土地财产权，让农民有一个稳定的预期，没有任何人能够比农民更加珍视自己的土地财产权。
建议八：到2020年让城乡二元户籍制度成为历史
近年来，尽管国家出台了一系列文件推进户籍制度改革，但总体看，并未明确“以全面实行居住证制度取代城乡二元户籍制度”的改革目标，也未明确到2020年即全面建成小康社会时，基本完成户籍制度改革任务。总的判断是：让城乡二元户籍制度成为历史，是推进城乡一体化、扩大内需的最大潜力；让城乡二元户籍制度成为历史的时机条件成熟；与农村土地制度三权分置改革相结合深化户籍制度改革面临重要机遇。
——把2020年作为让城乡二元户籍制度退出历史的时间节点。“十三五”深化户籍制度改革，不应在原有制度上修修补补，不能把“暂住证”换个牌子变成“居住证”，也不能长期实行户籍制度和居住证制度“双轨制”，而是要积极创造条件，到2020年让城乡二元户籍制度退出历史。
——全面实行居住证制度，取代城乡二元户籍制度。建议从中央层面下决心，着力推进居住证取代城乡二元户籍制度进程和省际间居住证制度的相互衔接，到2020年基本建立以身份证号为唯一标识、全国统一的居住证制度，并使人口城镇化率（即居住证率）达到50%以上，由此基本形成人口城镇化的新格局。与之相适应，要推进人口管理理念、人口管理制度、人口管理主体的重大变革。
作者系全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长
中国乡村发现网转自：中国经济导报
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