关键词：村务监督;村官腐败;民主监督
2004年6月，浙江省武义县后陈村在全国率先创设了“村务监督委员会”，强化对村务管理的监督［1］。2010年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”。而后，全国广大农村地区普遍建立起了村务监督委员会，加强对村务的监督。
一、当前村务监督的现状：
2015年的中央一号文件首次提出“坚决查处发生在农民身边的不正之风和腐败问题”[①]。2015年7月至2016年1月，共分七次通报“群众身边的‘四风’和腐败问题”案件979起，点名道姓曝光1355人，其中村（居）干部共776人，占通报总人数的57%；其中村（居）党支部书记、村（居）委会主任416人，占通报村（居）干部人数的53%，占曝光总人数的30%[②]。这些数据从一个侧面折射出村务监督的效果并不明显，农村基层村务管理问题仍然十分突出，村干部违纪违法问题依然频发多发。 那么，当前村务监督中到底存在哪些问题？以及如何解决这些问题？本文正是基于对这些问题的调研和思考，进行分析和论述。
二、村务监督中存在的问题及原因分析
1.制度设计欠缺。目前，我国农村基层村级层面主要由村党支部、村民委员会、村经济合作社等组织负责村务管理。而这三大组织一般都是合署办公，成员也是统一分工，混合履职。《村民委员会组织法》只是规定了“村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员”，这在现实中没有多少实质意义，无法真正起到回避的效果。全国许多省市都明确“由村党支部副书记或纪检委员兼任村务监督委员会主任”，甚至2012年中央纪委等十二部委印发的《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》中“提倡村党组织成员通过民主程序兼任村务监督机构成员”，如巧家县大寨镇11个行政村的村务监督委员会书记全部由村党总支（党委）副书记兼任[③]。而这些村党组织副书记或成员的确不是村民委员会成员，但他们确是实际从事村级具体事务管理的“村干部”。而由其担任村监委主任，其实就变成了“同体监督”，所谓的监督名存实亡，很难实现预期效果［2］。
2.经费保障不足。《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律法规和制度规定中都没有明确村务监督委员会的经费保障问题。全国大部分省市也没有明确规定村务监督委员会的工作经费和人员补贴。现实中，村监委成员大多是按日享受务工补贴。如江苏和浙江都提出村监会成员享有相应的误工补贴，工作成绩突出的，各地可适当给予一定的奖励和补助。补贴的具体标准一般都明确由村民会议和村民代表会议讨论决定，但对于经费来源未作明确，实施财政专门补助的地方不多。2015年，湖北省咸宁市明确村监委会主任一年补助800元、委员500元，有的村按出勤天数计算，参加理财、审财一天补30—50元，半年集中审财只不过两天，补贴不到100元，而当地农村雇工每天平均收入是100到300元[④]。由于经费保障的欠缺，村监委岗位的吸引力进一步降低，村监委成员基本都是兼职，工作积极性较低，监督流于形式，严重弱化了其监督功能的发挥。
3.上级指导缺位。党的十八大后，纪检监察机关实行了“三转”，深入清理牵头成立和参与的议事协调机构，中央纪委牵头建立的中央农村基层党风廉政建设工作联席会议制度也于2013年底被取消。各级纪检监察机关也相应取消了这一议事协调机构。同时，纪检监察机关也不再直接参与对村务监督委员会的建设和指导。这对于尚处在成长阶段的村监委来说可能是严重的挫折。根据村务监督委员会的机构定位，其是村级自治组织中的监督机构，故其建设和指导的职责应归属民政部门［3］。但因民政部门机构设置和人员编制等因素的限制，其主要精力必然会重点关注村民委员会。同时，民政部门的协调指导能力相对纪检监察机关而言明显降低，故而村监委的功能发挥将受到进一步的影响。
4.人员素质不高。村监委成员的选择面相对狭窄，一般大多由退职村干部、村民组长或党员代表等担任，甚至有些地方出现村干部指定村监委成员的现象。同时，普遍存在文化水平较低、年龄偏大、业务水平较差、多数不会操作电脑等问题。如云南省祥云县2013年5月村级换届后，全县 422名村监委成员中55岁以上就有162人，占了38.4%；初中及以下文化程度就257人，占了84.6%[⑤]。湖北省孝感市下辖的孝昌县2014年换届后共有村监委成员1877人，其中高中以下学历1846人、占比98.35%，51岁以上人员1042人，占比55.51%[⑥]。由于上述种种原因，从而出现了有些村监委成员碍于情面，不愿监督；有些怕得罪人，不敢监督；有些能力有限，不会监督［4］。故村里一些不合理的开销也顺利报支，明显违反财务管理规定的“白条”支出屡禁不止，村务公开落实不到位，村级民主监督存在缺位和失位的现象。
三、加强村务监督的对策建议：
1.完善制度设计。构建权力制衡机制，在村党支部的领导权、村民大会或村民代表大会的决策权、村民委员会的执行权、村经济合作社的经营权之外，构建完全独立于上述权力的村监委的监督权［5］。根据目前我国农村基层的现状，村监委成员应界定为禁止在编“村干部”（即村党支部、村委会、村经济合作社等组织中，实际从事村级事务管理、在县级组织部门登记备案、享受财政转移支付报酬补助的人员）及其近亲属担任，使其能独立行使民主监督权，改变目前“同体监督”的现状，实现真正的意义上的“异体监督”［2］。若从加强党对农村基层工作领导的角度出发，可考虑让具有党员身份的村监委主任兼任村党支部副书记或村纪检委员，但其不应参与村级组织的其他分工，保证其监督的独立性。
2.加强经费保障。建议各级政府，特别是县乡两级政府要为村务监督委员会的正常运行提供足额的经费保障，经费来源由财政负担，实行财政转移支付，不在村级集体资金中列支［6］。村务监督委员会要有独立的办公场所，单列的办公经费。村监委主任工资待遇应不低于当地“村干部”的平均工资，其他村监委成员可实施定额补助，具体补贴标准可根据各地实际情况，由县级政府部门确定，要尽量避免因待遇低而影响其工作积极性。同时，每年在村监委向村民会议或村民代表会议述职的基础上，县乡两级政府要建立健全科学的考评机制，对于工作表现突出、工作成效明显的村务监督委员会及其组成人员进行表彰奖励。
3.强化工作指导。在农村基层党风廉政建设联席会议取消的前提下，民政部门要主动作为，勇于承担村务监督委员会的建设指导职能，将村务监督委员会建设摆上重要的议事日程。同时，建议县乡的组织、人大、农业、财政等部门结合各自工作实际，分别从不同角度加强对村务监督委员会的指导和引导。同时，纪检监察机关也不能完全放手、一甩了之，乡镇纪委和县纪委的职能科室要加强与村监委的联系与协作，建立日常沟通机制。当村监委因村务监督与村级组织发生矛盾冲突时，县乡纪检监察机关要发挥救济功能，适时介入，提供保障，增强村监委监督的威慑力和有效性，强化监督效果［3］。
4.优化人员队伍。一方面，可以拓展村监委成员的候选范围。在如今“互联网+”的时代，村监委成员不一定要局限于留守人员，外出务工村民也可以加入监督的队伍。随着大学生村官的增多，以及财政转移支付力度的加大，全国很多地方的村级组织也基本实现了办公自动化。有条件的地区可以借助互联网和智能手机，利用电子邮件、微信QQ群或设立微信公共号等与在外务工农民进行即时沟通，并且发布村务信息，鼓励其参与村级事务管理的监督。另一方面，要加强对现有村监委成员的教育培训力度。定期不定期组织有关上级方针、法律法规、惠农政策、财务制度等的培训和辅导，进一步提升其履职能力。
参考文献：略
作者简介：严颖熠（1979—），男，江苏启东人，上海理工大学管理学院硕士研究生，研究方向：公共管理。
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