就社会发展“以人为本”的终极目标而言，改革开放30多年来，中国社会所取得的最大成就，并不是搏得了世界第二大经济体的地位，而应该是成功的减贫。中国的反贫困策略——农村扶贫和社会救助也为实现联合国及世界银行的“千年目标”做出了巨大贡献。但是，当今中国仍然是一个发展中国家，中国仍有数以亿计的贫困人口存在，贫富差距还很大，这些也都是不争的事实。
一、中国贫困人口的规模
中国有两种由政府发布的官方贫困标准，一种是民政部门及各地方政府发布的城乡最低生活保障标准，主要用于由民政部门运作的社会救助工作；另一种是国家统计局发布的国家贫困线，主要用于由国家扶贫部门主持的农村扶贫工作。因此，关于中国贫困人口规模，也就存在两种不同的统计口径。
（一）民政部门管理的城乡社会救助对象
根据最新出台的《社会救助暂行办法》，社会救助的对象可包括城镇最低生活保障对象、农村最低生活保障对象、农村五保供养对象、城乡医疗救助对象、自然灾害救助对象和临时救助对象。但是，由于城乡医疗救助制度基本上是在低保对象和五保对象中实施的，所以它们的范围有重复。自然灾害救助对象和临时救助对象则伴随天灾人祸的发生而形成，数量上不确定。基于这些考虑，本文中所称“民政部门管理的城乡社会救助对象”主要指城镇最低生活保障对象、农村最低生活保障对象和农村五保供养对象。
1. 城镇最低生活保障对象
民政部的官方网站提供了有关城镇居民最低生活保障制度的历时性数据。然而，要讨论民政部门管理的城乡社会救助对象，首先要关注贫困标准。最新出台的《社会救助暂行办法》规定：“最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整。”（中华人民共和国国务院，2014）（表1，略）
根据《社会救助暂行办法》：“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。”（中华人民共和国国务院，2014）上述城镇最低生活保障标准，是各地民政部门审核和批准城镇最低生活保障对象的最基本的法律依据。
从表2中可以看到，从有统计数据的1996年开始一直到2003年，城市低保人数呈现高增长的趋势。城市低保对象从1996年的85万人，增加到2003年的2247万人。前后相比，增加了25.4倍。此后，一直到2011年的9年中，城市低保对象的数量一直维持在2200万-2300万人的水平。当然，其中也有一些细微的变化,在2003年达到2247万人以后，2004年有一个整理性的回缩，降到2205万人,然后又逐步上升；到2008年，突破2300万人。2009年达到峰值，为2346万人。此后，城市低保对象人数逐年下降，2011年跌破2300万人的关口。2012年和2013年继续以较大幅度下降，先后跌破2200万人和2100万人的大关，达到2003年以来的最低值。
2. 农村最低生活保障对象
民政部官网也提供了有关农村最低生活保障制度的历时性数据，其中包括历年农村最低生活保障标准。根据《社会救助暂行办法》的规定，表3呈现的农村最低生活保障标准，也是各地民政部门审核和批准农村最低生活保障对象的法律依据。（表3，略）
从表4中可以看到，农村低保制度的发展可以说是一路高歌猛进，从有统计数据的2001年的305万人开始，6年时间突破了1000万人的大关。2007年达到3500多万人。继而，2008年突破4000万人，2010年突破5000万人，随后停留在5300万人的水平上至今。
3. 农村五保供养对象
“五保供养”是中国特有的社会救助制度，与其他社会救助制度不同，这是以一些特殊人群的特殊需要作为享受待遇的前提条件。根据2006年国务院发布的《农村五保供养工作条例》规定：“老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。”
从表5可以看到，农村五保供养对象人数在2006年有所爆发，一下子突破了500万的大关，以后一直保持在530万-550万。另外，在“集中供养”和“分散供养”之间有一个此长彼消的过程：前者从不到140万增长到180万以上，后者则从将近400万人下降到360万人左右。
与其他社会救助方式不同，制定农村五保供养标准的基本原则是“不低于当地村民平均生活水平”，同时根据当地村民平均生活水平的提高与否及时作调整（表6，略）。2007年以来，农村五保供养标准节节攀升；到2013年，集中供养的五保标准上升了1400%，分散供养的五保标准上升了1443%。两者基本同步同幅增长。
（二）扶贫部门管理的农村扶贫对象
中国扶贫工作是依据党中央、国务院所制定的规划开展的。在最新规划《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中，“将农民人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准”。根据国家统计局每年发布的农村贫困人口以及扶贫工作情况的统计数据，可得表7（略）。
从表7中可以看到，进入21世纪以来，农村扶贫标准一直在不断地调整，从2001年到2006年，因采用现价标准，每年都根据物价上涨进行微调，标准一直为600-700元。同时，扶贫对象分成贫困人口和低收入人口。随着扶贫工作的推进，贫困人口从2001年的2970万减少到2006年的2148万，下降了27.8%；低收入人口从6102万减少到3550万，下降了41.8%。
2007年，扶贫工作试图进行较大的改变，贫困标准一下子提高了13.3%，达到785元；低收入标准提高了11.4%。这一年扶贫力度加大，贫困人口减少了669万，低收入人口减少了709万。2008年，又把贫困标准提高到1196元，同时取消了贫困人口和低收入人口的区别，整个贫困群体增加到4007万。这个标准施行了两年，在2010年再次调整为1274元，但贫困人口则下降减少到2688万，比2008年下降了32.9%。2011年，扶贫标准增加到2300元。这个标准已经非常接近世界银行每天1美元的国际贫困标准。此后的5年均实行这个标准。
如果将以上城镇低保对象、农村低保对象和农村五保对象加总起来称为社会救助对象，那么，2013年由民政部门管理的这部分城乡贫困人口大约有8000万。
中国的农村扶贫一直在不断地调整贫困标准，每次大调整，贫困人口总是大幅度地增加。然后通过调整工作方式，增大扶贫力度，使既定的贫困人口较快地减少。
必须强调的是，上述两种贫困标准（社会救助标准和扶贫标准）是以不同的方式和不同的口径制定的，在工作中，由不同的政府部门，从不同的角度，分别用于不同的反贫困领域。因此，两者绝不能直接等同。
二、20世纪80年代以来中国的减贫成就
自改革开放以来，中国政府和中国社会在减贫方面的努力及取得的成就是举世瞩目的。2004年，世界银行前行长沃尔芬森(James Wolfensohn)曾评价说，中国使2.2亿人民摆脱了贫困，其扶贫成就之大堪称“人类历史上无与伦比”（江国成，2004）。为更清晰地呈现减贫工作过程，我们从社会救助和农村扶贫两个方面加以叙述。
（一）社会救助
社会救助制度的建立和发展是20世纪90年代中国社会的一件大事。这项制度不但在保障层次和覆盖范围上完善了中国的社会保障制度，也对中国社会应对“下岗失业”浪潮做出了应有的贡献。
1. 城镇低保
我国的城市居民最低生活保障线制度最早创建始于1993年6月，由上海市政府首先启动。这项制度的发展过程可以划分为“创立推广阶段”和“提高完善阶段”。
（1）创立推广阶段（1993-1999年）。一开始，上海市制定的城市居民最低生活保障线制度，将月平均标准定为120元／人。这项政策在1994年召开的第十次全国民政工作会议上得到充分肯定；会议决定在全国建立试点。至1995年上半年，已有青岛、烟台、厦门、福州、大连、广州等城市先后建立类似的城市保障制度。1997年8月，国务院颁发了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。该文件要求到1999年底，该项制度在全国所有的城市和县政府所在的镇建立起来。此后，作为中共中央、国务院的一项重要决策，这项制度的推进速度明显加快（见表8，略）。1999年11月，民政部宣布，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起城市居民最低生活保障制度，全国的低保对象增加到282万；而且截至国庆50周年庆之时，低保标准普遍提高了30%（范宝俊，1999）。根据1999年9月，国务院新颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”（中华人民共和国国务院令，1999）。这表明，城市居民最低生活保障制度已经成为国家确认的正式法律制度。
（2）提高完善阶段（1999年10月至今）。伴随21世纪的来临，城市最低生活保障制度的发展进入一个新的阶段，其目标是提升保障水准和完善制度安排。在创立推广阶段，城市低保经费的支出主要依靠地方财政，结果经济越落后、财政越困难的地方，低保对象越多，需要支出的低保资金也越多。1999年，得到救助的人口只有281万，仅占估算贫困人口的10%-20%。
2000年，为了配套深化国有企业改革，国务院下决心要做好城市低保这张“安全网”，这才冲破低保经费开支最大的制约。2000-2003年，中央财政对低保的投入从15亿元逐渐增加到92亿元，到2004年突破了100亿元。此后一直直线上升，2011年达到502亿元。加上地方财政支出，全部低保经费从2006年开始，每1-2年就迈上一个台阶。2008年达到393亿元，2013年增至757亿元（见表9，略）。
2002年以后，城镇低保制度在中国的经济社会生活中发挥了巨大作用，保障人数一直稳定在2000万-2400万的区间（见表2），但地方财政投入和中央财政投入都翻了2倍多。可以想见，增加的资金主要用于提高低保对象的生活水平和应对物价上涨的影响。
2. 农村低保
实际上，“最低生活保障”这一概念最早是在农村工作方面提出的。早在1990年，民政部在山西试点建设农村社会保障体系时率先提出。然而由于各种因素，这个政策创意当时在农村没能发展出具有可行性和可操作性的制度安排。
（1）制度创立阶段（1996-2007年）。在20世纪90年代中期探索城市低保制度建立的过程中，农村最低生活保障也随之再次被提上议事日程。从此时一直到2007年实现农村低保全覆盖为止，属于农村低保制度发展的“制度创立阶段”。
20世纪90年代中后期，京、沪、粤、辽等省份纷纷试点城乡低保建设的“整体推进”。至2003年，已经有15个省的2037个县市建立起农村低保制度，救助对象达404万，覆盖当时农业人口的4‰，低保经费支出已达8亿元。于是，民政部下文要求各地全面排查农村特困人口，同时希望中央财政在经费上给予继续支持。但是因为上层思想不统一，农村低保的计划没有实行（傅航，2003）。作为替代，在尚未建立农村低保制度的中西部地区，针对农村特困户进行救助。此后有一段时间，在农村出现了低保和特困户救助“双轨并行”的局面。2004年召开的中共十六届四中全会，确立了构建社会主义和谐社会的战略目标，地方政府的积极性由此被调动起来。当年的中央政策表述为：“有条件的地方，要探索建立农村最低生活保障制度”；到2005年，改为“积极探索”；而到2006年的政策表述已经改为“逐步建立”了。这几年，农村低保制度的建设步伐明显走上了快车道。2006年，已经有18个省份、1791个县（市）建立了农村低保制度，救助对象有743万户、1509万人；另有308万户、729万人获得特困救助；农村低保总支出将近37亿元（中华人民共和国民政部规划财务司，2007）。在2007年的“两会”上，温家宝提出：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。”民政部随即承诺将在当年上半年完成全国范围内的农村低保建制。同年8月，民政部宣布：“到今年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人。”（郭晋晖，2007）
（2）快速发展阶段（2007年至今）。这一阶段的特点是，国家对农村低保的财政投入力度加大，低保对象迅速扩展。自2007年农村低保全覆盖以后，各级政府对财政投入迅速增加。到2013年，农村低保投入已经超过800亿元，比2007年增加了7倍，共增加763亿元（见表10，略）。尤其是2011年，对农村低保的财政投入首次超过了城市低保；而2013年的农村低保投入则比城市低保高出110亿元，超约13%。2007年以后，中央财政投入力度的加大，促使农村低保人数快速扩张。
3. 农村五保
农村五保供养制度是一个极有中国特色的社会救助制度。20世纪50年代中期，在农村合作化运动中，对无依无靠、无劳动能力的孤寡老人、残疾人和孤儿（俗称“三无对象”），由集体实行“五保供养制度”，即保吃、保穿、保住、保医、保葬（老人）或保教（孤儿）。这些政策措施最早在1956年的《高级农业生产合作社示范章程》中得到了确认。
2006年我国出台新的《农村五保供养工作条例》，标志着农村五保供养工作进入历史新阶段。在此之前可称为“集体供养阶段”，之后可称为“财政供养阶段”。两个阶段的五保供养工作相比较，最大的进步是将原来“五保供养是农村的集体福利事业。农村集体经济组织负责提供五保供养所需的经费和实物”，改为“农村五保供养资金，在地方人民政府财政预算中安排”,“中央财政对财政困难地区的农村五保供养，在资金上给予适当补助”。这是农村五保供养制度质的飞跃，五保对象从“吃百家粮”变为“吃皇粮”。表11（略）显示各级地方财政对于农村五保供养工作的资金投入一直都在增加，增长的幅度除2010年外，都在20%左右，5年中大约翻了一番。考虑到2007年以后，五保对象始终保持在530万-550万人，增加的资金应该主要用于应对物价上涨和提高五保对象的生活水平了。
（二）农村扶贫
在2001年国务院新闻办公室发表的题为《中国的农村扶贫开发》的白皮书中，将从改革开放到20世纪末的中国农村扶贫划分为三个阶段：1978-1985年的“体制改革推动扶贫阶段”，1986-1993年的“大规模开发式扶贫阶段”和1994-2000年“脱贫攻坚阶段”(中华人民共和国国务院新闻办公室，2001)。进入21世纪，中国政府连续制定了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》和《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》，标志着农村扶贫又走上了新的里程。2011年，国务院新闻办发布了题为《中国农村扶贫开发的新进展》的白皮书，在回顾新世纪第一个十年的农村扶贫时着重强调：“国家把扶贫开发纳入国民经济和社会发展总体规划”（中华人民共和国国务院，2011：1）。因此，可以把2001年以来的扶贫工作划为第四阶段，称为“全方位推进阶段”。
三、中国反贫困策略的整合
从社会政策的角度看，任何政策都不可能是十全十美的，就像任何治病的药都会有副作用一样。一项政策，即使在刚刚实施时势头很好，给人感觉是解决了大问题，但随着时间的推移，其不足之处乃至负面影响就会慢慢地显露出来。中国的反贫困政策，主要是社会救助和农村扶贫，这两项政策各有所长，但同时也各有所短。只有把这两种政策有机地整合到一起，做到功能耦合，才能发挥出“1＋1＞2”的整体效应来。
社会救助政策的优点在于能够把有限的资金用到最需要的人身上，因为任何人想要得到救助，都必须经过法定的“家庭经济调查”。但是，社会救助政策也有其明显的缺陷，因为这项制度实际上并不能够帮助受助者脱贫，因为政策设计的初衷就只是保障受助者最起码的生活需要。
17世纪初，英国从“需要”出发做“国家济贫”的制度安排时，主要瞄准的对象是没有劳动能力的人，并且为此设计了一整套行政程序，以确认受助者是因为没有劳动能力而不是因为懒惰。但是在现代社会里，陷入贫困窘境的人，除了因为没有劳动能力，还有可能是因为没有工作机会，譬如失业，而且后者的数量可能远远大于前者。在这样的社会背景下，一味地从“需要”出发给予救助，对受助者个人及其家庭可能不利。与此同时，对社会的整体利益来说，可能更加不利。于是，从20世纪80年代以来，国际上关于贫困治理出现了许多新政策，譬如“积极的劳动力市场政策”，譬如“减贫”、“千年目标”和“工作福利”等，无不强调挖掘贫困群体自身的潜力，让他们尽可能地自食其力。
中国的扶贫政策也在20世纪80年代诞生。1982年，当时负责社会救济工作的民政部提出“农村扶贫”，尝试以“主动的扶贫”来改变“被动的救济”状况，培养社会积极的“造血功能”来取代之前依赖政府的消极的“输血功能”。由于扶贫政策在农村发挥了积极的影响，取得了很好的社会经济效益。1985年，中国政府设立“国务院扶贫办公室”，专门管理农村扶贫工作。中国农村的贫困人口在20世纪70年代末时高达2.5亿，占当时10亿人口的1/4，到80年代中期减少了50%。中国政府有组织、有计划地大规模开展经济开发性农村扶贫，国家财政拨付扶贫转款，对贫困地区的转移支付大量增加。通过这些努力，20世纪80年代的中国农村贫困人口平均每年减少1350万，到80年代末，减少到3000多万；到20世纪末，中国的贫困人口再次减少到3000万。
然而，进入新世纪，中国社会被连续几年“扶贫效果不佳”所困扰：2001年到2005年平均每年只减少112万。尤其是2003年，由于受到“非典”和自然灾害的影响，贫困人口不降反升，比前一年还多出了80万。
值得深思的是，开发性扶贫的结果，是20世纪80年代末和90年代末贫困人口都“剩下”3000万。这是一种偶然巧合，还是其中可能隐含着某种客观规律？我们借用眼科医学上对“真性近视”和“假性近视”的区分，也许可以将贫困也区分为“真性贫困”和“假性贫困”。“假性贫困”实际上是政策失误所导致，一旦改变政策，调动起农民的积极性，扶贫的效率和效果都十分显著。而“真性贫困”则主要是贫困人口本身受自然条件和所处的社会环境制约，因此屡屡扶持仍难以脱贫，其中可能还有一部分人属于“高度真性贫困”。因此，这“剩下”的3000万人很可能属于“真性贫困”，沿用经济开发的老办法，效率和效果总是不尽如人意。
“真性贫困”主要涉及三类农村困难群体：一类是鳏寡孤独；另一类是因居住地生活环境恶化而生存困难的群体；还有一类是生活区域自然灾害频繁的困难群体。很明显，“开发性扶贫”并不能有效地使这些困难群体摆脱贫困。
于是，在2007年前后国家产生了一个新的政策思路——以开发式扶贫去扶持“可以扶持”的贫困群体；而以农村低保去救助实际上“难以扶持”的贫困群体。
与此同时，囿于种种原因，农村低保制度的建设曾经一度推进缓慢。最主要的原因是当时有个认识误区，认为农村有了扶贫就不需要低保了。2006年以后，扶贫和救助分工的思路逐渐明确，加上地方政府高涨的积极性形成了一种“倒逼”机制，促使农村低保在2007年迅速实现了“全覆盖”。在2011年发表的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书中，写道：“2007年，国家决定在全国农村全面建立最低生活保障制度，将家庭年人均纯收入低于规定标准的所有农村居民纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题”（中华人民共和国国务院，2011:2）。
此后，农村扶贫的策略发生了较大的变化，从对贫困家庭的扶持转变为“整村推进”。2008-2010年是全国扶贫工作“整村推进”的首个实施阶段，目的是要实现对“老、少、边、穷”地区的“三个确保”。2011年，国家扶贫新标准定为人均纯收入2300元。2012年，国务院扶贫办首次针对592个国家重点县，以“全覆盖”的方式启动11个连片特困地区区域发展与脱贫攻坚规划。2013年再次全面实施新的10年扶贫开发战略。这个战略分为三个层次：首先是14个集中连片特困地区，680个县全覆盖；其次是592个国家重点县全覆盖，其中包括集中连片特困地区内的440个，以及区外的152个；最后是3万个村的整村推进。
在2007年以来的这段时间内，农村扶贫基本已经告别了之前扶贫到户的传统工作方式，转变为纯粹的区域性经济开发。于是，在农村低保和社会救助的保护伞下，所有的贫困人口和贫困家庭均逐渐得到庇护，其结果为2007年以来农村低保对象规模持续扩大（见表4）。以上的事实说明，在中国的反贫困政策中，扶贫和救助位置的摆放还不够妥当，还需要在工作实践中继续磨合。
以上讨论的是农村的扶贫与救助，实际上，城市的反贫困政策与之类似。在20世纪90年代，中国政府和社会都把建设城市居民的最低生活保障制度放在第一位。当时在下岗、失业的浪潮所带来的巨大的社会压力下，社会保险制度破绽百出且无法在短期内修补完善。于是，编织最低生活保障制度这张“最后的安全网”就成了应对危机的紧急措施，保证所有因社会或个人的原因收入丧失的城市居民，不至于落到贫困无助的境地。如今，社会救助这张“最后的安全网”已经织就，在此基础上，城市反贫困政策需要继续前进，通过城市扶贫来使一部分有能力、有潜力的城市贫困人口最终走出困境。
城市扶贫的含义是政府和社会通过政策扶持、资金扶持等途径，创造更多的工作机会，帮助有劳动能力的城市贫困群体改变他们的生产手段，重建他们的生活方式，以使其家庭获得可持续的生计。
“可持续生计”在1995年社会发展峰会上通过的《哥本哈根宣言》中表述为：“使所有男人和妇女通过自由选择的生产性就业和工作，获得可靠和稳定的生计。”结合以上“城市扶贫”和“可持续生计”两个概念，本文提出以下的政策建议。
第一，政府和全社会不应把城市贫困群体看成社会的负担，而应该将贫困群体视为一种宝贵的人力资源，充分信任他们有能力去创造适合自己的工作机会。
第二，中国需要为一批能够自我生存、自我发展的“饭碗型”的小型经营实体提供发展空间，因为这些经营实体向城市贫困群体提供了大量的就业机会。尤其是当下中国的服务市场尚有较大空间，需要政府在这方面给予充分激励。
第三，城市扶贫要重视社区的作用，使社区建设工作与解决当前最迫切的问题联系到一起。比如有部分救助对象虽然有劳动能力但是能力不强或者其他方面能力有所欠缺，如果由社区把他们组织起来，在社会服务领域还是比较有希望能找到就业出路的。
第四，值得注意的是，联合国提出的目标不是消灭贫困，而是“减贫”。在西方历史上，自20世纪40年代末英国建立“福利国家”开始，到60年代中美国建立“伟大社会”，都曾经豪言宣布说贫困已终结。但是80年代以来，受到全球化的影响，全世界都出现了“新贫困”现象。此后，国际社会对反贫困的结果和效果采取了更为谨慎的态度。因而反贫困战略和策略应该随着社会、经济环境和扶贫对象本身的变化，更有效、更明智地采取更富有弹性的社会政策措施。
第五，社会服务机构和社会工作者主动介入并干预救助及扶贫有积极意义。社会工作旨在“助人自助”和“科学助人”。社会救助和社会工作同根同源，都从慈善事业发展而来。社会工作者通常针对救助对象和扶贫对象采取的个案管理、小组工作和社区工作等方法，都已经成为扶贫工作的国际惯例。港台地区在这些方面开展得较早，积累的经验也较多。现在也出现社工以“资产建设”的理念帮助贫困家庭创业，做一些成本不高的小生意，以期帮助他们逐渐摆脱对政府、社会的依赖。在大陆地区，近年来在上海、广东、福建、山东、辽宁等地，社工活动发展很快，已经有了很多成功经验，其实可以向全国推广。
参考文献（略）
作者单位：中国社会科学院社会政策研究中心
中国乡村发现网转自:《社会发展研究》2015年第2期
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