导语：一段时间以来，在我国“城乡二元、重城轻乡”的现实背景下，乡村的规划建设一直未得到应有的重视。2008年以前，城乡之间分别根据“一法一条例”来编制规划，相互间协调反馈不足。《中华人民共和国城乡规划法》颁发以后，将乡规划、村庄规划纳入了法定规划范畴，为广大乡村地区的建设发展提供了法律依据和技术保障。
当前，伴随着社会主义新农村建设的深入推进和新型城镇化战略的稳步实施，乡村规划的地位和作用被普遍关注。同时，各地开展了面广量大的乡村规划实践，对乡村地区的发展起到了很好的指导作用。
但总体来看，乡村地区的规划编制存在以下三方面的问题：
一是以单个村庄规划编制为主，因缺少区域统筹发展的视角，有时难免陷于“就村论村”的困境；
二是法定城乡规划体系中的省域(区域)城镇体系规划、市(县)城市总体规划和乡镇总体规划等不同规划层面均对乡村规划的内容有所涉及，主要是在城乡统筹语境下对乡村发展的目标路径、城镇村体系、设施配置标准和产业发展等进行战略性安排，但因其规划侧重点和规划深度的关系，难以对广大乡村空间进行有效的引导，一般无法直接指导乡村地区的建设实施；
三是为了弥补区域乡村发展引导的缺位，各地陆续开展了区域层面的乡村规划编制研究工作，如以县域为单位的镇村布局规划、美丽乡村建设规划和乡村发展规划等，类型繁多，但因缺少技术规范支撑、法定地位不明确等因素，这些规划指导实施的作用也大打折扣。鉴于此，迫切需要对一定范围内的乡村地区进行规划，并明确其法定地位，对乡村地区的整体发展进行规划引导，并在某些方面形成指导实施的设计指引导则，以促进乡村地区的可持续发展。
一、定位、作用与核心理念
（一）定位与作用
县域是我国经济社会与行政管理的基本地域单元，是推进新型城镇化、促进城乡发展一体化的重要空间载体，本文建议以县域为单元开展乡村建设总体规划的编制。
县域乡村建设总体规划定位为城市总体规划的专项规划，以丰富和完善现有城乡规划体系，其应当着重发挥两方面作用：
一是承上启下，对城市总体规划等上位规划确定的乡村地区发展的目标路径、城镇村体系安排、设施配置标准和产业引导等内容进行优化、深化、细化，补充县域乡村发展的其他有关内容，指导乡镇总体规划和村庄规划的编制；
二是指导实施，农村地区面广量大，像城镇建成区那样编制不同层面的规划来指导建设难度较大，因此县域乡村建设总体规划除对乡村地区的发展进行全面指导外，还需在乡村建筑与环境风貌特色塑造、交通及市政基础设施的建设与改造、绿化环境建设等方面起到指导实施的作用。
（二）核心理念
1.城乡统筹
城乡统筹是全面建成小康社会的内在要求，是实现城乡一体化发展的重要保障。编制乡村建设总体规划要打破“城乡二元”的禁锢，把城乡作为综合体统筹考虑，不能脱离“城”而单独研究“乡”，要从县域整体层面谋划乡村发展，以建构区域功能协调、城乡功能互补、空间布局合理与支撑体系完善的城乡系统为根本目标，最终实现区域城乡发展水平的相对均衡，建立城乡和谐的发展关系。
2.“多规”融合
从我国行政管理体制的现状看，城乡规划、土地利用规划、生态红线保护规划和交通规划等由不同部门主导编制，存在标准不一、内容重叠、协调不周和管理分割等现象。在乡村地区建设发展的过程中，由于规划不一致造成的冲突也时有发生。因此，在编制乡村建设总体规划的过程中，要贯彻“多规”融合的理念和方法，将规划、国土、环保、交通、发改和市政等部门的各类各级规划要求在空间上统一起来，确保包括乡村地区在内的城乡空间“一张图”落地实施。
3.绿色生态
乡村地区是城乡空间的绿色生态基底，是有别于城市地区“钢筋混凝土森林”的诗意绿洲。编制乡村建设总体规划，应该尽可能地保留和保护乡村地区的资源环境、地形地貌、生物多样性以及人与自然、生物之间的密不可分的共生共存关系，坚守基本农田保护线、重要生态资源保护线，做到生态、生产、生活“三生”结合，营造良好的乡村地区环境。
4.彰显特色
“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，这句充满温情的诗性语言，描绘了未来乡村发展应有的景象。然而，在快速城镇化的过程中，以农耕经济为主要特征的“乡村社会”正向以工业经济为主要特征的“城市社会”转型，乡村特色被削弱甚至消失，乡愁也逐渐成为“记忆的奢侈品”。因此，在编制乡村建设总体规划的过程中，要特别注重彰显乡村特色，要在地形地貌、建筑环境、历史文化、产业发展等方面传承、挖掘和培育乡村特色，唤回村民的“乡愁”记忆。
5.以人为本
县域乡村建设总体规划与农民的切身利益密切相关。在规划编制和实施过程中要充分听取基层的声音，深入了解村民意愿，尊重农民生活、生产习惯和乡风民俗，让广大村民了解和参与规划。同时，要从解决农民最迫切、最关心的实际问题入手，避免大拆大建、急于求成、强迫命令，切实维护村民的合法权益，促进乡村健康发展。
二、技术方法与关注重点
（一）技术方法
县域乡村建设总体规划是以城市总体规划为指导，以县域为规划单元，以乡村地区为规划对象的空间规划。
规划编制技术方法应当包括以下四个环节：
一是调查分析，在充分调研乡村地区发展现状、了解村民意愿的基础上，总结乡村发展成就、剖析存在的问题；
二是目标策略，即准确研判地区城镇化发展阶段，借鉴先进经验，以城乡统筹的视角，因地制宜地确定乡村地区的发展目标和路径；
三是乡村建设总体规划的核心内容—空间落实，即在协调“生态、生产、生活”三大空间关系的基础上，对空间布局、产业发展、设施支撑、生态保护、特色塑造、文化传承和环境整治等方面作出统筹安排，并根据个案需要，在某些方面不仅应发挥规划引导作用，还应达到建设指引深度，具体指导建设实施；
四是实施保障，制定行动计划和政策保障措施，有条件的可以选择重点村庄进行深化设计，规划引领、重点示范，确保规划实施。
当然，由于各地经济社会发展水平、城镇化发展阶段存在差异，乡村地区发展面临的问题和挑战也不尽相同，其规划内容、规划重点和规划深度应当有所差异，因地制宜地编制规划。
（二）关注重点
1.关注新型城镇化，构建新型城乡关系
新型城镇化的核心是人的城镇化，要更加关注城镇化的质量，既要让“进城进镇”的农业转移人口实现真正的市民化，享受无差别的城市待遇，又要让依旧在乡村地区的农村人口生活富足、安居乐业，共享现代化成果。
因此，要在城乡统筹的理念下，深入研究城镇与乡村在产业结构、功能形态、空间景观和社会文化等方面的客观差异，建立城乡互动、协调发展的新型城乡关系，构建城乡特色互补、城乡一体化发展的新格局。同时，要不断加大社会公共资源向农村倾斜的力度，通过城镇基础设施向农村延伸、社会公共服务覆盖农村等手段，逐步缩小城乡差距。
2.关注村庄布局，明确乡村发展空间载体
村庄布局是乡村地区空间规划的核心任务，对于推进乡村地区集约节约建设、引导社会公共资源配置和公共财政投向、促进城乡基本公共服务均等化、加快农业现代化进程等具有重要的现实意义。村庄布局是在新型城镇化战略和城乡空间布局原则的指导下，统筹考虑乡村地区自然地理条件、产业布局、基本农田保护、基础设施和公共服务设施配套、历史文化传统等因素，对自然村落的规模、职能和设施等进行的空间安排。由于各地经济发展水平、村庄集聚规模和产业类型差异较大，而村庄布局又是关系乡村空间重构的重要抓手，在规划时应因地制宜、慎重考虑，避免大拆大建、过度集聚。
3.关注产业发展，引导农民就地、就近就业
乡村产业崛起、农业现代化发展是新型城镇化的基础，是农民就地、就近就业、安居乐业的重要保障。规划应当综合考虑城乡差异、经济社会发展状况和历史文化传承等因素，关注农村产业发展对乡村地区“三生”空间的影响，为农业现代化、乡村旅游、传统手工业等的发展提供适宜的物质空间，引导农民就地、就近就业。在农业现代化的大背景下，通过合理的1.5产业发展策略，引导乡村产业布局，包括农产品加工业以及由此带动的产前、产中和产后服务业。1.5产业既是第一产业向第二产业的深化以及第一产业与第三产业的对接，又是第二、第三产业对第一产业的反向渗透，是现代农业与现代工业、商贸业有机融合的必然要求。
4.关注设施支撑，实现城乡均等化服务
推进城乡基本公共服务均等化发展，让更多的农民享受到与市民均等的公共服务，是城乡一体化建设的重要内容与目标。
乡村公共服务设施配置应当坚持以下主要原则：
一是以共建共享为目标，优先考虑城镇基础设施和公共服务向农村的延伸与覆盖，促进城市文明向农村辐射。
二是从构建健康、稳定的社会发展环境出发，结合村庄功能和需求，合理布局和配置各类相关设施，做到规模适度、效率最优，避免过度建设。
三是根据村庄的区位条件、产业特征、人口规模与经济发展等差异，分类提出基本公共服务设施配置内容和建设标准，满足不同村庄的使用需求。
5.关注规划实施，指导乡村发展建设
乡村规划的实施有别于一般的城镇规划，实施主体较为多元，且自主性很强，若采用城镇规划“统规统建”的方式，则会导致规划内容机械、深度难以把握和不能体现乡土特色等问题，在规划落实上也会有一定的难度。基于乡村规划实施主体多元的特殊性，乡村规划应特别强调实际指导作用。
要做好实施性的乡村规划，应根据规划实施主体、实施方式和实施时序，形成规划引导和建设指引两方面的内容，从而使得规划内容在深度上具有明显的层次差异。
在宏观方面，对乡村的长远发展进行“规划引导”，同时也对村民自主建设的内容提出相关建议。
在微观方面，针对乡村急需解决的问题，提出具体的做法作为“建设指引，以保障规划的实施成效。
三、规划策略
（一）技术路线
规划梳理现状条件，分析现状问题，塑造规划目标，提出规划策略，按照“规划引导+建设指引+重点示范”三者结合的模式，从三个层面展开规划设计。其中，规划引导方面以解决乡村空间可持续发展、改善农民生产生活条件为出发点，重点针对空间布局、产业发展、设施支撑、生态保护和特色塑造等方面进行部署。建设指引方面围绕建筑设计与改造、基础设施建设和绿化景观改善三个方面，对村庄进行全方位改造提升，指导乡村建设及环境整治。重点示范针对重点村庄展开详细设计，进一步落实和细化相关内容，塑造村庄特色。
（二）规划引导
1.空间布局：以村庄分类为基础，
引导村庄布局及建设整治规划综合考量村庄的城乡关系、生态环境、特色资源和区位条件等因素，将村庄划分成特色村、重点村和一般村三类。
特色村、重点村通过产业投入和设施配套，积极吸引周边村庄人口向本村集聚。一般村控制新建、翻建行为，积极引导人口外迁，近期着重对村庄环境卫生等进行整治提升，保障村民基本生活需求。
2.产业发展：以乡村旅游为突破，引导产业发展
规划提出第一产业外向延伸的思路，依托优势产业，挖掘生态资源、滨水景观和民俗文化等特色资源，促进农业与旅游业融合发展。以农事活动为基础，以农业生产、农产品加工为载体，发展乡村旅游项目，满足游客食、住、行、游、购、娱的需求，推进传统农业产品向休闲商品转变，农业园区向休闲景区转变。
3.设施支撑：以城乡均等为目标，配套基本公共服务
规划综合考虑村庄交通区位、人口规模、产业特色以及城镇基本公共服务便利性等方面的差异，结合村庄分类，针对村庄实际需求，分别配置不同标准的基本公共服务设施。重点村和特色村的公共服务设施配置应当能够满足本村及周边一定范围内乡村地区村民的基本公共服务需求，特色村可以在某些特色服务上有所加强。一般村的公共服务设施配置在现有基础上进行整合，不再另行新建。
4.生态保护：以生态保护为导向，引导乡村空间发展
结合地区生态环境敏感，规划选取河流、湖泊、植被、土地利用现状、建成区等作为生态敏感性分析的主要影响因子，在生态限制因子和生态潜力因子综合评价的基础上，采用K-means聚类法将县域空间分为适宜建设区、一般适宜建设区、较不适宜建设区、不适宜建设区四类。
5.特色塑造：以乡土风情为抓手，
塑造特色风貌乡村风貌特色塑造重点体现在延续原有乡村格局和空间尺度、挖掘和展示地域建筑特色、塑造本地化的绿化环境景观三个方面。在村庄布局引导上，规划延续原有适应地形地貌特征的形态格局，在建筑特色彰显上规划以本地化和乡土化为出发点，在提取现状建筑风貌、继承传统建筑形制；在绿化景观塑造上，尊重生态景观和地形条件，以营造自然、轻松、和谐的氛围为目的，使自然环境与人文景观相互融合。
（三）建设指引
结合当地的实际情况，建设指引包括三方面内容：
一是建筑设计与改造，包括民居改造、公共建筑设计、厕所改造和厨房改造等；
二是基础设施建设，包括给水安全、污水处理、雨水排放、杆线改造、垃圾收运和道路硬化等；
三是绿化景观改善，包括村庄绿化、村庄标识、广告标语和驳岸渡口等重点空间设计。
考虑到乡村地区规划实施的自主性特点，建设指引内容采用“模式设计+分类引导”的方式，既提出各类设施的布局原则及技术要点，又提供通用设施的施工图集或建设案例。因此，在深度上达到既可指导村庄建设规划编制，又能有效指导具体工程建设的程度，便于村民在自主建设过程中直接应用，提高效率；在做法上强调与地区特殊地形地貌和地方风土人情的结合，使规划更有针对性与特色。
（四）重点示范
规划选择典型村庄展开针对性设计，编制村庄建设规划，重点解决空间优化、民居改造、道路硬化和绿化美化等问题，落实规划引导和建设指引内容，切实发挥示范引领作用。
结束语
在当前贯彻落实新型城镇化、大力推进生态文明建设的背景下，编制县域乡村建设总体规划有利于深化落实城市总体规划的战略要求，有利于促进城乡统筹发展，有利于乡村地区焕发活力。
然而，县域乡村建设总体规划作为城乡规划法定规划编制体系中的新生事物，尽管有些地区已经开展了探索性实践，但其法定地位、内容体系、规划方法和规划深度等仍处于研究探索阶段，尚未形成共识。本文是笔者结合工作实践的一些思考和总结，在此抛砖引玉，以期引起业界同行对乡村规划的进一步关注和讨论。
中国乡村发现网转自：规划师杂志
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