摘要：农村土地三权分置是农村土地制度的一次伟大变革, 其将农村土地相关权利划分为所有权、承包权和经营权, 并坚持明晰所有权、稳定承包权、放活经营权的改革思路, 允许农村承包土地的经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。放活土地经营权的制度设计极大地推动了农村土地流转, 催生了土地流转受让方这一规模化的新生土地利益主体, 改变了农村的利益结构。这些变革从根本上打破了村民自治既有的治理格局, 冲击了村民自治的治理主体和少数服从多数的民主议事规则。为应对这一冲击, 村民自治应从建立以户籍为主、土地为辅的村民自治治权资格制度, 推动农村协商民主发展以及村民自治治理创新法制化三个方面进行回应。
土地制度是农村的基本经济制度, 村民自治是农村治理的核心制度安排。农村土地三权分置与村民自治的关系正是经济基础和上层建筑的关系, 马克思在1859年写就的《〈政治经济学批判〉序言》中指出:“社会的物质生产力发展到一定阶段, 便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系 (这只是生产关系的法律用语) 发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更, 全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”, [1]并且“经济发展总是毫无例外地和无情地为自己开辟道路”。[2]既有的历史经验和社会现实告诉我们, 经济制度变革必然会对上层治理形态造成冲击, 并要求上层治理形态做出相应的变革。因此, 农村土地三权分置改革必然会对建基于其上的村民自治造成冲击, 并要求村民自治做出相应的变革来回应这一冲击。
当前学术界对农村土地三权分置改革与村民自治关系方面的研究刚刚起步, 相关研究文献非常少。吴晓燕提出, 农村多元产权要求农村治理走向多元共治, 基层政府主要承担公共服务职能, 基层社会则要通过培育社会组织和提高村民的组织化程度, 实现自治组织自我管理职能的回归。[3]李世敏认为, 在处理农村土地制度与村民自治的关系中, 一方面改革现有的家庭联产承包经营的土地制度, 有效地保障农民的利益, 让土地制度更好地回应村民自治的需求;另一方面改善村民自治, 加强村民的监督能力, 杜绝其他人或者机构打着“农民集体”同意的幌子随意征地, 才能够促进土地制度与村民自治的良性发展。[4]付振奇基于“产权-利益-自治”的分析框架, 通过对农村村组两级所有权与村民自治的实现关系进行分析, 发现以村民小组为单位的所有权制度安排更有利于村民自治的有效实现。并基于此提出, 在村组两级所有权结构基础上实现有效的村民自治, 要保证集体土地产权规模适度, 并根据集体土地所有权的实际状况探索多样化的村民自治形式。[5]桂华通过分析集体土地管理制度不同实现方式与村级治理效果之间的关系, 提出农村治理制度建设的科学做法是, 国家制定一些原则性的制度, 并细化程序、强化过程监管和事后监督, 具体的治理则留给村民自治完成。[6]通过对现有文献的梳理发现, 现有的研究已经开始关注土地制度与村民自治的关系, 并对二者的相关关系进行了初步的理论分析, 但缺乏对农村土地制度改革如何冲击村民自治以及村民自治如何回应这一冲击的深入研究, 缺乏从抽象研究到具象研究的回归。
农村土地三权分置改革放活了土地经营权, 推动了农村土地流转, 为农村引入了土地流转受让方这一新的规模化的土地利益主体, 重构了农村土地利益结构, 冲击了现有农村利益分配和博弈的核心制度安排———村民自治。研究农村土地三权分置对村民自治的冲击及其回应, 有利于有针对性地完善村民自治制度, 拓展村民自治能力场域, 将农村土地流转受让方这一新的利益主体纳入到村民自治的框架内, 给农村土地多方利益主体提供一个公平的利益博弈和实现的平台, 进而更好地维护和实现各方的土地利益, 实现农村长治久安和乡村振兴。
一、农村土地三权分置的必要性
改革开放后, 在反思之前农村人民公社大锅饭体制的基础上, 中国农村逐步确立了以家庭联产承包责任制为基础, 统分结合的双层经营体制, 农村土地制度采取“两权分离”的制度设计, 即将农村土地的权利分为所有权和承包经营权, 所有权归村集体, 承包经营权归农户, “两权分离”的土地制度用制度的方式确认了家庭对农村土地的承包经营权, 国家再通过不断延长这种承包经营权的期限, 在农村实际确立了以家庭为单位的小规模生产经营模式。农村土地“两权分离”的制度安排, 再配套“交足国家的, 留够集体的, 剩下都是自己的”的分配制度, 极大地调动了农民个体的生产积极性, 推动了中国以家庭为单位的小规模农业的快速发展。
随着中国由农业社会向工业社会、计划经济向市场经济转型, 中国农村社会发生了巨大的变化。一方面, 由于传统农业相较于工业收益较低, 加之户籍制度改革对人口流动限制的放松, 农村青壮年劳动力开始大规模向城市流动, 在农村从事农业生产的青壮年劳动力开始短缺, 土地流转成为必然。另一方面, 中国农业也不断开放, 日益融入激烈的国际市场竞争, 对以家庭为单位的小规模农业生产经营模式形成了剧烈的冲击。这些变革迫使中国农业生产方式必须由以家庭为单位的小规模生产经营向规模化、集约化生产经营方式转变。为了适应这一趋势, 改革中国农村现有的土地制度就成为农村改革的关键。2014年, 中央一号文件《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出, 在落实农村土地集体所有权的基础上, 稳定农户承包权、放活土地经营权, 允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这一政策将家庭联产承包责任制下的土地承包经营权改革为承包权和经营权, 进而建构了农村土地所有权、承包权、经营权三权分置的新格局。2018年的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步提出, 完善农村承包土地三权分置制度, 在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下, 平等保护土地经营权。农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。这些文件明确了中国农村土地制度将从两权分离向三权分置转变。
农村土地三权分置改革是中国农村经济制度的一次重大变革, 其在坚持中国现有农村基本经营制度和土地制度基本不变的情况下, 通过分离农村土地的承包权和经营权, 在稳定农户对土地承包权的基础上, 放活了土地经营权, 盘活了农村土地资产, 增加了农村土地的流动性, 为中国农业从以家庭为单位的小规模经营向规模化、集约化经营扫清了制度障碍。农村经济制度的变革必然会带来利益的调整, 新生的利益主体在维护和实现自己利益的过程中, 必然会对现行主导农村利益分配的村民自治造成冲击。
二、农村土地三权分置对村民自治的冲击
农村土地三权分置改革是农村的一次重大制度调整, 其放活土地经营权的制度安排, 催生了土地流转受让方这一新的规模化的利益主体, 延伸了土地利益链条, 形成了新的农村利益结构, 这些变化对现有村民自治造成了多方面的冲击。
(一) 对村民自治现有治理格局的冲击
农村土地三权分置改革催生了新的利益结构。改革之前, 农村土地实行“两权分离”, 即土地所有权与承包经营权的分离, 农村基于土地利益产生的利益格局就是村集体和集体经济内的农户二元利益关系。土地三权分置改革将之前的土地承包经营权变革为承包权和经营权, 农村土地承包权继续归农户所有, 土地的经营权可以自由流转, 也可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。农村土地的三权分置改革盘活了农村土地资源, 推动了土地流转。农业部统计数据显示, 截至2016年6月底, 全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩, 超过承包耕地总面积的1/3, 在一些东部沿海地区, 流转比例已经超过1/2。[7]大规模的土地流转在推动土地规模化、集约化经营的同时, 也产生了土地流转受让方这一新的土地利益主体, 形成了村集体、农户和土地流转受让方三元利益格局。
农村土地三元利益格局的出现打破了既有的二元利益格局, 为农村引入了土地流转受让方这一新的规模化的土地利益主体。但现有的农村治理格局是建立在原有的村集体和村集体经济内的农户这样的二元利益结构之上的, 村民自治的主体是全体村民, 其并没有将土地流转受让方纳入其中, 也没有为其提供有效的利益表达渠道和建构合理的利益实现机制。这必然导致新的土地利益主体在维护和实现自身的利益过程中, 冲击现有的农村治理格局。
(二) 对村民自治治理主体的冲击
改革开放前, 中国城乡相对隔离, 人口流动较少, 户籍非常稳定, 以户籍为纽带的土地承包经营权和农村治权是高度统一的。改革开放后, 中国开始大规模的工业化和城镇化, 户籍制度也在不断改革, 农村人口开始大量向城市流动, 根据国家统计局2018年发布的《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》的数据显示:2017年中国常住人口城镇化率为58.52%, 户籍人口城镇化率为42.35%。[8]较之1984年中国第一轮土地承包开始时, 农村人口占总人口的76.98%, 已有巨大变化。受中国农村以家庭为单位的“土地承包关系长久不变”和“增人不增地、减人不减地”两项土地政策的影响, 在中国农村开始出现大规模农村土地权利主体与农村治权主体分离的情况, 一部分是户籍已经迁出农村, 不享有农村治权, 但依然享有农村土地承包经营权的人;另一部分是在土地承包完成之后, 进入该村, 拥有该村户籍, 享有该村治权, 但不享有该村土地承包经营权的人。
当前新一轮的以明晰所有权、稳定承包权、放活经营权为主要内容的农村土地三权分置改革, 打破了户籍作为享有农村土地权益基本条件的传统。农村土地所有权由拥有该村户籍的农民集体所有, 农村土地承包权由拥有该村户籍的农户享有, 农村土地经营权则取消了户籍限制, 任何有志于发展农业的人都可以参与, 并分享土地收益, 但农村的治权还是由拥有农村户籍的村民独享。因此, 农村土地三权分置改革进一步推动了农村土地权利主体和农村治权主体的背离, 削弱了村民自治的合法性, 制约了村民自治的效率。现行的以户籍为唯一条件确认村民自治治权主体资格的制度已不能适应土地利益主体日益多元化的需要, 必然要面临重大调整。
(三) 对村民自治议事规则的冲击
《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定了村民会议和村民代表会议是农村最重要的议事和决策机构, 其决策规则为在达到法定参会人数的前提下, 应当经到会人员的过半数通过, 即少数服从多数是村民自治的基本议事和决策规则。农村土地三权分置改革坚持的明晰所有权、稳定承包权、放活经营权的改革思路, 继续坚持了集体经济内的农户对农村土地的承包权, 并保证了土地承包关系稳定且长久不变, 现行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十七条也规定:“承包期内, 发包方不得调整承包地”。这些规定限制了以少数服从多数的议事规则调整农村土地承包权的空间。另外, 农村土地三权分置改革确立了“放活经营权”的政策目标, 不仅扫清了农村土地流转的政策制约, 而且允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资, 这一改革延长了土地的利益链条, 使得农村土地的相关权益已经超出了村民自治的治理范围, 也超越了现有村民自治少数服从多数的议事和决策规则决定的范围, 少数服从多数的村民自治议事规则在放活土地经营权的背景下也必然面临冲击。
农村土地三权分置给村民自治造成了多方面的冲击, 制约了村民自治的治理效率和效果。为了更好地应对农村土地三权分置的冲击, 提高村民自治的效率, 村民自治必然要从多方面做出调整, 进而回应这些冲击。
三、村民自治对农村土地三权分置冲击的回应
村民自治是我国农村治理的根本性制度架构, 也是现有农村多元利益主体维护和实现自身利益的基础性制度平台。完善村民自治制度架构, 将农村土地三权分置改革产生的土地流转受让方这一新的土地利益主体纳入村民自治的框架内, 赋予其应有的权利, 并用法律的方式保障这些权利, 是村民自治回应农村土地三权分置改革冲击, 进而实现农村有效治理的关键。
(一) 确立以户籍为主、土地为辅的农村治权主体资格制度
土地是农民最核心的利益, 也是农村利益矛盾焦点之一, 将农村土地利益相关方纳入村民自治格局中, 利用村民自治的平台, 共同探讨协商解决与土地相关的利益矛盾和纠纷是有效实现农村治理的重要举措。当前关于农村治权主体资格的规定主要集中在《中华人民共和国村民委员会组织法》当中, 其第十三条关于农村选民登记的相关规定中明确指出, 除本村户籍人口之外, 非本村户籍, 在本村居住一年以上, 本人申请参加选举, 并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民也应当进行登记, 列入参加选举的村民名单。这一规定就是村民自治适应农村人口大规模流动而采取的有针对性的调整。虽然将“在本地居住一年以上”这一条件也纳入到了行使选举权的范围当中, 但《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村民会议和村民代表会议这两个关键议事决策平台并没有涉及非本村户籍人口的参与方式, 只是在其第二十二条当中规定, 召开村民会议, 根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。现行的关于农村治权主体资格的相关规定没有为日益多元的土地利益主体通过村民自治的治理架构维护自己的切身利益提供可行途径, 也不能满足日益多元和复杂的利益实现的需要。
针对农村土地三权分置改革后日益多元的利益主体和复杂的利益格局, 应调整村民自治治权主体资格制度, 将新的土地利益主体纳入村民自治的框架内。农村户籍是享有土地承包权和治权的基础性制度安排, 以户籍为主建立农村治权主体资格制度是必然的。当前还需要解决承包权和经营权分离之后, 放活土地经营权催生的土地流转受让方这一新的利益主体参与农村治理的资格如何确认的问题。解决这一问题, 可以参照《中华人民共和国村民委员会组织法》中关于非户籍人口享有选举权的相关规定, 对于土地流转一年以上的流转受让方可以享有参加流转土地所在村的村民会议和村民代表会讨论与土地流转相关问题的权利。会议中, 土地流转受让方与参会村民或代表权利义务平等。建立以户籍为主、土地为辅的农村治权主体资格制度有利于将新生的土地流转受让方纳入村民自治的框架内, 为其创造平等的利益博弈和实现平台, 进而更好地协调农村土地三权分置改革后出现的新的利益关系。
(二) 推动农村协商民主的发展
2018年的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》就三权分置后的土地承包权和经营权强调, 落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策, 衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策。在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下, 平等保护土地经营权。农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营。这些政策规定限制了村民自治就农村土地相关问题采取少数服从多数进行决策的空间, 赋予了农村就土地相关问题推行协商民主的契机。协商民主公开、平等、理性、妥协的精神可以更好地弥补少数服从多数民主缺乏少数人利益保护的机制。
协商民主始于20世纪80年代西方学者对选举民主的反思, 后被引入中国, 成为我国社会治理的重要民主形式。马德普将协商民主界定为:“自由而平等的公民通过讨论参与公共政策形成的制度安排。”[9]十九大报告也强调指出, 发挥社会主义协商民主重要作用。有事好商量, 众人的事情由众人商量, 是人民民主的真谛。将农村土地三权分置改革后的相关土地利益主体纳入村民自治的框架内, 以协商民主的方式共同探讨制定与土地相关的各项决策是应对农村土地三权分置改革冲击的有效途径。
农村协商民主应该从培养协商文化、完善制度程序、推动有序深入的政治参与等方面着手。“协商文化也是乡村协商民主的重要内容, 乡村协商民主的可持续性依赖于成熟的协商文化。”[10]协商文化的培养可以从利益主体意识、平等意识、政治参与意识、理性精神和妥协精神等方面入手。完善协商制度程序可以从协商主体地位平等、协商事项和过程公开、协商结果有效、协商执行有力、协商监督全覆盖等方面入手推动。用一系列成熟的协商文化、健全的协商制度和程序保证协商民主的有序深入推进。
(三) 村民自治创新法制化
农村土地三权分置改革不仅要重塑既有的农村利益格局, 也提出了村民自治适时创新的需求。为了切实保证这种利益调整和治理创新的效力, 就需要将这些利益调整和治理创新纳入法制化的轨道。正如, “在多元利益、多元权利冲突与整合的基础上来构建和谐社会, 这就要求法律为‘世俗社会’提供必要的确认和保障规则与制度机制”。[11]村民自治应对农村土地三权分置改革冲击, 需要以法律保障的治理创新主要包括:一是将农村土地三权分置明确写入相关土地管理法律法规, 诸如《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》等。二是将土地流转受让方符合特定条件, 履行相关程序, 可以参与村民自治写入《中华人民共和国村民委员会组织法》。三是在《中华人民共和国村民委员会组织法》中明确村民自治少数服从多数议事决策规则的适用范围和程序, 并将协商民主纳入村民自治。
四、结语
农村土地三权分置改革是农村土地制度适应从以家庭为基础的小规模经营向规模化、集约化经营的一次伟大变革, 其必然带来农村既有利益关系的重塑和新增利益实现的诉求, 也必然要求从农村治理层面做出回应。村民自治作为我国农村治理的根本性制度安排, 其要通过制度的调整和完善, 为农村土地三权分置改革中新生的土地流转受让方这一利益主体提供利益表达、博弈和实现的平台, 实现新旧利益主体的平等协商和共治。随着中国各项改革的不断深入和社会流动性的不断增强, 农村将日益开放, 农村利益也日趋多元, 应以村民自治为基础, 构建一个开放的农村治理体系, 不断增强村民自治的包容性, 使其能够主动地将新生利益主体纳入村民自治的框架内, 让村民自治成为多元利益平等竞争协商的平台。
中国乡村发现网转自：延边大学学报(社会科学版)2018年05期
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