——四川省泸县案例研究
本文基于作者对泸县改革试点的直接参与和跟踪观察，以泸县为案例分析传统农区宅基地制度变革的需求和供给，剖析政府主导的宅基地制度供给的内涵与创新，探讨传统农区宅基地制度改革的可能路径。
一、宅基地制度变革的内在需求
（一）乡村经济结构正在发生质变。
1.乡村经济结构的巨大变化。一是耕地禀赋劣势下的农民出村。泸县农业人口人均耕地面积从0.67亩微增到0.73亩，全县2015年外出务工占当年农村户籍人口的52.11%。二是本地工业化。泸县三次产业对地区生产总值的贡献率2016年分别为7.80%、68.20%、24.00%。三是农外就业。到2016年非农就业比例为58.15%。四是工资性收入居于支配地位。到2015年全县劳务输出收入占当年农民纯收入的44.00%。五是农业发展方式转变。全县农业从业人员减少，农用机械总动力增长，承包地主要流转给新型经营主体和村外人。
2.农民就业的代际差异拉大。一是 “农一代”回村、返农。泸县受访的2016年在家务农者中，18～36岁、36～50岁和50岁以上的占受访务农者总数的比例分别为12.25%、16.65%和71.10%。。二是“农二代”是外出务工的主力军。2016年泸县“农二代”外出务工的比例比“农一代”高50.22个百分点。三是“农二代”常年外出务工特征明显。18～36岁农民外出时长285天。
（二）村庄的分化与相对集聚。
1.村庄的分化。大部分村庄“衰而未亡”，2016年D级危房尚有9069户，土瓦及以下结构住房占到泸县总农房户数的12.14%。少部分村庄的复兴，一些村庄由于地理位置、自然风貌、人文资源、历史传承、本地化产品等独特性融入城乡互动，乡村价值被发现与提升，村庄得以复活。
2.村庄的集聚。农户移建到聚居点的农户数量从2012年的76户增加到2016年的126户，在聚居点新建住宅的农户数量从2013年的42户增加到2016年的122户。
3.农民乡村建房、城镇购房与落户。2012年，泸县农房扩（改）建户数和面积分别为2023户、356.86亩，到2016年下降至1282户、214.68亩。2012-2016年农民到城市和乡镇购房户数年均增长率分别为12.51%和7.22%，每年约有200余农户将户口迁至城镇落户。
（三）城乡互动与宅基地价值显化。
1.乡村发展需求。一是农业附加值提高，农业形态发生变化；二是农业经营活动的空间需求变化；三是居民对乡村旅游、休闲的需求上升，乡村产业和业态发生变化。
2.城市建设要求城乡建设用地优化配置。城市化对建设用地的需求上升，乡村建设用地成为泸县解决城市化用地需求的重要途径。
二、宅基地制度供给创新
（一）制度供给的地方路径。泸县试点首先通过入户访谈和问卷调查，清理出宅基地制度安排存在的问题：一是无偿取得导致耕地占用。二是宅基地闲置和资源配置效率低。2012～2014年，泸县宅基地闲置率一直在4%左右，2015年突然增长至6.81%，到2017年，全县宅基地闲置率为10%。三是“一户多宅”普遍。2012～2015年泸县“一户多宅”率维持在30%左右。四是宅基地私下出租、交易大量发生。2000～2016年，泸县户均农房租赁收入年均增长15.63%，2016年泸县户均农房租赁收入占农户财产性收入的比重约为25%。在问题导向下，泸县明确宅基地改革试点的几个方面：一是改革完善农村宅基地权益保障和取得方式；二是探索宅基地有偿使用制度；三是探索宅基地有偿退出机制；四是创新宅基地管理方式。先选取“四镇八村”先行试点，再在全县范围内铺开。
（二）制度供给的内容与创新
1.以人为单位的宅基地取得制度。一是定人定面积，泸县规定村民无偿取得宅基地的法定面积为50平方米/人。二是成员资格认定。村民建房人口按照家庭常住农业人口确定，原籍农业户口的军人、大中专院校在校生、户口迁移到城镇但经“一事一议”认定为集体经济组织成员等特殊情况的，也可计入其中。三是分户家庭的宅基地取得。原户籍人口按规定可使用面积的总和扣除原住房宅基地已使用面积之后有节余的，分出户按其节余面积申请使用；如节余面积不够建房或没有节余的，按分出户人口核定使用面积，由村集体经济组织一次性收取占用土地资源建设用地复垦费。原户面积因人口减少而形成的超占面积，每年按照所在村制定的超占面积有偿使用标准收取有偿使用费。四是对法定宅基地确权。
2.以激励为导向的宅基地有偿使用制度。一是“节约有奖”。对申请建房的农户，如果使用宅基地的面积小于规定面积的，集体经济组织按照每平方米100元的标准予以奖励。二是“超占有偿”。申请使用的宅基地面积超过分出户人口核定面积的部分，按每年20元/平方米的标准向集体经济组织缴纳有偿使用费。三是有偿使用费缴纳方式与不同优惠程度挂钩。四是宅基地退出与有偿使用费挂钩。五是有偿使用费的管理和利用与集体利益挂钩。
3.允许跨区域使用的宅基地配置制度。一是允许农村居民跨区域使用宅基地。经过有节余宅基地的可建设地所在村民小组同意及村委会批准，农户可跨区域有偿使用宅基地，有偿使用费由村民议事会决定。二是允许村民住宅在县域范围内流转。
4.多路径实施的宅基地退出制度。一是明确退出类型。退出“一户多宅”或闲置宅基地、已在或有意愿在城镇购房退出宅基地、房屋年久失修或交通不便退出宅基地、各类困难户或贫困户退出宅基地。二是明确宅基地的有偿退出方式。结余建设用地指标除当地留用外可由政府收储或在泸县农村土地产权交易中心交易，也可调整为集体经营性建设用地入市。三是核定退出宅基地的补偿标准。四是制定退出宅基地上房屋拆迁的补偿标准。五是规范宅基地退出程序。农户自愿申请、村组核查、镇审核、县人民政府批准。六是保障退出宅基地农户的居住权。
5.以指标交易与利用为核心的宅基地财产价值显化机制。宅基地退出之后，除部分由集体经济组织再分配和利用之外，大部分经土地整治和拆旧复垦变为耕地。复垦形成的耕地交由原农户耕种，由此产生的结余建设用地指标可通过交易实现异地使用，也可留在本集体用于产业发展。
6.宅基地与集体建设用地权利的平等安排。其一，农村退出宅基地结余指标一是由集体经济组织同泸县土地统征和储备中心之间进行的直接入市，二是以协议和招拍挂等方式异地入市的调整入市。其二，入市方式。宅基地转为经营性建设用地之后，可以按出让（协议和招拍挂）、租赁、作价出资（入股）等有偿使用方式入市。其三，地价和收益管理。地价由入市主体委托评估公司评估，入市主体向泸县人民政府缴纳土地增值收益调节金，入市收益归集体经济组织所有。其四，允许一户或多户农户以合法宅基地使用权独资、联合出资，或与社会资本结合共享居住、商住或经营，出资方获得一定年限的集体建设用地使用权。
7.规划管制下的宅基地基层治理制度。实行“规划引领、总量管控、有偿调剂、民主监督”的制度。两项创新：一是改革审批程序，下放审批权限。二是实行总量管控和有偿调剂。
三、两点政策建议
（一）宅基地制度改革的必然性和阶段性。不同世代的农民与宅基地的粘度不一，代际差异是决定宅基地改革进程和路径的关键因素。宅基地制度改革应当以“农二代”为突破口，兼顾“农一代”对居住等功能的需求，按照经济结构变革和村庄转型的节奏和要求因地制宜、循序推进。
（二）传统农区宅基地制度改革的路径。一是以人为单位、以成员权为基础细化宅基地取得制度和落实居住权利保障，对超出基本成员权利之外的宅基地实行有偿取得；二是以区位为基础区分增量和存量，以激励为导向实行宅基地的有偿使用与有偿退出；三是以县域为半径、以农民身份为基础实行宅基地的跨区域配置和跨区域有偿使用；四是以闲置结余宅基地为对象实现宅基地与集体建设用地的权利平等，显化宅基地价值；五是以村庄规模控制为前提、村庄规划为龙头，实行村内自治的宅基地管理与使用制度改革。
作者单位：中国人民大学经济学院
原文刊发：《中国农村经济》2018年第6期
中国乡村发现网转自：中国农村经济 微信公众号（原创）
(扫一扫，更多精彩内容！)
