我国现阶段的农地制度主要面临农村劳动力的流出所引起的农村土地资源闲置和再配置问题、家庭联产承包责任制难以适应现代市场经济发展的要求等；通过三权分置，在保持农村土地集体所有前提下，实现承包权与经营权分开，满足土地资源再配置和现代农业发展的要求。三权分置属于土地权利束理论的演变，其法权属性具有特定性。农地制度改革应以保障土地生产功能发挥为前提，防止过度资本化和过度集中，应严格实施土地用途管制，加强产权登记保护合法权益。
党的十九大报告进一步明确提出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”这为农村土地制度改革与发展指明了方向。然而，关于“三权”的具体权利关系，乃至“三权”分置的具体实施路径，仍存在着较多争议，需要从理论上进行清晰地梳理。
在我国的土地制度体系中，农村土地制度包括农用地制度和农村建设用地制度。本文重点讨论农村农用地制度。
一、农地制度改革的背景与源起
我国现阶段的农村土地制度，起源于20世纪前半叶的土地革命，形成于20世纪中期的公有化改造；自20世纪80年代以后，随着社会经济体制的变革，不断进行改革与完善，形成现行的制度体系。近代中国在“打土豪、分田地”的斗争中实现了“耕者有其田”；在公有化改造过程中建立了集体土地所有制；但由于集体化生产的低效率，不得不实行在集体所有制背景下的“家庭联产承包责任制”，既解放了农村土地生产力，也解放了农村剩余劳动力，为我国三十多年的城乡经济社会快速发展奠定了制度基础。
（一）现阶段农地制度面临的矛盾
随着城镇化、工业化快速发展，农村人口大量流出及现代农业发展的要求，现行农地使用制度的矛盾日渐突出，改革的呼声也日益强烈，尽管在具体改革方式上存在一定争议，但是基本一致的观点是必须允许集体土地流转，放开集体土地市场，充分利用市场机制重新配置农村土地资源。
现阶段我国农地制度面临的主要矛盾体现在：
一是在城镇化、工业化背景下，农村劳动力的不断流出所引起的农村土地资源闲置和再配置问题。二是家庭联产承包责任制所形成的家庭生产单位难以适应现代市场经济发展的要求。
这些矛盾对现行农地制度的主要冲击是，必须进行土地资源再配置，再配置的方式就是采取市场的方式实现土地流转。一方面农村劳动力退出所引起的闲置土地需要通过流转进行再配置；另一方面现代规模经营、新型农业经营主体也需要通过农村土地资源再配置获得经营耕作所必需的土地，以满足由传统农业、以家庭为单位的生产转变为现代农业、规模经营的要求。
（二）当前农地制度改革目标及需防止的问题
现行农地制度需要改革是普遍一致的看法，但是如何改革，改革的目标及需要遵循的原则却存在较多分歧。目前社会上有两种观点值得讨论：一种观点是，既然城市土地市场化促进了城市发展和土地资本化，农村也应该依靠土地市场化、资本化实现农村发展。这种说法看起来是对的，但是必须注意农村土地市场化中应防止城市土地市场化过程中出现的过度资本化问题。另一种观点是，农村土地市场化就是为了让农民分享土地增值收益。这种说法看起来也是对的，农民和集体作为土地财产主体应该分享土地财产收益，但要注意土地增值收益最终要来源于土地本身的产出，如果过分追求土地增值导致地租地价过快上涨，必将导致土地产出不能支撑过高增值的土地成本，则农业生产将不可持续，这会直接影响农产品的产出与供应，影响农产品价格，一旦出现这种状况是很危险的。
因此，农村土地制度改革的基本方向是推进市场化。但是，农村土地制度改革的根本目标应该是充分利用市场机制实现土地资源再配置，利用市场配置资源的基础性作用促进土地生产功能的充分发挥，改革过程中必须防止土地过度资本化、地价过快上涨、土地过度增值等对土地生产功能的影响和冲击。
要达到这一目标，改革路径要在满足农村土地资源市场化配置要求的同时，必须注意从制度建设上防止几个方面的倾向：一是防止土地过度集中，满足适度规模经营的要求。二是防止过度资本化，满足农地作为农业生产要素的基本生产成本边界要求。三是满足农村居民的基本生活保障要求。
二、三权分置的理论分析
所谓“三权”分置，就是农村土地所有权、承包权、经营权可以分别存在，可以分别归属不同的经济主体。在过去实行“家庭联产承包责任制”，实际上是“两权”分离，即承包经营权与集体土地所有权分开，在保持集体所有的公有制前提下，实现了以家庭为单位的承包经营。现在提出“三权”分置，就是进一步将经营权与承包权分开，满足农户拥有承包权前提下，将经营权转移给农业生产者，满足现代农业、规模农业、新型农业经营主体的生产用地需求，在保持集体所有制、农户成员权的承包权收益前提下，实现了土地资源再配置。
（一）三权分置的提出
三权分置的源起，按照陈锡文的研究，自1984年一号文件中提出农村承包土地的流转，“鼓励耕地向种田能手集中”时开始有了雏形，尤其随着一些地方农村劳动力的大量流动，土地流转的现象不断扩大，一些发达地方农民总结为“明确所有权、稳定承包权、放活经营权”。
从国家层面正式提出是习近平在2013年12月23日召开的中央农村工作会议上正式提出的，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的重大创新。
2014年11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确规定，“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。”由此，农用土地三权分置基本构成了新时期的农村土地制度模式。
（二）三权分置的理论实质
三权分置体现了土地所有权的权利束可以分割行使的土地权利关系。即在保持农地集体所有权的前提下，农户基于成员权资格获得承包权，再将经营权转移给农业经营主体，三权分别行使。
三、现实问题与解决路径
农地实行三权分置，很好地解决了在保持集体土地所有权的前提下，稳定了农民基于成员权获得的承包权的保障，实现了土地经营权再配置，既保障了农村基本土地制度稳定，又实现农村土地资源再配置，满足了城镇化背景下农村劳动力转移后的土地流转和现代农业、规模经营的土地需求等。然而，三权分置的实施，也将引起一些需要进一步研究与解决的问题。
（一）土地承包权、经营权的法权属性问题
先看承包权。在我们讨论的三权分置体系中的“农地承包权”，是特指基于农户作为一定农村集体经济组织的成员，所获得的土地承包权利。其基本特征，第一，以成员权为前提，实际上相当于作为集体经济组织的一员，本身是集体土地所有权产权主体的一员，而分配到的土地权利；第二，这种权利不同于普通仅仅基于合约关系形成租赁、承包关系。因此，应该属于用益物权，而非简单的债权。
再看经营权。在三权分置体系中的“农地经营权”，是由新型农业经营主体通过流转的方式，以合约约定、并支付流转租金获取的一定期限的农地经营使用的权利。这种权利能否构成用益物权，我认为要从以下三个方面进行判断：第一，经营权期限，期限越长越有条件构成物权；第二，合同中的相关约定，比如合同约定经营方在经营使用期限内具有土地投资、改造的权利等；第三，是否有固定投资的增加，如果有固定设施及地上物投资，可与农地经营权共同构成经营权期限内的财产用益物权。
因此，针对农地承包权、经营权不能简单说一定是债权，或者一定是物权。对于基于成员权基础的农户农地承包权，具有用益物权性质；对于有相对长期合约约定、又有一定的农业经营固定设施投入，可在合约期限内共同形成一定的用益物权。
（二）土地流转以后的经营成本问题
改革需要预计到全面流转背景下的农业生产成本提升问题。一是要从制度设计上合理引导租金形成机制，二是防止少数工商资本过度圈地，抬升土地流转租金。
（三）土地流转以后的非粮化、非农化问题
在土地流转过程中，不可避免地会出现非粮、非农利用现象。因此，在改革过程中，一方面要鼓励与引导土地流转，另一方面必须加强流转以后土地利用的监管，必须保证流转后的利用方式符合土地用途管制的基本要求，制约非粮利用，制止非农利用。
四、建议
总体来说，我国新时期农地制度改革的方向应是在坚持集体土地所有制基础上，在保障农村土地生产功能的前提下，有限度地放开集体土地市场，目的是满足农村土地资源合理流转与有效配置的要求，但必须严格实施土地用途管制和土地交易监管，清晰界定土地产权，有效保护土地合法权益。
首先，放开集体土地市场的根本目标是为了利用市场机制实现农村土地资源利用的合理配置，必须防止借农村土地市场化之机搞土地资本化和非农业开发，必须从制度上防止社会资本尤其是非农业生产目标的资本购买乃至炒作农村土地。
其次，必须制定详细的土地利用规划，实施严格的土地用途管制。规划明确划分农业用地区和建设占地区，严格控制建设用地范围和规模，防止农地自主开发、投资开发对18亿亩耕地红线的冲击。
第三，加快推进农地三权分置以后的登记发证，保障合法土地权益。这是利用产权机制进行农村土地保护的基本措施。对于农村土地权属主体，从法律上既赋予其可以按用途经营使用、按生产功能享受财产的权利，又要明确其保护土地自然性状、防止土地被占用甚至被破坏的义务。
原文刊于：《改革》，2017（10）。
作者简介:朱道林，中国农业大学土地科学与技术学院教授，中国土地政策与法律研究中心秘书长。
中国乡村发现网转自：土地学人 微信公众号（原创）
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