习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出,现阶段深化农村土地制度改革,要更多考虑推进中国农业现代化问题,既要解决好农业问题,也要解决好农民问题。要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权“三权分置”、经营权流转的格局。这一重大论断,为全面推进土地制度创新和完善农村基本经营制度指明了方向,具有重大意义。
第一，农地“三权分置”，是我国农村土地制度的重大创新
2015年中央“一号文件”提出,抓紧修改农村土地承包方面的法律,界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权的权利关系。1978年以来,我国实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,建立了具有中国特色的农地制度和农村基本经营制度。这一制度的核心是“分”和“统”。
第一次“分置”,是“两权分置”,即把农村土地所有权与土地承包经营权进行分置。通过“分”和“统”,坚持集体土地所有制,把集体土地的承包经营权落实到承包户,实现家庭承包经营。第一次“分置”,是在农村集体与农户之间进行的,是农户与集体之间农地产权的重新配置,是农地制度的第一次创新,奠定了农村基本经营制度的基石,极大地解放了农村生产力,促进了农业农村经济加快发展。
现在提出的“三权分置”,是第二次“分置”,即在农村土地所有权与承包经营权分置的基础上,促使承包权与经营权再分置,实现所有权、承包权、经营权相互分置和并行,赋予集体、承包户、经营者各自对应的权利主体、权能结构、权属关系和保护手段。第二次“分置”,是在承包经营权内部进行的,是承包者与经营者之间农地关系与相关权利义务的重新配置。第二次“分置”,分置的层次更高,分置的边界更清晰,分置的意义更深远,将从更高层次上创新和完善农地制度和农村基本经营制度。
第二，“三权分置”是土地所有权与承包经营权“两权分置”的延伸和提升，是我国基本经营制度的重要完善
20世纪80年代初,农地所有权与承包经营权分置,是我国农地制度和基本经营制度的第一次重大创新。在这一基础上,承包权与经营权再分离,是我国农地制度和基本经营制度的第二次重大创新。
农地由集体统一经营到“两权分置”是个飞跃,由“两权分置”到“三权分置”又是个飞跃。两次飞跃,对我国农业农村发展、对维护农民权益和现代农业建设,都具有划时代的里程碑意义。
一是进一步丰富和完善了中国特色的农地产权设置模式。世界上大多数国家,农地产权主要是一元化或二元化的制度安排。我国农地产权第一次分置,属所有权与承包经营权分离的二元制度安排。第二次分置,即“三权分置”,应是农地所有权、承包权与经营权分置并行,属三元制度安排。既坚持了农地集体所有,又维护了承包权人的法律地位,实现了经营权人的用益物权。这是我国农地产权制度的具有中国特色的重大创新和实践。
二是进一步解放“人”和“地”。“两权分置”,农民从“大帮哄”的统一劳动经营下解放出来,实现了自主决策、自主劳动、自主经营,但人并未完全从土地和农村解放出来,地并未完全从不善经营和不愿经营的承包者手里解放出来。“三权分置”,进一步将“人”和“地”解放出来,人可以外出务工,地可以流转规模经营。
三是进一步厘清农地主体和权利边界。“两权分置”,所有权与承包经营权的边界是清楚的,但承包权与经营权的边界是混合的。承包权与经营权边界不清,无法厘清和保证承包者和经营者的用益物权,因而也模糊承包者、经营者的主体地位,影响经营权的顺畅流转。通过“三权分置”,可以清晰界定三类主体地位、权利边界和权责利关系。
四是进一步明确和强化经营权的地位。“两权分置”,农村土地承包经营权模糊化设置,导致经营权成为承包权的附属权利,其随意性和不稳定性较大。通过“三权分置”,可以进一步明确和强化经营权的独立地位,有利于经营者获得长期稳定的经营预期,促进形成土地流转新格局。
五是进一步丰富和完善了农地产权的用益物权和担保物权权能。“两权分置”,由于承包权与经营权没有分开,农地用益物权较为单一,担保物权难以实现。通过“三权分置”,可以丰富农地用益物权内容,增加农地财产收益,又有利于农地担保权能的实现。
第三,农村土地“三权分置”，顺应我国农村改革发展的新趋势，符合现代农业发展的新需求
一是实行“三权分置”,是我国农村综合性改革和农业供给侧结构性改革不断深化的需要。党的十八大以来,我国农村综合性改革力度加大,农业供给侧结构性改革不断深化,一些关键领域和环节的改革取得突破性进展。制度性改革是农业供给侧结构性改革的题中应有之义。实行农村土地“三权分置”,有利于优化农地资源配置,创新农业经营方式,促进适度规模经营。从土地承包经营看,实现了从生产经营责任制改革向产权制度改革的转变,实现了从经营自主权利向用益物权保障的转变。农地“三权分置”既是农村综合性改革的重要内容,又为农业供给侧结构性改革提出了新任务新要求。
二是实行“三权分置”,是建设中国特色现代农业的需要。现代农业发展对农地制度创新提出了新要求。农业生产经营规模化、专业化、集约化、标准化程度不断提高,对农村土地承包关系稳定、土地资源要素优化配置提出新的要求。随着种粮大户、家庭农场、专业合作社、龙头企业、股份合作经济组织为代表的新型农业经营主体不断成长,新型农业规模经营加快发展,他们对充分而有保障的经营权有着较高期待和要求。通过“三权分置”,可以在稳定所有权的基础上,进一步稳定承包权,活化经营权,实现土地稳定性和流动性的统一。
三是实行“三权分置”,适应农村经济结构和社会组织结构调整变化的需要。随着工业化、城镇化的加快推进,农村大量劳动力转移,农村社会组织结构发生深刻变化。一些地方村委会与部分村民相互分离,集体经济组织与部分集体成员分离,土地发包方与部分承包方分离,有的家庭主要劳动力与老人子女分离。这些新变化,给集体经济组织的经营管理和土地发包方、承包方、经营方带来许多新情况新问题,“两权分置”已难以持续稳定地满足需要。在这种情况下,既要坚持土地集体所有,又要稳定承包关系;既要规范农地流转,又要实现财产权利。实行农地“三权分置”有利于较好解决上述问题。
四是实行“三权分置”,适应农民实现土地用益物权的利益期待。在“两权分置”阶段,承包者与经营者实现自己用益物权的手段受到制约。特别是随着城乡一体化加快发展,大量农民离乡离土、离地离农、分工分业,人们迫切要求把承包权与经营权分置并行,为承包权、经营权的单独行使和单独实现提供条件。实行“三权分置”,可以进一步稳定承包关系,解除农民流转土地的后顾之忧,让一部分农民“带着承包权进城”,让一部分农民依靠经营权致富,使承包权人和经营权人都找到自己用益物权明晰、便捷、有效的实现途径。
第四，“三权分置”，有利于催生和促进农村制度完善和创新
“三权分置”是当前我国农村改革的重大任务。不分置“三权”,农业适度规模经营就难以有效推进,集体产权制度改革就难以完全到位,农民土地用益物权就难以充分实现。因此,要把“三权分置”作为农村改革的一项重要任务,把“三权分置”与农业农村制度创新有机结合起来。
一是把“三权分置”与深化农村土地制度改革结合起来。在分置“三权”的基础上,坚持所有权、稳定承包权、强化经营权、规范流转权、实现收益权,兼顾国家、集体和农民三者的利益,活化权能,提高效率,释放潜力,建立健全中国特色的农村土地制度。
二是把“三权分置”与完善农村“统分结合”的双层经营体制结合起来。“分”和“统”是农村双层经营体制的核心。“分”是“统”的基础。在“三权”(所有权、承包权、经营权)上“分”,是高层次的“分”;在“三化”(规模化、集约化、标准化)上“统”,是高层次的“统”。实现“三权分置”、“三化统筹”,是对农村双层经营体制的重要完善。
三是把“三权分置”与深化农村集体产权制度改革结合起来。农村集体经营性资产都有“三权”问题。农地是农村集体资产中规模最大、涉面最广、管理最难的资产。农地“三权分置”制度创新必将带动农村集体经营性资产改革,为建立现代的农村集体资产产权制度提供经验和借鉴。
四是把“三权分置”与建立新型农村经营体系和社会化服务体系结合起来。“分”与“统”的提升,为新型农业经营主体的发育提供了发展机制和资源条件。承包权与经营权分置,将有力催生和发展专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业、股份合作组织等新型规模经营主体,同时促进农村新型经营体系和社会化服务体系的建立健全。
五是把“三权分置”与创新农村金融制度结合起来。“三权分置”有着巨大的衍生效应和溢出效益,使农民在独立的经营权上获得贷款抵押、担保权能、保险保障。农村金融产品创新、信贷条件、农业保险等制度创新,应与“三权分置”协调同步推进。
第五，加快推进农地“三权分置”立法建设，健全相关配套制度措施
一是提高战略定位。把“三权分置”作为农村改革发展的一项重要任务,同当年家庭承包经营制度创新摆在同等重要地位,以此推进农村制度综合改革。
二是提供法律保障。“三权分置”的提出,迫切要求现行法律修改和创新,适应这一重大变化的需要。我国现行物权法、土地管理法、土地承包法等6部法律法规,使用的概念都是“土地承包经营权”。实行“三权分置”,要系统地梳理和修改相应法律法规,实行承包权与经营权分置,并明确具体的法律条文和权利内容,为“三权分置”提供法律保障。
三是加快土地确权。农村土地确权是实现“三权分置”的重要基础和具体体现。通过土地确权,把土地权利明确到地、明确到户、明确到人。建立涵盖完全的权利、主体与内容的物权登记制度。把确权证书作为相关权利主体享有权利、市场交易、抵押担保、权利保护的有效权威凭证。
四是严格耕地保护。农地“三权分置”,是坚持农地集体所有上的承包权与经营权分置,是集体土地所有制的坚持和完善。承包权与经营权分置并行,放活经营权,促进土地流转,要防止农地非粮化、非农化的倾向。要充分发挥集体土地所有权能,强化所有者地位,加强耕地用途管理,坚持农地农用,对违反农地用途管制的要及时纠正或收回土地,严守耕地红线和基本农田底线。
作者系国务院参事室特约研究员；中国农业经济学会会长；清华大学中国农村研究院指导委员会委员。
中国乡村发现网转自：农业经济问题2017年第9期
(扫一扫，更多精彩内容！)
