摘要：中国农村义务教育发展的历史成就值得肯定，但义务教育管理体制的合理性和制度变迁路径却值得商榷。从历史发展的角度看，虽然以县为主较之以“民”为主有所进步，但仍问题多多。总结历史经验教训，我们认为，发展农村义务教育，应该采取“中央统筹、分级管理、以国为主”的指导方针，以“县”为主恐难奏效！
关键词：农村，义务教育，历史
解放后，中国农村教育较之1949年以前取得了长足进步，其发展历程经历了从“基础教育”到“义务教育”的历史性转变，从以“民”为主到以“县”为主的义务教育制度变迁；既取得了可喜的成就，又存在着明显的问题。
一、从“基础教育”到“义务教育”
1986年以前，在我国没有义务教育的概念，人们习惯上把“小学”加“中学”的教育阶段并称为基础教育；伴随着共和国发展历史的汹涌澎湃，农村教育经历了由“基础教育”到“义务教育”的跌宕起伏！
1949年以前的中国农村，“私塾”是最主要的教育形式，从西方舶来不久的现代学校教育凤毛麟角，且不是“私塾”的竞争对手；农村是文盲和半文盲的世界，读过几年私塾也就堪称“农村精英”了，直到1949年，全国学龄儿童平均入学率也只有20％。
新中国建立后，党和政府对教育充分重视，“私塾”被取缔，现代学校教育的正统地位被正式确立，并且在苏联“老大哥”的帮助下，建立起中国教育的“苏联模式”。到1952年，全国学龄儿童入学率已经达到49.2％，小学毕业生升学率高达96％——这一指标已经和改革开放后的同类指标相当，在三年国民经济恢复时期，基础教育能得到如此快速的发展，确实是一件很了不起的事情（见表1）。
但好景不长，面对第一个“五年计划”的骄人成绩，“伟大领袖”急不可耐了，第二个“五年计划”很快被“大干快上”所代替，一切怀疑“大干快上”的倾向都被指斥为“右倾”，为了“统一思想”、“纯洁队伍”，中国进入“运动”战时期，“四清”、“反右”、“清理阶级队伍”，层出不穷，而每一次运动的“运动员”多为知识分子，随着知识分子在运动中演变为“臭老九”，全国学龄儿童入学率从1957年的61.7％下降到1962年的56.1％，小学毕业生的升学率则从1952年的96％骤降至1962年的42.6％，而在这42.6％中，城市占84％，农村只有32.3％。令人啼笑皆非的是，随着“运动”的“深入”和“十年浩劫”的到来，农村基础教育却“因祸得福”；1964年春节，毛泽东同志发表了著名的“甲辰谈话”，对农村教育没有受到足够重视提出了批评，在此后的“文革”中，“教育要为无产阶级政治服务，要与工农群众相结合”、“要面向农村”等“最高指示”得到彻底贯彻，城市里大量知识分子和“知识青年”被“下放”到“广阔天地”，教育资源由城市流向农村，农村学校大量设立，“民办教师”、“知识青年”、“耕读小学”和“农民夜校”为农村教育带来了新气象，全国农村基本形成了“大队”办小学、“公社”办初中、“区委会”办高中的农村教育格局，虽然于今看来其教学方式和教学质量确有值得商榷之处，但不可否认，正是当年形成的这种农村教育格局为今天的农村教育奠定了基础；在此期间，农村学龄儿童入学率和小学升学率得到史无前例的大幅提升，全国学龄儿童入学率从1962年的56.1％上升到1976年的97.1％；同期小学毕业生的升学率从42.6％上升到94.2％，其中农村地区的升学率从32.3％急速提高到93.1％（见表1）。
表1 学龄儿童的入学率及小学毕业生的升学率
（1949～1985年） 单位：万人，％
年 度学龄儿童
入学率
未入学
人数
小学毕业生的升学率（初中）
全国平均
城市
农村
未升学人数
1949
1952
1957
1962
1965
1970
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
20.0
49.2
61.7
56.1
84.7
―
96.8
97.1
96.5
95.5
94.0
93.9
93.0
93.2
94.0
95.3
96.0
―
―
―
―
―
―
393.4
355.1
421.5
545.9
743.2
741.4
843.0
804.7
673.4
499.2
419.5
―
96.0
44.2
42.6
44.9
89.7
90.5
94.2
92.0
87.7
82.8
75.9
68.1
65.9
66.5
65.3
68.4
―
―
―
84.0
81.8
94.8
101.8
103.3
104.0
103.3
101.7
99.9
97.6
97.3
97.8
98.5
101.0
―
―
―
32.3
33.6
88.8
89.0
93.1
90.8
86.4
81.1
73.5
65.0
62.6
63.3
62.0
65.0
―
―
―
―
―
―
188.9
152.7
215.3
281.3
360.1
495.7
663.0
705.8
663.6
692.5
632.9
资料来源：学龄儿童入学率和未入学人数以及小学毕业生升学率的全国数据出自《新中国50年统
计资料汇编》，小学毕业生分城乡升学率及未升学人数系根据《中国教育事典》初等及
中等教育卷的相关资料算出。
1978年，中国的改革大幕开始拉开，教育战线也随之开始了“拨乱反正”。“拨乱反正”的主要内容是进行教育结构调整、重视教育质量，自1978年开始至此后的80年代，改革的重点放在重建高等教育，及为考大学做准备的“重点”中小学的建设上，农村地区的学校被大幅度地撤消或合并，教育资源向“重点”集中，农村小学由1977年的94.9万所减少到1985年的76.6万所，农村中学（包括初中和高中）也从18.2万所减少到不足7万所，分别减少了19.3％和62％；而同期城市和镇的小学则从3.3万所增加到5.7万所，中学从1.9万所增加到近2.4万所，分别增加了72.7％和26.3％；重提重视教育质量的结果令曾于1966—1976年间分派到农村基层的教育人才和资金再度向城镇集中，城镇学校成为1978年后教育改革的最大受益者。虽然中共中央于1980年发出了《关于普及小学教育若干问题的决定》，提出要在80年代基本普及小学教育，又于1983年会同国务院发出了《关于加强和改革农村小学教育若干问题的通知》，但统计数据表明，教育改革的实际效果与中央的愿望背道而驰；全国学龄儿童的入学率1977年为96.5％，1982年则下降到93.2％，未入学儿童的人数从421.4万人激增到804.7万人；同期小学毕业生的升学率也从92％降至65.9％，其中农村由90.8％骤降到62.6％，全国未能升学的小学毕业生从215.3万人增加到705.8万人，很显然，这705.8万人中的绝大多数是农村少年。
中央发现小打小闹解决不了问题，于是于1985年出台了振兴教育的系统政策——《中共中央关于教育体制改革的决定》，《决定》第一次提出，中小学教育实行“地方负责，分级管理”；紧接着，1986年，《中华人民共和国义务教育法》正式实施，它除了实现了从“基础教育”到“义务教育”的教育观念彻底更新外，还进一步把“分级办学”的教育制度“法治化”；1993年2月《中国教育改革和发展纲要》正式颁布，为“义务教育”提出了具体奋斗目标，即到2000年全国实现“双基”达标——在全国覆盖85％人口的地区基本普及九年制义务教育和基本扫除青壮年文盲；此后，中央又陆续颁行了《教育法》、《教师法》，为义务教育的顺利发展和《纲要》提出的奋斗目标的实现提供法律保障；至此，中国义务教育实现了“目标明确”、“法律完备”和“措施具体”！
二、从以“民”为主到以“县”为主
1986年，《中华人民共和国义务教育法》正式实施，该法规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”，同时提出了“地方负责，分级管理”，谁办学谁掏钱的原则。1989年，国家对财政体制进行改革，决定建立乡（镇）级财政预算，把包括农村中小学教师工资在内的十几种支出纳入乡（镇）财政预算。1992年，国家发布了《中华人民共和国义务教育法实施细则》，该《细则》第29条规定：“ 依法征收的教育费附加，城市的，纳入预算管理，由教育主管部门统筹安排，提出分配方案，商同级财政部门同意后，用于改善中小学办学条件；农村的，由乡级人民政府负责统筹安排，主要用于支付国家补助、集体支付工资的教师的工资，改善办学条件和补充学校公用经费等”；第30条规定：“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助”。《细则》进一步把以地方为主负担教育经费的“分级办学”特征加以明确，强化了“谁办学谁掏钱”的教育投资体制。很明显，上述一系列规定的“通俗读法”是，城市的义务教育由国家全包，农村的义务教育则“托付”给乡（镇）、村，乡（镇）、村当然只能依靠“最广大的人民群众”了，即城市以“国”为主，而农村以“民”为主。
由于全国有80％以上的小学、64％以上的初中设置在农村，所以，以“民”为主使得农民承担了义务教育半数以上的“义务”。根据国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》课题组2001年的调查，农村义务教育的投入实际上主要是由农民们自己负担的，在全部义务教育投入中，乡（镇）一级的负担竟高达78％左右，县财政负担约 9％，省地负担约11％，中央财政只负担了 2％。自上个世纪90年代中期以来，农民收入增长率年年下降，农民们为了响应党的“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”的号召，乡、村两级不得不大量举债，根据全国乡村负债清查办公室的调查结果，截止1998年底，全国乡村因投资本应由国家投资的公益性基础设施而负债709.1亿元，其中因投资义务教育而负债271.4亿元。农业部农村经济研究中心蒋中一2000年的典型调查表明，“乡（镇）财政拨款只能满足农村学校30％—40％的所需经费，连足额发放教师的工资都不够”。于是“集资办学”成了《义务教育法》颁行后数年间在农村经久不衰的“文明时尚”，农业部农村经济研究中心专门对全国农村固定观察点1995年至1999年的观察数据进行了抽样分析，结论是，教育集资增长率超过农民人均纯收入增长幅度；1999年与1995年相比，被观察的360个样本村的农民人均纯收入增长幅度为1.3％—81.6％，而教育集资增长率高达62.4％—464.0％。依靠行政手段推动起来的“普九”“达标”运动，在乡、村两级“大胆举债”响应和广大农民“踊跃集资”支持下，“农村学校成了当地最漂亮的建筑”。
但是，此后许多农民却尴尬地发现，他们的孩子却未必能够顺利进入他们“自己办起的学校”。原因是，虽然《义务教育法》规定“国家对接受义务教育的学生免收学费。” 但“杂费”却越交越多，令他们不堪重负。表2是根据《1999年全国教育经费统计快报》绘制的表格，表2说明，1999年和1998年相比，义务教育阶段学生生均缴纳杂费的增长幅度最低也超过6％,甚至农村小学的增幅高于城市小学,与此形成鲜明对照的是,1999年农民人均纯收入增长率比1998年下降0.5个百分点。国家统计局的统计数据可以进一步印证上面的结果，2000年全国农村居民人均用于文化娱乐方面的支出为187元，比1995年增长82.4％，其中主要是学杂费支出增加较快，学杂费支出5年间人均增加72元，占文教娱乐用品及服务支出的比重由66.6％提高到74.9％。而农业部农村经济研究中心的抽样调查结果则提醒我们，上面的“官方数据”虽然已经足以令人不快，但已经被大大“稀释”了，他们抽样分析的结论是：“农民交付学杂费数额增幅半数超过人均纯收入增幅，中、西部地区负担超过东部地区五成。1999年与1995年相比，在12个样本村中，有9个村的农民所支付的学杂费是增加的，增加幅度为15.4％—115.6％,其中有6个村农民交付学杂费的增加幅度超过了农民人均纯收入的增加幅度，最高的村超过了135个百分点”；与此不谋而合地一致的是，学者杨丽、习银生的推算结果是“1999年农村和农民在每个小学生身上平均投入568 元，在每个中学生身上平均投入806元。”可见，农民的实际负担足以使他们宁可“以身试法”，也不送孩子上学。
表2 学生生均缴纳杂费变化情况
学校类别1998年生均缴纳杂费（元）1999年生均缴纳杂费（元）1999年比1998年增长的百分比（%）全国普通初中12213510.7农村初中961026.3全国小学66706.1农村小学58626.9
表3 《义务教育法》颁行后初中辍学情况
（1986～2000年） 单位：万人，％
年度初中
辍学率辍学
人数1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
合计―
6.1
6.4
7.3
5.5
5.4
5.8
7.1
5.1
4.0
3.5
3.1
3.2
3.3
3.2―
245.6
257.0
280.1
211.2
213.1
238.3
293.8
223.4
189.1
174.7
164.8
176.0
190.6
200.8
3067.6
资料来源：《中国教育年鉴》、教育部《全国教育事业发展统计公报》各年度报告。
中国农民只能享受相当于城镇居民60％左右的教育经费支持，同时又要支付60％左右的义务教育费用（而城市居民只付13％），他们一方面正以惊人的牺牲精神默默地演绎着中国农村义务教育的“壮丽史诗”，另一方面，他们又在无奈地“逃避”送子上学的“法定义务”。《义务教育法》颁行后的1986—2000年，全国初中在校生辍学率最高年份达7.3％，最低年份也有3.1％，到2000年，这一指标反而从1997年的3.1％上升到3.2％，当年辍学人数达200.8万人，15年间辍学人数累计总和达3067.6万人（见表3）；而“普九”达标的规定是，落后地区的初中辍学率控制上限为3％，城市和发达地区的控制上限则为2％，可见，就全国平均水平看，2000年我国义务教育并未完全“达标”。典型调查表明，农村学校学生流失率普遍偏高，1999年已达4.20％，2000年已飙升到5.47％，有的地方高达10％以上；1999年，广西边境及经济欠发达地区的50个山区县小学、初中的辍学率分别为2.44％和6.41％。
面对农村义务教育的严峻现实和基于减轻农民负担的考虑，2002年5月16日，国务院办公厅下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》；《通知》提出了“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理新体制，以“县”为主走上舞台！
以“县”为主的主要内容是，由县级财政统筹解决教育资金的投入和使用，此举尽管可以在一定程度上使县内学校的贫富差别得以平衡，但要县级财政扛起农村义务教育的重担，县级财政恐怕难当重任。
三、点燃“问题”的“希望”
截至2000年年底，全国通过现阶段“两基”验收标准的县(市、区)和其他县级行政区划单位总数已达2541个，地区人口覆盖率达到85％以上，如期实现了“两基”规划目标。2001年1月1日，中华人民共和国主席江泽民向全世界庄严宣布：中国如期完成了向世界的庄严承诺，实现了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的战略目标。到2002年年底，全国实现“两基”的县及县级单位已达2598个，人口覆盖率达到90％以上。这个成绩来之不易，中国政府和社会各界为此付出了艰苦的努力；虽然，在前进的道路上我们不断遇到需要解决的问题，并且也还有许多问题需要解决，但是，我们也应该看到，正是这种努力点燃了“问题”的“希望”。
1、政府在“问题”中奋斗
教育尤其是义务教育属于典型的“公共产品”，它的发展需要政府的大量投入做保证；我国正处于经济转轨时期，又基本上属于政府主导的市场经济，政府承担太多发展经济的责任，对教育的投入相对较少，这也严重制约了义务教育的发展。为逐步改变教育投入相对较低的现状，中央于1998年出台了“1个百分点”政策，即自1998年起至2002年的5年中，中央本级财政支出中教育经费所占比例每年比上年提高1个百分点，各省、自治区、直辖市人民政府也相继比照中央的做法，增加本级财政的教育经费支出；1998年至2002年，仅中央本级财政通过增加“1个百分点”，5年累计就比1997年(1997年中央级教育事业费仅为89亿元)增加教育经费489亿元；“九五”期间，全国教育总经费5年累计为14941.25亿元，是“八五”期间的2.48倍；2001年全国教育总经费达4637.66亿元，比2000年增长20.5％，是1996年以来增长最快的一年；2001年全国财政性教育经费占GDP的比例为3.19％，是自1989年对此指标进行监测以来的最高水平，但是这个比率仍远低于联合国规定的、发展中国家应达到的6％的标准。
尽管我国到2000年就已经从总体上基本实现“两基”达标，但各省区的义务教育普及率差距很大，发展极不平衡，矛盾集中在经济相对落后的中西部地区；根据国家教育部的统计，在全国总体“两基”达标的情况下，“一片”地区（包括北京、天津、上海、广州、江苏、浙江、山东、辽宁、吉林9省市）“普九”人口覆盖率高达95％，“二片”地区（包括河北、陕西、黑龙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、四川、海南、山西12省）只达到63％，“三片”地区（包括内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆9省区）则只有32％；其中，九年义务教育完成率不足60％的8个省区除海南外全是西部地区，小学按时毕业率不足85％的11个省区也全部是中西部地区；2000年底，仍有522个老、少、边、穷、牧县（旗、团场）未通过省级“两基”验收，覆盖人口1.24亿，其中少数民族人口0.49亿。针对这种情况，中央决定，自1995年开始实施“国家贫困地区义务教育工程”，一期“工程”的计划期为1995—2000年，中央财政计划投入专款39亿元，地方配套资金87亿元，共计126亿元，用于改善贫困地区中小学办学条件，重点投向列入《国家“八七”扶贫攻坚计划》的592个国家级贫困县，适当兼顾省级贫困县。一期“工程”计划分三步实施，首先要求经济发达的“一片”地区依靠自身力量解决其30个国家级贫困县“两基”达标问题，1995年到1997年，中央专项重点用于“二片”地区，适当安排部分专款用于“三片”地区进行“工程”试点；根据“二片”12个省的规划，“工程”项目县确定为383个，其中国家级贫困县262个，省级贫困县121个；“工程”集中在项目县中的6000多个项目乡开展；共确定了35800余所项目小学（含3180多个小学教学点）、6180多所项目初中；“二片”地区“工程”计划资金总量为53亿元，其中中央专款13.20亿元，占总资金的25％。“三片”地区“工程”于1997年确定“工程”规划，1998年开始全面实施，“工程”资金总量为54.9亿元，集中投向469个贫困县，修建13023所项目小学和1919所项目初中，并按照国家规定的标准，配备教学仪器和图书资料及课桌凳，培训教师和校长；项目县覆盖人口9684万人，占“三片”地区人口总数的48％。到2000年，“国家贫困地区义务教育工程”一期“工程”顺利结束，并超额完成计划。紧接着，中央又决定，在2001至2005年间，投入中央和地方财政资金72.5亿元，实施第二期“国家贫困地区义务教育工程”， 二期“工程”将在中国中、西部近20个省区的县级单位实施，覆盖人口1亿多；目前，二期“工程”正在进行中。
校舍建设的滞后是影响义务教育进一步发展重要因素，为解决这一问题，改革开放后，中国政府做出了艰苦努力，1981年至1991年，全国多渠道筹措用于改善中小学办学条件的经费共计1066亿元，新建、改建和维修中小学校舍6.7亿平方米，使全国中小学危房占校舍总面的比例由1981年的15.9％降到3％左右；截止1999年底，全国中小学校舍面积已达到10.4亿平方米，比1990年的7.2亿平方米增加了44.4％。但尽管城市和部分农村地区的中小学校舍得到明显改善，在中国幅员广阔的农村，中小学危房仍大面积存在；根据教育部、国家计委、财政部2001年年初对全国农村中小学危房的普查结果，截止到2000年底，除北京、天津、上海、江苏、浙江、广东6省（直辖市）及大连等5个计划单列市之外的25个省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团，共有农村中小学各类危、破校舍8400万平方米，占农村中小学校舍总面积的9.6％；其中，D级危房（指房屋整体出现险情，不能继续使用）5700万平方米，C级危房（指房屋局部出现险情，维修后尚可继续使用）2000万平方米， B级危房（指房屋个别构件出现险情，可继续使用，但需抓紧维修）700万平方米。为彻底解决农村中小学危房问题，国务院决定，2001年至2002年，中央投入30亿元资金，加上地方多渠道筹措的资金，由教育部、原国家计委、财政部和地方各级政府共同实施“全国农村中小学危房改造工程”；到2002年底投入危房改造资金总量达120亿元，共改造农村中小学危房3000万平方米。但是，截止2002年底，农村中小学还存在4000万平方米D级危房，为此，2003年8月24日，国务院批准了《国家发展改革委、教育部、财政部关于农村中小学危房改造工程的实施方案》，继续实施“农村中小学危房改造工程”，决定自2003年至2005年，中央每年安排20亿元专项资金，3年共计60亿元，对中西部贫困地区的农村中小学危房改造给予支持。
困扰农村义务教育进一步发展的另一个重要因素是，因家庭经济贫困致使大量农村中小学学生中途辍学，农村义务教育阶段失学率居高不下。为切实保障农村家庭经济困难的学生接受义务教育的权利，自《义务教育法》颁行后，各省、市、区相继恢复和建立了义务教育阶段贫困学生助学金制度，2001年9月，财政部、教育部和国家扶贫开发领导小组办公室联合发文，要求进一步“落实和完善中小学贫困学生助学金制度”，要求力争对贫困学生实行“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费)。从2001年开始，中央财政增加投入，每年拨款1亿元，设立“国家义务教育贫困学生助学金”专款，全部用于西部贫困地区和革命老区的中小学生杂费减免和生活费补助。2001年，教育部和财政部又联合发文，试行对全国部分农村地区家庭经济困难的中小学生免费提供教科书制度，2001当年年，中央财政安排1亿元，用于向未实现“普九”达标的国家扶贫开发工作重点县中农村贫困中小学生免费提供教科书，2002年这项资金增加到2亿元，2003年进一步增加到4亿元；免费提供教科书的对象也由未“普九”的国家扶贫开发工作重点县中的农村贫困中小学生扩大到中西部农村地区贫困中小学生。截止到2003年，已有1700万人次的中小学生获得免费提供的教科书。2003年9月，建国以来的第一次全国农村教育工作会议在北京召开，会议发布了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，《决定》提出，到2007年，争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”，努力做到不让学生因家庭经济困难而失学；西部地区普及九年义务教育人口覆盖率要达到85％以上，青壮年文盲率降到5％以下。
2、社会各界满怀“希望”的关爱
`为了进一步促进贫困地区义务教育的发展，社会各界也为此付出了极大的努力。近年来，在中国先后兴起一批以援助欠发达地区教育发展为宗旨的非政府组织，这些组织实施了一系列“工程”和“计划”，为贫困地区教育发展做出了积极贡献！其中，最著名要数家喻户晓的“希望工程”、“春蕾计划”和“烛光工程”。
“希望工程”是中国青少年发展基金会于1989年10月30日开始在我国实施的，以资助农村贫困地区贫困学生继续学业为宗旨，迄今已经走过14年风雨历程。14年来，“希望工程”激发起海内外、社会各界捐资助学、投身公益事业的热潮，社会影响不断扩大；联合国授权机构——中国科技促进发展研究中心公布的评估报告表明，在我国29个省会城市的16岁以上居民中，知道希望工程的占93.9％，以各种方式参与希望工程的占63.5％，“希望工程”已成为我国社会参与最广泛、最具规模和影响力的民间公益事业。据中国青少年发展资金会统计，截止2003年底，“希望工程”已累计接受海内外捐款22亿多元，在农村贫困地区建立“希望小学”，在中学、大学设立“希望之星”奖学金，实施“远程教育计划”和“农村教师培训计划”；14年来，“希望工程”不断创新助学模式，形成了从小学到大学完整的教育资助体系。自1989年以来，“希望工程”共资助了250多万名贫困学生完成学业，用知识改变命运；改造和新建了9508所希望小学，使300多万名学生走进新校舍；80％的希望小学和受助生分布在中西部地区；按照目前有农村小学44万多所计算，在每100所农村小学中，就有2所是用民间资金援建起来的希望小学；“希望工程”还援建了150多所希望网校，为1万多所边远地区乡村小学赠送了“希望书库”和“希望图书室”，为2000多所希望小学配备了“三辰影库”，培训、奖励了1.2万多名贫困地区农村小学教师，11.3万多名家庭贫困、品学兼优的中学生、大学生获得“希望之星”奖学金资助。
“春蕾计划”是中国儿童少年基金会于1989年发起并组织实施的一项救助贫困地区失学女童重返校园的社会公益事业。由于自然条件的限制，社会经济、文化等发展的不平衡，特别是传统习俗的影响，在我国，女性文盲占文盲总数的2/3以上；失学儿童中，女童约占2/3；“春蕾计划”正是为了改变这种现状，为扶持女童入学而专门设立的。据中国儿童少年基金会的统计，自1989年以来，“春蕾计划”已募集资金5亿元，共救助135万余人次失学女童重返校园，资助范围已经覆盖全国30个省、市、自治区，并从小学、中学延伸到大学。“春蕾计划”已被列入《2000年中国人权事业的进展》白皮书，作为中国人权发展的一项重要成就公诸于世。国务院在《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》中把“春蕾计划”和“国家贫困地区义务教育工程”等作为儿童与教育的重要策略之一。
“烛光工程”由中华慈善总会于1998年4月面向全社会正式启动，中华慈善总会设立“烛光工程”专项基金，并成立“烛光工程”办公室；同年，世界宣明会加盟“烛光工程”，参与推动其在海内外的运作实施。“烛光工程”旨在通过唤起大众的慈善意识，汇集社会爱心，帮助贫困教师改善工作、生活条件，提高农村教师自身素质，促进农村教育事业的发展。“烛光工程”项目计划延续期为15年，建立起一个专门援助全国200多万农村贫困教师的民间教育基金。首期工程计划从1999年到2005年的7年内，募集资金3亿元人民币，在全国范围内实施各种项目，项目完成后将惠及20多万农村贫困教师、近万所农村学校，目前首期工程计划正在进行之中。
3、新问题：流动儿童的义务教育
进入1990年代以来，随着中国大地上“民工潮”汹涌澎湃，大量农村人口向城镇流动，在这些流动人口中许多是举家迁移的；根据2000年第五次人口普查数据，上海市外来人口已达387.11万人，在上海居住半年以上的有305.74万人，以家庭形式在沪居住的占总量的61.8％；在如此大规模流动人口中存在着一个庞大的流动儿童群体，流动儿童义务教育问题随之浮出水面。迄今为止，还没有关于流动儿童受教育情况的全国性统计数据，目前可见的研究成果仅有，吕绍青、张守礼、韩嘉玲等人对北京市流动儿童受教育情况的调查研究，以及“上海流动人口子女受教育的现状、问题与对策”联合课题组对此方面情况的调查，鉴于上海市是中国最大城市，也是中国流动人口最多的城市，下面拟主要以上海市的情况作窥豹之一斑。
根据上海市1997年第六次流动人口抽样调查的资料，全市237万外来流入入口中，15岁及以下的少年儿童有19万多人，流入人口中少年儿童和在校生约有34万人，15岁及以下的流入人口中，在沪读中学(12一15岁)和小学(7—11岁)的人数仅占适龄儿童样本总数的38％和72％，有近四成义务教育年龄段的少年儿童不在学校学习。造成这一情况主要原因有以下几个方面：
一是上海市的流动人口往往是居无定所，或者居住地和工作地变动频繁，缺乏相对固定的落脚点，使得其子女难以获得必要的上学条件。
二是流动人口的家庭收入水平低，制约了其对子女的教育投入。流动人口中的少年儿童主要依靠父母或监护人提供教育费用，但上海的流入人口以体力劳动者居多，收入大多比较低。根据1997年该市第六次流动人口抽样调查的数据，上海市经济型流入人口的月平均收入为680元，其中月收入在600元以下的占56.5％，仅相当于同期上海职工月平均工资的三分之二。
三是在严格的户籍管理政策下，外来人口子女在上海本地正规学校借读的费用高昂，绝大多数流动人口家庭无力负担。根据上海社会科学院人口与发展研究所2001年初对上海流动人口抽样调查结果，外来人口子女在上海本地正规学校借读，平均每学期需支付费用高达1830元，最高的达6160元。
四是“打工子弟学校”问题很多，亟待规范。上海市最早的主要供外来人口子女就读的“打工子弟学校”出现在1992年，到1997年已经发展到100多所，目前已有500多所。但这些“打工子弟学校”普遍存在办学条件差，师资队伍不稳定且水平偏低，教材和课程设置不规范，规模小，容量有限等问题；绝大多数此类学校不具备国家规定的办学资质。由于这些问题的存在，使得“打工子弟学校”不能满足日益增多的流动儿童就读需要。
虽然，中央于2003年专门发文要求各地切实解决好流动儿童受教育问题，并提出了“以流入地为主”的基本原则，但就全国情况来看，要彻底、公正地解决好流动儿童教育问题，尚有待时日！
4、大问题：乡村教师
要办好农村义务教育，除了要有足够的经费保证外，还必须要有一支数量充足、结构合理、质量可靠的师资队伍。虽然多年来我国政府已经为农村师资队伍建设作出积极的努力，但从整体上看，农村师资队伍的现状仍不容乐观，老、少、边、穷地区尤堪忧虑！其主要问题有三个方面：
其一，从全国整体情况看，农村师资数量规模大，使用效率低。20世纪80年代以来，我国农村教师数量呈现稳定增长的趋势。到2001年，我国农村小学教师达379万多人，农村普通中学教师达164万多人。农村小学和普通中学的生师比分别为22.68:1和19.90:1，明显低于世界平均水平和发展中国家平均水平；生师比偏低，表明农村教师队伍总量相对过剩，师资使用效率不高。但同时农村师资的地区分布结构又很不合理，发达农村地区和城市郊区师资富余，老、少、边、穷地区和其他欠发达农村地区则人才奇缺！
其二，现有农村师资构成复杂，质量偏低。如前所言，我国农村教育经历了由“民办”到“官办”的过程，“民办教师”曾是农村教育的主力军，1978年，全国“民办教师”多达464.5万人，占教师总数的55.3％；根据中央1994年6月提出的在20世纪末基本解决“民办教师”问题的工作目标，各级政府按照“关、转、招、辞、退”的方针采取措施逐步解决了“民办教师”问题。80年代中期以来，共有约212万名“民办教师”经考核考试转为公办教师，中等师范学校招收民办教师约71万人，经考核辞退不合格民办教师约66万人，离岗退休的民办教师逾20万人。所以可以推算出，目前农村师资队伍中“民转公”教师占40％以上，这些教师已经年龄偏大，学历偏低，知识老化。在欠发达农村地区，由于教师流失严重，不得不聘用大量代课教师，有些学校甚至是“以代课教师为主”。根据教育部的统计，2002年，农村和县镇小学教师中具有专科以上学历者分别占25.07％和40.03％，，农村和县镇初中教师中具有本科以上学历者分别占11.36％和17.58％；大大低于全国平均水平。问题的严重性已经一目了然了！
其三，农村教师待遇低，流失现象严重。自1990年代“分级办学”开始，农村教师工资主要由乡镇财政负责供给，“拖欠教师工资”的报道就不断见诸各种新闻媒体。虽然，其间中央三令五申要“保证教师工资按时足额发放”，并每年安排教师工资转移支付资金50亿元，用于支持西部贫困地区建立教师工资保障机制。但各地仍然是“旧帐才还新帐又添”，就连令中国人骄傲的广东省2000底也拖欠教师工资累计达6.4亿元。根据中央指示，从2001年起，各地陆续将农村中小学教职工工资管理和人事管理上收到县，但截止目前为止，“拖欠教师工资”问题还是没有彻底解决，根据教育部的统计，截至2002年7月份，全国累计拖欠教师工资总量距国家规定标准还有127.06亿元，涉及24个省份；仅2002年1－4月，全国新欠的教师工资就达到14.6亿元，涉及21个省份，420多个县。农村教师工资尚且不能保证，其医疗保障、住房公积金、其他补助就更是奢望了。待遇低下迫使大量农村优秀教师“人往高处走”——向城镇转移，结果城市教师越来越“欧洲水平”而农村教师越来越“非洲水平”，“漏斗效应”已经形成。
2003年9月，中央在《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中出了“狠招”，要求对农村教师工资实行省长负责制，但就是这个“省长负责制”也只要求省长们必须确保占农村教师个人工资总额60％的“国标工资”——即农村教师戏称的“裸体工资”，另外40％的地方补助则是可以“视情况而定”的。所以，即使“省长负责制”得到完全落实，农村教师还是要比他们的城市同行每月少收入300—400元，仍不足以遏止“漏斗效应”的进一步扩大。要彻底解决问题，恐怕还是要从改革教育管理体制、调整教育资源配置入手！
四、何不以“国”为主
要“科教兴国”必先“国兴科教”，反映在义务教育方面，就是要让“国”承担起应负的责任，变以“县”为主为以“国”为主；我们认为，发展农村义务教育要采取“中央统筹、分级管理、以国为主”的指导方针，以“县”为主恐难奏效！
1、以“县”为主县必力不从心
首先，县级的“财权”远远小于它的“事权”，根据财政部2000年的统计，国家财政总收入中中央占有了51％，县乡两级只能分享约20％，而1999年全国5721.57万在校初中生中，农村学生占57.2％，13547.96万小学生中农村学生占80％，“县”怎能不力不从心？
其次，县级财政状况普遍恶化，20世纪90年代中期以来，全国县级财政赤字面一度超过40％，1998年和1999年仍分别高达31.8％和35.5％。根据国家统计局的统计，1999年，全国共有2109个县，其中亿元县有593个，一般县480个，而财政补贴县高达1036个，半数以上的县是“吃饭”财政，其中有很大一部分连“吃饭”也保证不了，又哪有精力和能力去筹划“百年大计”？
再次，中央的转移支付不足以解决落后地区义务教育的现实问题。很明显，越是落后的地区教育投入越是不足，上海市智力开发研究所对491个国家级贫困县的调查统计表明，1995年，这些县对基础教育的拨款人均45.7元，仅相当于全国平均水平的一半。而中央对地方的转移支付是以税收返还为主的，富县经济水平高，得到的返还就多；穷县都是农业县，得到的返还就少；结果穷者愈穷，富者愈富。虽然，中央自1990年代中期以来先后启动了“贫困地区义务教育工程”和“义务教育危房改造工程”，但这两项投入的总和也只占全国义务教育总支出的1％。
最后，我国义务教育还有巨大的资金缺口需要填补，财政部1999年的调研认为，要全面达到“普九”标准，至少还需要对1053个县投入资金总计约354亿元；截止2000年4月，全国共拖欠教师工资76.68亿元；此外，农村税费改革后，农村教育附加费将被取消，估计这个需要填补的资金缺口约有200亿元（1998年农村教育附加费实收总额就已经达到165亿元），三项合计资金缺口达630.68亿元。这显然是“以县为主”难以解决的问题。
2、以“国”为主尚有可为
其一，增加教育投入的总量，提高国家财政教育支出占GNP的比重。表4是根据国家教育发展研究中心《2000年中国教育绿皮书》提供的数字绘制的表格，表4的数据说明，中
表4 1995年各国公共教育经费占GNP比重（%）的比较
国家名称以色列挪威瑞典芬兰丹麦巴西马来西亚墨西哥韩国泰国中国（1998年）公共教育经费占GNP的比重（%）7．06．86．66．66．55．04．94．63．63．62．55
国政府对教育的投入不仅远低于发达国家，就是和发展中国家相比也有很大的差距；而且，1980—1995年间，世界各国公共教育经费占国民生产总值的百分比平均达到4.9％。其中，北美和欧洲发达国家从平均5.2％上升至5.5％，发展中国家从平均3.8％升至4.1％。虽然我国政府在1993年《中国教育改革和发展纲要》就提出，到20世纪末，要把国家财政教育支出占国民生产总值的比重提高到4％，但直至1999年，国家财政性教育经费(包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项)也只有2287.18亿元，占GNP的比重才达到2.79％；全国预算内教育经费占财政支出的比重为14.49％，比上年的15.32％反而减少了0.83个百分点。1999年全国教育经费总投入为3349.04亿元，国家财政投入2287.18亿元，两者差额1061.86亿元基本上反映的就是在义务教育上的“民众负担”；2001年我国GNP已经突破10000亿美元，如果把国家财政教育支出占GNP的比重在2.79％基础上再提高1.5个百分点（提高后的教育支出略高于发展中国家平均水平，而略低于世界平均水平），则可增加教育经费约1200亿元人民币，正好可以填平“民众负担”这个窟窿，这就说明，我国财政教育支出占GNP的比重只有保持在4％以上，才能基本满足需要，也才是基本合理的水平。
其二，调整中央和地方对义务教育负担的比例，以“中央统筹、分级管理、以国为主”的指导方针取代“地方负责、分级管理、以县为主”的现行政策。根据国家统计局2000年的统计资料，全国现有2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央分享51％，省级10％，地市17％，县乡两级只享有22％。又据国务院发展研究中心的调查，目前全国义务教育总投入中，乡镇负担78％，县财政负担9％，省地负担11％，而中央财政只负担2％左右。两组数据相对比，容易发现，中央和地方的“财权”和“事权”极不对称，而且主要表现为中央和县乡之间的矛盾，只有大幅度地增加中央的负担，才能解决这个矛盾。我们认为，目前解决这个矛盾可考虑采用这样的方法，城市义务教育经费暂时仍由地方负担，农村义务教育所需经费由中央和地方分担，且以中央负担为主。农村义务教育主要经常性支出是人员经费——也是保证农村学校正常运转的最基本支出，全国农村共有中小学教师690万人，按人均月工资700元、年均8400元计算，全年工资总额约580亿元，如果中央财政能负担其中的50％，即290亿元，也只占中央财政收入的4.2％（2000年中央财政收入6834亿元）；1999年全国义务教育经费总额1882亿元，其中农村义务教育经费约占60％即1129亿元，按上面的计算结果，扣除人员经费580亿元，则知农村义务教育公用经费约需549亿元，如果中央财政能负担其中的70％即384亿元，也只占中央财政收入的5.6％（以上计算以2000年全国财政收入1.34万亿元、中央财政收入6834亿元为计算依据）；两项合计，农村义务教育人员经费和公用经费占中央财政收入的9.8％；这个水平还是远低于全国预算内教育经费占财政支出的比重（1998年15.32％，1999年14.49％），这说明上面的5︰5和7︰3的划分是合理的，也是中央财力可以承受得了的。
其三，调整财政教育支出结构。目前教育投入结构不合理主要表现在城乡结构失衡、义务教育和非义务教育投入比例失调两个方面，根据教育部财务司《中国教育经费统计年鉴》提供的数据，1995年，全国普通小学生均经费265.78元，而农村小学生均经费只有219.31元；当年全国普通初中生均经费492.04元，而农村初中生均经费仅为392.59元。到1998年，农村小学生均经费305.62元，比全国小学生均经费仍低65.17元；当年农村初中生均经费478.25元，比全国初中生均经费低132.4元。1999年，在全国教育经费支出中，义务教育经费所占的比重是56.2％；在国家财政预算内教育经费支出中，义务教育经费所占比重为57.4％；而作为非义务教育的高等教育，却由政府负担了70％以上的经费；2001年，大学生人均国家拨付经费近9000元，而小学生人均国家拨付经费只有530元左右。有鉴于此，必须逐步取消城乡分割的教育投入机制，中央和省级财政要加大对县级、尤其是贫困地区转移支付力度，同时逐步压缩高等教育经费所占的比例，教育投入逐步向义务教育倾斜。
其四，只有“中央统筹”、“以国为主”，才能切实解决好流动儿童的义务教育问题。目前我国农村劳动力向城镇转移的规模庞大，转移数量逐年增加，且趋势不可逆转，流动儿童的义务教育问题已经成为不可忽视的社会问题。虽然，关于流动儿童的义务教育问题，中央已有“以流入地为主”的“指示精神”，但在各个地方“财权”“分灶吃饭”的情况下，流入地政府基于自身利益的考虑，必然在承担流动儿童义务教育的“事权”上，采取“上有政策下有对策”的“应变措施”！
【参考文献】：
①. 张德元，农村知识贫困与教育资源配置[J]，调研世界，2003（7）；
②. 张玉林，中国城乡教育差距[J]，战略与管理，2002（6）；
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