——陕西省乾县小城镇建设情况的调研与思考
加快小城镇建设是推进经济发展方式转变和经济结构调整的重大战略举措，是缩小城乡差距的重要途径，对促进县域经济快速发展具有重要意义。近日，笔者结合群众实践路线活动，深入乾县各建制镇和相关部门，就乾县小城镇建设情况进行了深入调研，并针对存在的问题进行了研究，提出了针对性的意见建议，供乾县县委、县政府决策参考。
一、乾县小城镇建设基本情况
近年来，乾县紧紧抓住国家实施“小城镇、大战略”和陕西省实施的“关中百镇”、“经济综合开发示范镇”、“城乡一体化试点镇”的历史机遇，以生态文明规划城镇，以园林宜居建设城镇，以整洁有序管理城镇，以文明先进经营城镇，以特色风格塑造城镇，全县的小城镇建设工作取得了长足发展，城镇品位和文明程度不断提高，载体功能明显增强，全县城镇化率达到39.01%，全县小城镇建成区总面积增加到21平方公里，小城镇常住人口增加到13万人。先后荣获“全国科技进步先进县”、“中国著名文化旅游县”、“中国最佳休闲旅游县”、“全国全民健身先进县”、“陕西省历史文化名城”、“陕西省旅游强县”、“陕西省卫生县城”、“陕西省园林县城”等五十多项殊荣。
（一）小城镇规划体系初步建立，布局趋于合理
按照“突出特色、适度超前、科学规划”的原则，先后完成了《乾县县域村庄布局规划》、《乾县城乡一体化建设规划》，全县16个镇除城关镇外，临平镇《总体规划》2009年已完成修编并予以实施；薛录、梁村、姜村、马连、灵源5个镇《总体规划》已定稿待专家评审后审批实施；阳峪、王村、注泔、峰阳4个镇《总体规划》初稿已经完成；阳洪镇《总体规划》已按照申报省级示范镇建设规模和规划要求进行了修编完善；梁山、周城、大杨、新阳4个镇《总体规划》正在修编完善。全县村庄建设规划覆盖率达到85%。通过规划的编制与实施，全县初步形成了以县城、重点镇、一般镇为梯次，以沿国道、省道城镇带为主体的城镇布局体系，小城镇布局逐渐趋于合理。
（二）镇区划调整的作用开始显现，小城镇的规模得到了一定的扩张
近年来，经过两轮撤乡并镇工作的稳步实施，乾县乡镇总数已由原来的25个调整为目前的16个。通过区划调整，小城镇的集聚作用显著增强，城镇化水平明显提高。临平镇2008年被列入“关中百强镇示范镇”后，先后投资1.8亿元，使镇区基础设施建设和功能不断增强，目前，镇区建成区面积达到1.7平方公里，镇区人口达到1.5万人。阳洪镇2009年被列入“关中百强镇”后，不断加快镇区建设，完成了镇区道路、排水及人行道、绿化、亮化建设和镇政府综合楼、农民进城商品房等重点项目建设，镇区规模显著增大，建成区面积达到1.5平方公里，人口1.2万人。小城镇规模的较快发展，为推进农村城市化打下了坚实的基础。
（三）集镇基础设施建设成效显著，小城镇的承载能力日益增强
近年来，随着小城镇建设力度的逐渐加大，各项基础设施逐步配套与完善，促进了产业集聚度的迅速提升。全县村镇共新增道路52公里，新装路灯2720盏，新铺设排水管道、渠45公里。阳峪镇的乾县化工建材工业集中区属市级重点建设县域工业集中区，园区规划面积2平方公里，已建成面积0.2平方公里，入驻工业企业2户，从业人员535人；入驻项目固定资产累计投资16.47亿元；2012年园区实现工业总产值2.96亿元，营业收入2.89亿元，利润总额2319万元。姜村镇的西北橡胶工业集中区，规划面积0.57平方公里，已建成面积0.13平方公里，入驻工业企业5户，从业人员1048人，入驻项目固定资产累计投资1.64亿元；2012年园区实现工业总产值2.98亿元，营业收入2.91亿元，利润总额2215万元。近几年，全县镇入区企业和工商户达9833家，项目累计投资129.76亿元。与此同时，产业集聚又促进了集镇建筑业的发展和住宅、房地产业的持续增长。几年来，全县小城镇共建成各类生产性建筑0.8万平方米、建成各类公共建筑1.1万平方米、建成各类住宅38.9万平方米。
（四）小城镇的环境质量开始得到重视，品位逐渐提升
近年来，乾县小城镇新增绿化覆盖面积13.74公顷，新增环卫机械13辆，新建公厕10座。此外，各镇还相继建成了一批商业步行街、文化休闲广场、街心花园、雕塑与小品以及其它软硬质景观，造型美观、立面丰富的建筑大量涌现，小城镇建设的品位在逐步提升。临平镇先后被确定命名为“关中百镇示范镇”、“ 陕西省重点镇”、“咸阳市示范镇”，阳洪镇先后被确定命名为“关中百镇”、“咸阳市统筹城乡一体化示范镇”、“陕西省跟踪指导考核市级重点镇”。
二、乾县小城镇建设中存在的问题
纵观乾县近几年来城镇化建设的进程，城镇发展日新月异，用市民群众的话讲：“乾县城区范围变大了、城市变美了、街道变宽了、夜晚更亮了、人气更旺了。”但是，相对乾县城区而言，农村小城镇的建设相对滞后，一定程度上制约着乾县城镇化发展进程。全县除城关镇外15个镇中，真正数得上有特色、有个性的集镇很少。通过调研分析，我认为乾县小城镇建设中主要存在以下几个方面的问题：
一是小城镇的规模仍然偏小，集聚与辐射作用不强。据调查，目前全县除城关镇外15个镇中，真正上规模或具有一定特色的集镇廖廖无几。按有关人口规模指标等级划分，其中C类（镇区2-3万人）镇1个，D类（镇区1-2万人）镇11个，E类（镇区1万人以下）镇4个，具备一定规模的A类（镇区5万人以上）和B类（镇区3-5万人）镇一个也没有。人口偏少，一定程度上降低了公共设施投资效益，难以形成规模消费人口，难以积聚一定规模的生产要素与人流，难以发挥基础设施和工业发展的规模优势。
二是规划编管滞后，缺乏约束力。全县除城关、临平镇外，别的镇均没有编制控制性详细规划，从集镇整体到建筑单体都缺乏科学的设计和指导，导致小城镇建设起点偏低，大多满足建几栋房子，硬化几条马路，商贸区、生活区、休闲区等混为一体；集镇房屋基本上都是火柴盒式楼房，房屋高矮不一，犬牙交错，严重影响了集镇的整体美观度。
三是小城镇建设投入渠道单一，不少镇小城镇建设的积极性不高。由于各镇都是吃饭财政，一般情况下能挤点钱搞搞小城镇规划就很不错了，很难再抽出资金来搞小城镇建设。而在经营集镇方面，由于乾县小城镇普遍规模较小、经济实力较弱，集镇经营的投资回报不高，加上小城镇建设的投入机制不健全，金融支持小城镇建设的投入渠道不畅等，利用社会资本投入建设小城镇的吸引力不强。
四是缺乏产业支撑，小城镇发展动力不足。产业是小城镇持久发展的动力。乾县大部分小城镇仍未从根本上摆脱农村地区产业结构特点，第一产业比重过大，二三产业规模和比重偏小。由于镇区基础设施条件较差、综合服务功能不高、及其它与大中城市无法相比的因素的影响，吸引不来现代高新技术产业，也缺乏农产品深加工和为农业产业化服务的龙头企业及其它第三产业。另外，镇级政府资源配置能力也十分有限，乡镇企业效益较差，农民人均可支配收入较低，制约了小城镇的发展建设。
五是管理机制不活，缺乏创新力。土地管理宏观政策趋紧，建设用地指标不足，小城镇发展土地资源缺乏，束缚了小城镇的发展。镇政府缺乏必要的城镇管理执法权限，对违规建房、乱搭乱建等违法违规行为，没有行之有效的手段加以制止，导致城镇管理乏力，影响了城镇整体形象。城镇专业管理队伍力量配备不足，保障不到位，人员编制和工作经费均没有纳入县财政保障体系，不利于工作开展。
三、加快乾县小城镇建设的建议和意见
加快小城镇建设，促进县域经济社会协调发展是实现统筹城乡一体化发展新格局战略的关键所在，对于乾县实施经济结构战略性调整，推动农村经济发展和社会进步，缩小城乡差别有着十分重要的意义。要严格按照中共乾县县委十五次党代会提出的“一心、两轴、四极”小城镇建设工作的思路（“一心”就是以临平镇为中心示范镇，使其成为乾县的副中心城镇；“两轴”就是沿312国道和107省道为一轴，乾兴公路、乾武公路、县城至峰阳为另一轴，加快实施集镇建设，使灵源、阳洪、新阳、临平、马连、薛录、梁村、峰阳、阳峪、姜村等集镇发展成为两条轴线上的明星集镇；“四极”就是把临平镇打造成乾县经济副中心，把灵源镇建成乾县东部经济中心，把梁村镇建成南部经济中心，把阳峪镇建成北部经济中心），继续加大投入，推进体制机制改革，统筹各项资源，切实把中央、国务院关于加快小城镇建设，促进经济发展的精神落到实处。为此，提出如下建议：
（一）深化思想认识，切实加强领导
小城镇发展，是农村经济社会的一大变革，是带动农村经济和社会发展的一个大战略,既是新农村建设的客观需要，也是城乡一体化建设的客观要求。发展小城镇有利于拉动内需，最大限度地启动农村大市场；有利于农业产业化的形成和壮大，为农村经济注入活力；有利于现代科技文化信息向农村扩散和渗透，不断改善农村的人文环境；有利于促进城乡交流，加快城乡一体化进程。因此，全县各级党委政府应当高度重视，把它作为推进农村改革发展的重点工作来抓，要把发展小城镇纳入各级党委政府的重要议事日程，切实加强领导，成立专门机构，协调推动小城镇的发展。要坚持从实际出发，循序渐进，典型引路，重点扶持。相关部门要密切配合，各司其职，全力为小城镇建设发展搞好服务。要利用各种形式，广泛宣传小城镇建设的战略意义和各项政策，进一步统一思想，在全社会形成共识。
（二）科学规划，促进有序性建设发展
小城镇规划是小城镇建设和发展的蓝图，是指导、建设和管理小城镇的基本依据，应结合乾县“十二五”规划和县城总体规划，编制和修定好全县小城镇建设规划。规划应遵循因地制宜、突出特色、个性发展、节约资源的原则，结合各镇当地历史、现状、人口、区位、地理、人文实际，合理确定小城镇建设的规模、标准和设施配置，建设生产、生活、生态三位一体的紧凑型宜居、宜商、宜发展城镇。总体规划应与详细规划相结合，对产业布局、住宅小区、主要街区、各类市场和公共基础设施等根据有关规定和技术标准编制详细规划，规划应坚持确保重点、有序发展的原则，在条件允许的情况下，高标准、高质量配套建设，提高规模效益和聚集效应。当前，应制定政策，采取措施，加快重点集镇的建设，使其充分发挥吸纳能力较强、非农产业比较发达、建设和管理水平较高、带动区域经济发展的示范作用。
（三）实施土地配置机制创新，妥善解决小城镇用地问题，确保小城镇建设顺利进行
积极盘活存量土地,提高土地利用效率是解决小城镇建设用地紧张问题的有效途径：一是落实土地储备政策,统一调配使用闲置存量土地。由土地储备机构对闲置存量土地实行统一调控，对城镇范围内的无主地，各种原因调整出的原国有划拨土地，依法收回的荒芜、闲置国有土地实施收购储备,定期发布储备土地信息,促进和加快闲置土地的盘活。二是建立城乡统一的建设用地市场，扩充土地交易市场功能，加快土地市场交易规则和服务体系建设，探索适合农村集体建设用地使用权流转特点的流转程序与实现形式，为农村集体建设用地使用权流转提供平台，在确保耕地面积总体动态平衡的基础上，解决小城镇建设用地供求矛盾。三是要依据小城镇建设总体规划，从区域经济整体发展的土地需求出发，因地制宜，制定村镇一级城镇化农民集中居住工程的建设规划，引导、支持有条件的村集中归并、并村入镇。在充分考虑土地资源保护和农村居住集中化发展趋势的基础上，引导工业企业向工业园区集聚发展，通过改善小城镇人居环境质量、完善各种设施，促进小城镇周边零散居民点向镇区集中，居民向住宅区集聚，通过旧城改造过程中对原有土地的清理，整合土地，集约用地，缓解小城镇建设中用地紧张的问题。
（四）强化经营城镇理念，多渠道筹集资金，加快小城镇基础设施建设步伐
小城镇建设投融资机制的完善与否，是促进小城镇建设健康发展的基础和保证。一是加大项目争取力度。充分运用有关优惠政策，想方设法得到国家的扶持，积极向上级争取用于小城镇交通道路、排水、排污、垃圾处理设施和教育、医卫、文化场馆等公益性项目建设的专款。二是根据各镇建设的现状和规模，适当加大财政对小城镇基础设施建设的投入力度，促进区域间的平衡发展。三是构建多元化的投资主体结构。发挥市场资源配置的基础性作用，逐步开放小城镇公用基础设施建设的投资限制，采取以政府为主导，由政府投资、民间投资、外商投资多元主体构成的市场化、高效益的投融资模式，引导多元化投资主体参与小城镇建设。四是加大金融机构对小城镇建设的支持力度。要通过制定相关政策，鼓励金融机构向小城镇建设提供中长期贷款，积极争取金融机构加大对小城镇建设的贷款支持力度，拓宽相关金融服务领域，增强小城镇获得建设贷款的融资能力，缓解小城镇建设的融资困难。五是运用灵活多样的投融资方式，扩大小城镇建设资金来源。推行小城镇公用设施有偿使用和有偿服务制度，走企业化经营之路，促进基础设施建设步入良性循环轨道，此外，还可以采取公开拍卖的方式有偿转让公用设施的冠名权给企业和个人筹集建设资金。
（五）培育产业，壮大镇域经济，夯实小城镇建设经济基础
一是各镇要立足小城镇现有的资源、交通、工农业状况、市场现状，进行准确的市场定位，选准、培育特色主导产业，确定各自的重点产业，做好产业规划，用规划引导好产业的发展壮大，摆脱重复建设、产业结构趋同引起的低水平恶性竞争，为小城镇的繁荣发展奠定坚实的物质基础。二是有乡村企业的小城镇，要搞好小城镇的各项建设,包括基础设施、社会化服务体系、政策环境、产业定位等,引导乡镇企业向小城镇集中,促使形成产业集群，实现规模经济，提高集群整体生产效率,降低生产成本,增强企业竞争力，创造更多的就业机会,提高农民的收入水平,推动区域经济和城镇经济发展。三是坚持以市场为导向，以优势主导农产品为资源，延伸农产品加工产业链，加快培养和扶持农产品加工的龙头企业，积极推进产业化经营。四是要宣传和落实好外出农民工返乡就业创业优惠政策，鼓励农民到小城镇创业发展，以创业带动就业，繁荣发展农村经济。要鼓励返乡农民依法采取转包、转让、出租等多种方式流转土地承包经营权，参与规模化种植业、养殖业、农产品加工业及流通经营，增加返乡农民收入。五是要培育小城镇社会化服务产业，积极引导城市商贸、金融、物流等第三产业开拓农村市场，扩大农村市场容量，按照商品资源状况、商品流通规律和小城镇的特点，培育和建设一批具有一定规模和集散能力的农产品、小商品交易批发市场和综合贸易市场，积极发展商品流通、信息、咨询、交通运输、餐饮、旅游等第三产业，为农村劳动力转移创造条件，推动当地经济发展。
作者系陕西省乾县县委政策研究室副主任
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