加强和创新社会管理，重点在农村基层，关键在乡村干部，核心在加强和创新乡镇行政管理。于此可见，当前，切实加强和不断创新乡镇行政管理，显得迫在眉睫、尤为重要。本文拟就目前加强和创新 乡镇行政管理的现实依据及对策措施，谈谈自己的见解和认识。 一、必须认真领会加强和创新乡镇行政管理的深刻内涵 （一）关于乡镇行政管理的含义 乡镇行政管理就是以乡镇政府为主导的包括乡镇“七站八所”在内的行为主体，在我国现有政策法律法规的框架内，通过各种方式对农村公共事务和乡镇内部事务的管理和服务活动。它作为最基层的行政管理，具有综合性、执行性、直接性和不完整性等特征。其基本任务就是通过强化乡镇政府的社会管理和公共服务两大职能，切实转变经济管理方式，努力建设服务型政府。作为现阶段的乡镇必须紧紧围绕促进经济发展、增加农民收入、强化公共服务、着力改善民生、维护农村稳定等方面履行职责，把工作重点转移到“执行政策、发展经济、搞好服务、维护稳定”上来。这既是对乡镇行政管理内涵边界的界定，也是对乡镇行政管理理论的创新。 （二）关于加强和创新乡镇行政管理的含义 “加强”：一方面，要继续保持和发挥过去一些好的并能适应当前和未来乡镇的有效做法和传统优势；另一方面，要重视并强化曾经被忽视和弱化了的但还能适应现在和未来乡镇发展需要的正确做法和成功经验。“创新”：一方面，必须提升和改良过去乡镇行政管理好的做法和经验；另一方面，必须与时俱进创造并形成新的乡镇行政管理方法和机制。它们二者之间的辩证关系是：一方面，“加强”为“创新”奠定了基础。“创新”是过程，是方法；“加强”是目的，是结果。另一方面，在“加强”和“创新”乡镇行政管理的过程中，“创新”是核心，没有“创新”就没有“加强”。 二、必须全面分析加强和创新乡镇行政管理的现实依据 （一）加强和创新乡镇行政管理是积极应对我国农村工作新变化的需要。一方面，乡镇政府直接抓企业的职能已经退化。在2000年之前，乡镇政府的主要职能是组织和领导农村的经济。当时乡（镇）办、村办集体企业的人事和经营都得受乡镇政府指挥和控制。2000年农村乡镇企业95%以上已经改制完毕，乡企变成了民企，乡镇政府不再直接管理企业了。另一方面， 2006年农业税被全面取消后，乡镇政府不再和农民直接打交道，农业和农民问题主要靠村民自治解决，乡镇政府的管理逐步走向正规的行政管理。 （二）加强和创新乡镇行政管理是深入落实科学发展观，大力推进我国社会主义新农村建设的需要。2005年10月1日党的十六届五中全会做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出了社会主义新农村建设的主要任务是：（1）积极推进城乡统筹发展；（2）加快推进现代农业建设；（3）全面深化农村改革；（4）大力发展农村公共事业；（5）千方百计增加农民收入。 （三）加强和创新乡镇行政管理是切实解决当前我国乡镇行政管理面临的新情况、新问题的需要。2006今年10月8日党的十六届六中全会指出：我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。具体表现在：（1）社会流动加快：人口流动问题日益凸显；（2）社会转型加速：社会治安问题日趋复杂；（3）社会利益调整：分配不公问题日渐严重；（4）社会关系复杂：企业劳动关系、基层干群关系相当紧张。 （四）加强和创新乡镇行政管理是逐步克服我国现行乡镇行政管理存在的弊端的需要。现行的乡镇行政管理体制为我国农村的改革发展稳定做出了重大贡献，但是随着我国农村综合配套改革和新农村建设工程的深入实施，我国现行乡镇行政管理也还存在着诸多弊端，这些弊端大大的降低了乡镇行政效率，严重的影响了党和政府在人民群众中的良好形象。当前，我国现行乡镇行政管理存在的弊端主要有“六不”： 一是职能不清。明晰的职能是乡镇政府发挥组织效能的前提。而在实际工作中乡镇的职能却不能明确，常常当社会环境变化以后，才被动地去逐渐适应，致使人们对乡镇政府究竟干什么的，有许多模糊和疑问。“上面千条线，下面一根针。”乡镇政府作为我国政府序列中最基层的一级政府机关，辖区内的政治、经济、文化、社会无所不管，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，党务、政务、财务、社会事务无所不理。另外，按照“属地管理、守土有责”的原则，还要无条件地办理并完成上级政府及其相关职能部门交办的各项工作任务，甚至可以说，只要有事情发生，就有乡镇政府的责任。乡镇政府面对千头万绪的工作，再加上一些乡镇干部能力素质有限，仍然沿用计划经济体制下的老办法、老经验来施政理政。特别是我国农村现行政策法律法规的不配套，导致乡镇政府职能履行经常出现错位、越位或缺位，做了一些不该做、不该管甚至违法的事，但一些该做、该管的事却没做好、没管好。 二是权责不等。乡镇政府看似一级政府，可以对辖区内的农村公共事务进行统一筹划，但县级政府的垂直部门制约了乡镇政府的职能。凡属是有经济收费权或行政强制权包括行政许可权、行政执法权和行政处罚权的“七站八所”，基本上垂直县级政府部门管理，乡镇政府对它们是“看得见、管不着、调不动”。但与垂直站所工作直接相关的责任却没有被垂直，而留给了乡镇，导致乡镇政府常常因责大权小而陷于无奈的窘境。抑或职能行使偏差，以致被动执法甚至越权执法、违法执法的现象时有发生。这样一来，无疑会破坏党群干群关系，影响乡镇政府的形象和权威，降低乡镇政府的公信力。 三是政事不分。集中体现在：由于乡镇职能界定不清晰，部分事业站所单位承担的职责职能由乡镇政府“越俎代包”，以致这些乡镇事业站所单位缺乏应有的竞争意识和责任意识，有的甚至成了“摆设”。 四是财力不行。由于历史的、自然的、经济的、区位的因素的制约和影响，尤其是农村水、电、路等基础设施建设以及公益事业服务，等等，都得由乡镇政府垫付配套资金，使得大多数乡镇尤其是地处贫困落后山区的乡镇的财政入不敷出，俨然成了“空壳”财政。有的乡镇甚至高额负债运行，财政运行步履维艰，很难担负起保运转促发展的重任。 五是队伍不优。在目前乡镇干部队伍当中，政策修养较差、文化水平偏低、法律意识淡薄、实践经验缺乏等问题仍然十分突出。集中表现在：有的得过且过，缺乏进取精神；有的因循守旧，缺乏创新意识；有的作风漂浮，华而不实；有的工作方法简单粗暴，动辄罚款甚至打骂群众；有的贪图享受，公款“吃喝玩乐”；有的以权谋私，索拿卡要，等等。这些问题虽然发生在极个别乡镇干部身上，但影响到乡镇干部队伍整体素质的提高。 六是效率不高。由于目前乡镇机构设置的不尽合理，再加上乡镇干部队伍人员多、来源杂、素质低、管理难，以致在乡镇政府“办事推诿、效率低下”的现象时有发生。特别是在当今市场经济条件下，一方面农民需要的是提供公共服务和市场引导；另一方面政府依旧大包大揽、行政命令，设了不少不该设的职位，养了不少不该养的人，收了不少不该收的钱，管了不少不该管的事，该做的农民群众需要帮助的事情又无能为力。结果是干部忙得累，群众意见大。 三、必须积极采取加强和创新乡镇行政管理的对策举措 新农村建设是党和政府做出的重大战略部署。乡镇作为我国政府序列中最基层的一级政府，既承担着贯彻落实党和国家在农村的各项路线方针政策决策的任务，又承担着组织、动员、规划、协调、引导新农村建设的各项任务。当前乡镇行政管理存在的困难和问题，已严重制约了新农村建设。显而易见，进一步加强和创新乡镇行政管理具有十分重要的现实意义。 （一）必须切实转变乡镇职能。切实转变职能是加强和创新乡镇行政管理的关键所在。当前，乡镇要适应市场经济发展和新农村建设的需要，必须由过去计划经济的强制型管理转变到适应市场经济的服务型管理，由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理，由直接管理转变到间接管理。换句话说，就是乡镇政府要把主要精力放在为各类市场主体服务和创造良好发展环境之上，在更好地履行经济调节和市场监管职能的同时，切实加强社会管理和公共服务职能。不断转变管理职能中心和管理职能方式，努力建设服务型政府、法治型政府、责任型政府、学习型政府和和谐型政府。 （二）必须健全完善乡镇机构。健全完善机构是加强和创新乡镇行政管理的重要手段。当前，乡镇必须认真贯彻“小政府、大服务”的方针，严格按照“精简机构、整合资源、综合设置、提高效率”的要求，本着“有利于完善乡镇统一管理本辖区政治、经济和社会发展的功能，有利于减少乡镇财政支出”的原则。一方面，必须根据管理职能需要，严格规范乡镇机构设置、人员编制和领导职数、财政预算。另一方面，必须采取县乡改革联动的方式，调整理顺乡镇条块分割的行政关系，包括县与乡（镇）、乡（镇）与站所、乡（镇）与县级职能部门之间的关系。通过理顺条块分割的乡镇行政关系，切实解决乡镇有责无权、责权分离以及条块不协调等问题，真正实现乡镇责权统一、人权与事权一致，确保乡镇公共权力的完善统一。 （三）必须不断创新乡镇管理。完善体制机制是加强和创新乡镇行政管理的有效途径。科学的体制机制，出活力、出效率、出公平、出形象。笔者认为，当前加强和创新乡镇行政管理应积极完善体制机制，不断创新管理方式。作为乡镇，当务之急应重点理顺和完善七大体制机制，即民主依法的科学决策机制、行之有效的管理考核机制、上下联动的监督促进机制、制度完备的民主管理机制、赏罚分明的激励约束机制，以及运行有力的公共财政体制和灵敏快捷的预警应急机制。 （四）必须全面优化乡镇队伍。优化乡镇队伍是加强和创新乡镇行政管理的根本保证。乡镇干部直接同人民群众打交道，其言行举止直接关系到党和政府在人民群众中的形象和声誉、地位和权威，以及党群干群关系的巩固和改善。从某种意义上讲，关系到党和国家政权的生死存亡。
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