一、参选率的虚高与选民的“政治冷漠”倾向
如果仅从村委会换届选举的“参选率”看，我国农民的政治参与热情很高，几乎所有地方，都达到或超过了80%，有的地方达到90%以上。但是，人们很清楚，这是一种“虚高”。首先，高参选率来源于政治压力。每次换届选举，各级党委、政府和民政部门都要进行广泛的政治动员，并且把参选率作为一个硬杠规定下来。县乡村党组织和干部都清楚，只要达到这个硬杠，手段、效果都可以不计较，反之，工作再深入细致也不能通过验收。或者说，换届选举的领导组织者首先要对上级领导机关负责，而不是对选民负责。其次，高参选率靠机动灵活的“技术手段”来保证。虽然各省都规定了要有一定比重的选民到中心会场参加投票，但由于农村条件的限制和选民缺乏热情，多数地方都以流动票箱为主，有的甚至根本不设中心会场。既然票箱送到家门口，很多不想参加投票的选民也就勉强参选了。此外，委托投票、代写选票等办法，也为实现高参选率提供了方便。第三是物质利益诱导。有的地方给参选者发放误工补贴或农药、化肥、种子、小型农器具等生产生活用品，以此保证参选人数。
参选率的虚高，不但不能提高农民政治参与热情，反而造成严重的逆反结果。从法理上说，行使还是放弃选举权，本身就选民的一项权利，而这项权利在居于强势地位的“组织”压力下，变成不得不履行的义务和额外负担，因此，选民们在很不情愿的心理下采取敷衍应付甚至调侃的态度去投票，选举往往流于形式。
与高参选率并存的政治冷淡倾向严重到什么程度呢?在2008年底的一次走访调查中，我分别对4个县(市)12个村的33位村民问及“如果凭自愿，你会不会参加选举”?竟有23人回答“不会”，占受访者69.7%。当问及理由，13人(56.6%)回答“选谁都一样，和自己关系不大”;5人(21.7%)回答“早都内定了，投票只是走形式”;5人(21.7%)回答“投票耽误农活或自己家的事”。当问及“村委会是由选举产生还是由上级任命才合法”的时候，26人回答“由选举产生”，但其中有5人认为“选举只是形式，上级想让谁干，谁就能选上”，分别占受访人数的78.8%和15.2%;3人回答“上级任命合法”，占受访者9.1%;4人回答“不清楚”，占受访者12.1%。当问及“是否知道《村民委员会组织法》主要内容”的时候，17人回答“知道有这部法律，但对内容不清楚”，占受访者51.6%;8人能够说出候选人产生办法、任期时限等主要内容，占受访者24.2%;8人回答不知道有这部法律，占受访者24.2%。当问及“你是否参加了最近一届村委会选举”时，24人回答“参加了”，占受访者72.7%;6人回答“忘记了”，占受访者18.2%;3人回答“没参加”，占受访者9.1%。在问及“是自己写票，还是别人代写或代他人写票”时，记得自己参加选举的24名受访者中，9人回答“自己写票”，占受访者的37.5%;5人回答“自己写票同时代别人写票”，占受访者20.8%;10人回答“别人代写”，占受访者41.7%。当问及“你选的人是不是自己真心拥护的人”时，记得自己参加选举的24名受访者中，11人回答“是”，占受访者45.9%;8人回答“代写人或受委托人怎么写怎么算，不清楚写的谁”，占受访者的33.3%;3人回答“按家人意见选的”，占受访者的12.5%：2人回答“没有自己拥护的村主任人选，所以就在两个人中随便划了一票”，占受访者的8.3%。
W市大杨树村甚至出现村民罢选的局面。2008年全村登记选民1600名，第一次选举时，只有200多人投了票，第二次剩了100多人，第三次剩了38人。我就此走访了5个村民，他们说，近年来村干部谁上来谁捞一把，现任支部书记韩XX(上届兼任村主任，该市普遍推行党支部书记村主任一肩挑)办事不公，群众不信任;有两个想干的人也没安好心。大家觉得是选谁都一样，不如罢选。村里没人管事，家家户户照样生产生活。如果乡里想为村民们多办事，就派个干部来。乡党委书记无奈地说，有几个村民已经上访到县纪委，反映支部书记问题，正在调查，听说主要问题都查否了，如果认定不了他犯错误，不好把他拿下来，再说，这个村多年来比较乱，乡里很难找到合适的下派人选。这当然是比较极端的例子，但也可以看出部分村民对选举的态度。
据中德合作关于村民参与课题组在2002年至2006年的几例调查看，即使在村委会直接选举开展比较好的地方，村民政治参与热情也不够理想。在村委会“海选”发源地吉林省梨树县的两个村，56名被访者中，有25人(44.6%)表示实行直接选举后自己对村委会选举更感兴趣，对村庄事务也参与更多;18人(32.2%)声称直接选举没有改变自己的政治兴趣;其他13人(23.2%)没有发现自己的变化或回答不清楚。
上述这些调查数据和事例表明，相当一部分选民对选举缺乏兴趣，只是被动参与。他们对自己的“神圣一票”并不看重，对选举结果不抱更大希望，对选举中的某些违规行为，也不在意。在外地打工的选民，一般都委托家里的亲属或朋友代写选票，对选谁不选谁，很少关注。还有些参加选举的选民，干脆让拿着流动票箱的工作人员随意填写选票。这种状态大大降低了农村民主政治的真实度和有效性。它使选举过程中的制约监督机制形同虚设，某些违规行为难以及时纠正，“强势人物”可以随意操纵选举达到自己目的，从而损害公众利益;它使通过选举产生的村委会缺乏坚实的民意基础和政治合法性，为日后的民主管理埋下了一定隐患;它也会象瘟疫一样扩散传染，弱化公民对党和政府的信任度和认同感，从而对社会主义民主政治建设和公共事业发展带来诸多消极影响。
二、在村级事务管理中村民参与的缺失
从“文本”制度看，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四大目标。从实际情况看，村级民主管理中的形式主义倾向非常普遍，村民参与明显不足。
北方W市X村是各方面工作都比较先进的村，村支部书记兼村委会主任在任近20年，办事比较公道，对村级财务管的比较严，村级民主制度都逐项写在相关的簿册上。但他承认，有些事情可以通过党的支委会研究，有些事情可以在村民代表会议通过，有些事情则只能个别串联。至于村级财务，他说有些内容不便公开。比如村里究竟有多少存款，必须保密，否则乡里就要不停地“熊”他(北方话含有逼迫、欺负的意思，这里指向村里搞强制摊派)。一位村民代表反映：2007年开过一次村民代表会议，2008年一次没开。即使在开会的年份，很多事情也没拿到会议上研究。比如砖厂承包，应该属于大事，但并没开会研究，后来听说承包给原公社党委书记的女婿了，承包费多少不清楚。村干部拿来个意向书，让我们签字，我们屯的3个代表都没签，照样“卖”了。
当问及村民们对村里的公共事务是否关心的时候，这个村民代表说，我们这个村是由原来13个生产队组成的，大家对“村”上的事情了解很少，也不太关心，经常打交道的是“屯长”(一般情况下是为村委会成员，也叫村民小组组长)。“屯长”有时办事不公，屯民们都无可奈何，怎么可能管得了村上的事?
2006年，我曾在H市所辖的4个县(市)6个村屯就群众对乡村组织工作评价进行过一次民意问卷调查，村民交回有效问卷39张。对“村里财务收支公开程度”的问题，答“完全公开，本人了解”的占18%，答“公开的比较好，但本人不关心”的占15%，答“只公开一部分”的占8%，答“根本不公开”的占21%，答“不清楚”的占37%。对“村里确定扶贫救济对象公开民主程度”的问题，答“很公开，并由群众民主评定”的占18%，答“公开，但不民主，都是干部说了算”的占26%，答“既不公开，又不民主”的占15%，答“不清楚”的占41%。对“村里大事谁说了算”的问题，答“支部书记”的占15%，答“村委主任”的占21%，答“村民代表会”的占10%，答“村民大会”和“村干部会议”各占5%，答“不清楚”的占44%。
各地村民自治的总结资料，都称村务公开覆盖面达到95%以上，有的达到100%。从我走访的村庄看，设有村务公开栏的比重确实接近100%。但村务公开栏按规定经常更新、公开内容全面的不足20%。村委会经常把需要公开的内容通过有效渠道向多数村民告知的，更是凤毛麟角。
在农村基层组织建设工作中，最常见的一句话是“关键在于选好一个支部书记”，这固然很有道理，也比较符合目前农村实际。但是，实践中往往用“一个人”的威权取代民主管理。河南省临颖县南街村村委会和湖北省潜江市幸福村村委会分别位居两省模范村委会之首，根据乡村治理专
三、对症下药，为提高村民政治参与度创造条件
扭转村民“政治冷漠”的倾向，需要找准其病因。很多人往往指责农民素质低下，缺乏民主意识，并以此为理由，怀疑甚至反对在乡村推进民主建设;有些人则热衷于宣传教育。实际上，城市居民，特别是领导干部和知识分子阶层，在各种选举中的参与热情并不比农民高，有些调查资料甚至得出他们政治冷淡的程度比农民还要严重的结论，这说明“素质低下说”是很难站住脚的。我认为，村民政治参与热情不高的主要原因有三点：
一是选举与参选人的利益关联度偏低，缺乏原动力。按“经济人假设”原理，任何行为主体都存在自利的本性，农民是否积极参与投票，主要考虑投票能否给自己带来直接或间接收益。目前多数地方的村集体资产很少，村委会既无力带领村民致富，也很少侵犯农民利益的机会;选举结果也与村民日常生活关系不大。所以，农民采取消极冷漠的态度。
二是选举产生的功效不高，缺少吸引力。就选举本身来说，经常遇到党政组织的明里暗里的干预和各种外在势力的左右，有时甚至合法结果被随意废止，再加上宣传调门过高，与现实反差太大，农民感到选举象一场戏，自己参与不参与都不会影响结果。就选举后的村务管理来说，村委会要接受上级党政机关和同级党组织的全面控制式的领导，权力极其有限，村民们的话语权也不多，所以，感到选举没什么功效，因而懒得参加。
三是有利于基层民主的宏观政治环境发育不够，难以形成互动效应。我们不怀疑民主建设可以从基层起步，但发轫于基层的民主，要得以持续发展，离不开整个国家和社会民主与法治的充分实现，比如党政关系的理顺、人民代表大会制度的完善、民间组织的成长、司法制度的现代化，等等。而这些方面，近年来虽有发展和进步，但进展比较迟缓，对包括基层民主在内的经济社会和谐发展产生了某些不利的影响。多数农民肯定不会有意识地去观察宏观环境，但在心理和行为上却不能不受大环境的影响。
如果上述分析符合实际，我们就不难看出，村民“政治冷漠”倾向，很难在短时期内扭转，但要提高村民自治水平，又必须扭转。这里的关键是不要人为制造“虚高”，而要采取切实可行的措施，循序渐进地营造宏观民主环境、提供基层自治的制度供给。
应适度降低宣传调门，变虚假的“思想统一”为尽最大努力的“统一思想”。在比较正规的座谈会上，县乡干部没有人对村民自治提出异议。但私下交谈中，有些干部直言不讳地说，“农民素质比较低，权利给多了，就要‘上天’;“村民自治，助长小集团的利益和宗族势力，不能真推实抓”;“乡村组织应该强化统的功能，集中权力，以保证政令畅通”。应该允许和鼓励社会各界特别是县乡领导干部发表各种不同意见，然后进行实事求是地讨论和引导，取得相对真实的思想共识，以增强自上而下的民主和自治的推动力量。
应切实转变领导方式，大幅度减少会议文件和检查评比活动，减少上级领导机关对村级事务的干预，逐步改变村级组织的“准行政机构”形象。不可否认，在乡村治理模式改革上我们确实面临着两难选择：如果按法理推进村民自治，放弃除了法律调控以外的操纵和包办，可能使部分村庄治理的权力落入宗族势力、黑恶势力手中，农民利益受到侵害，也可能导致执政党对基层社会控制力的减弱。如果强化对村级组织的控制，则可能阻碍基层民主和村庄自治的进程，甚至导致诸多事与愿违的乱象。从长远看，放活农民和乡村，逐步实现基层社会自治，是必然趋势。所以，应下决心转变“全控型”治理思路和领导方式。对诸如村财乡管、政绩考核延伸到村、增加村干部工资等有悖于村民自治精神的措施，应慎重出台。暂时不得不采取类似措施的地方，应该同时加大民主和自治的推进力度，在适当的时机还权于民，还权于村。
应支持和推动乡村合作经济组织、民间社会组织健康发育，为基层民主和自治提供利益动力和社会资源。
应加快党和国家政治体制改革的步伐，推动基层民主向县以上领导机关延伸扩展，努力形成上下互动的格局，使农民切实感受到民主氛围的强烈和民主生活的温暖，从而自觉自愿地投身到民主建设中来。
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