逐步实现平等选举权的维度 —— 兼谈选举权“四分之一条款” 广西工学院社会科学系 郑明怀
我国宪法第三十四条规定“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”。但《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十二条、十四条、十六条则规定农村人口的选举权仅相当于城市人口的四分之一。一人一票，表面看来，公民的投票权是平等的，但在平等的背后则掩盖了每一票价值的不平等，“四分之一条款”不仅违背了宪法的基本原则，与《公民权利与政治权利国际公约》的宗旨格格不入，削弱了农民的权利，也损害了选举制度的权威，不利于社会主义和谐社会的构建。废除“四分之一条款”，有利于推动中国法治、宪政建设，促进社会主义政治文明的发展；有利于改进人大制度，更好发挥人民代表大会的作用；有利于加强政府权威；有利于推动“三农问题”的解决。
一、“四分之一条款”的演变 1953年2月11日，我国第一部选举法即《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)在中央人民政府委员会第二十二次会议上获得通过,《选举法》对农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同规定,自治州、县为四比一；省、自治区为五比一；全国为八比一，首次确立了城乡不平等的选举权制度。 1979年7月1日，五届全国人大第二次会议通过了我国第二部选举法，即现行选举法，有关人大代表选举中城乡不同比例的规定，在这一法律中没有变化。此后，1982年和1986年修订的《选举法》仍然没有改变城乡不同比例的规定。1995年2月28日我国第三次修改了现行选举法，这次修改，将原来全国和省、自治区这两级人大代表中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，统一改为四比一，即农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数，这些条款俗称选举权“四分之一条款”，蔡定剑教授将其称之为“四分之一选举权”制度，“这意味着农村人口的选举权相当于城市人口的四分之一。这显然是在法律上设置了农村人口与城市人口的政治权利的不平等”[1]。 2002年3月15日在九届全国人大五次会议上通过的《关于第十届全国人大代表名额和选举问题的决定》规定:“各省、自治区、直辖市应选的第十届全国人民代表大会代表的名额，农村按人口每96万人选代表1人，城市按人口每24万人选代表1人。”2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十二条规定“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配”。第十四条规定“省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”。第十六条规定“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”。改革开放以来，我国政治、经济、文化已经有了很大的发展，“四分之一条款”已越来越不适应今天社会的发展，我国虽然对《选举法》进行过几次修改，遗憾的是，依然没有废除选举权“四分之一条款”。
二、伪平等选举权：一人一票与票值不等
选举权“四分之一条款”是对平等选举权的伤害。表面看来，每个公民都有投票权，并且每个人只有一张选票，似乎选举权是平等的，但这样的平等选举权实质是一种伪平等，存在一人一票与票值不等的悖论，形式平等掩盖了实质上的不平等。 （一）违背了宪法的基本原则。平等是人类一直追求的目标，我国《宪法》第三十三规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。平等权是指公民平等地享有权利，不受任何差别对待，要求国家同等保护的权利，这是我国宪法规定的基本权利体系的重要组成部分。宪法是国家的根本大法，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。选举权是公民基本的政治权利，选举权的平等是政治平等的基础，平等选举权原则是人人生而平等理念在选举实践中的一种具体体现。《选举法》对城乡代表名额不同的分配原则在很大程度上影响了农民平等地实现宪法规定的这种基本权利，毋庸置疑，这违反了宪法规定的在法律面前人人平等的基本原则。 （二）与《公民权利与政治权利国际公约》的宗旨相背离。我国在1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该公约第二条规定“每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切人享有本公约所承认的权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国际或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”第二十五条规定，“公民在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普通的和平等的并且以无记名投票的方式进行，以保证选举人的意志的自由表达，在一般的平等的条件下，参加本国公务。”这就要求“一人一票的原则必须得到执行，每个选民的投票必须是等值的。”[2]不难看出，城乡居民选举权分配上的不平等，与我国已签署的《公民权利和政治权利国际公约》规定的原则也是明显相背离的。一些发达资本主义国家也在这个问题上大做文章，甚至以此为借口指责中国的人权问题，损害我国的国际形象，不利于我国与其他国家正常的交往。 （三）不利于社会主义和谐社会的构建。人民通过选举把权力委托给人大代表，由人大代表组成国家权力机关，代表人民行使权力。人大代表的代表性，这是影响和谐社会的一个重要因素，因而，人大代表的代表性就应该保证社会各阶层在人民代表大会中能够充分表达自己的主张和意愿，发出自己的声音。构建和谐社会最根本的就是要妥善协调各方利益关系，平衡各个阶层的利益诉求，从而使各种利益诉求通过代表而介入决策过程，而城乡不平等选举权的直接后果是导致了人大代表结构的失衡，导致农民代表数过低（见表一），能够代表农民利益的力量在立法机关中太微弱，农民几乎没有什么影响力，“在利益表达－利益综合－政策制定－政策实施的整个过程中，都不能形成积极的参与并产生有效的影响”[3]。在某种程度上，这会强化农民的弱势地位，进一步加剧农民对城里人的不满，导致社会矛盾激化，不利于社会的稳定。表一：历届农民代表人数（名）及所占比例表（％）届数一二三四五六七八九十 代表数6367209662720348684280240551 所占比例5.145.466.8722.920.5911.7239.4818.46
数据来源：刘智、史卫民.《数据选举—人大选举实证研究》.中国社会科学出版社，2001年，第339-374页。其中第十届代表人数及所占比例来自 石国胜《新特点、新构成-从十届人大代表名单看变化》,人民日报2003年3月4日（第四版）.第七届与第十届的人大代表构成中工人代表与农民代表是合在一起计算的。
三、平等选举权：政治文明的内在要求 真正的平等选举权应该包括三个层次的平等。第一，每个公民都有选举权，这是平等选举权的前提，即任何公民不受民族、种族、性别、财产、家庭出身、宗教信仰、教育程度等方面的资格限制，都有选举的权利，“一切人至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和机会地位 [4]”。第二，一人一票，每一选民在一次选举中只有一个投票权，不存在任何有特权的人能够投两张票或更多的票；农民也好，城里人也好，只能投一张票。第三，一票一值，票值相等，每张选票的效力相等，即农民与城里人在选举中的投票行为所产生的影响力完全相同，相同数量的农民与相同数量的城里人选举相同数量的人大代表，平等选举权不仅包括选民的机会平等，还应该包括选民投票的结果平等。逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表，既是中国经济社会改革发展的客观要求，又是调动全国各族人民全面建设小康社会的现实需要。 （一）有利于推动中国宪政建设。宪法在一个国家法律体系中居于最高的地位，具有最高的权威。宪法至上是宪政最重要的标志，它是指在国家和社会管理过程中，宪法的地位和作用至高无上，宪法对所规定的权利、平等的保护限制原则不可动摇。如果没有宪法至上，法律至上就不可能实现，宪政也只是空谈。选举制度是各国民主宪政制度的核心，选举权平等更是宪政的内在要求，保障公民的选举权和被选举权，并不只是一个抽象的目的，而必须在实践中得到体现，修改或废除《选举法》里那些不利于保障公民选举权和被选举权原则和法律规范的条款，以维护宪法的尊严，宪政才有可能。 （二）有利于改进人大制度，更好发挥人民代表大会的作用。人大作为国家权力机关本质上是一个代议机构，人大代表是各级国家权力机关的组成人员，在国家社会政治生活中占有举足轻重的地位。人大代表的结构和组成是否科学、是否能够准确地代表社会各阶层的利益，直接影响到人大制度职能的发挥。我国选举法已修改多次，农村人口代表的比例虽逐步增加，但“四分之一条款”依然存在。增加农民代表的比例，充分发挥好农民代表的作用，才能更好地代表农民的意志和利益，充分发挥人民代表大会制度的功能。 (三)有利于加强政府权威。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民主权的体现，是人民同意的结果，人民的同意是政治合法性的最基础因素，只有建立在合法性信念之上的服从，才是稳定的服从，“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务”[5]。政府的权威来自于人民的同意，人民是权力的终极来源，人民代表大会通过法律赋予政府权力，而“四分之一条款”使农民的选举权大打折扣，与此相应的是人民政府的权力也会打折扣，因为政府的权力最终还是来自人民的授权，“废除四分之一条款，意味着各级人民政府权力基础的扩大，也意味着各级人民政府权威的加强”[8]。 （四）有利于“三农问题”的解决。“三农问题”之所以在今天会成为制约中国经济发展的难题，这固然跟中国的历史传统、经济发展、人口结构等因素有关，但也跟农民在国家权力机关中的不利地位相联系。要保障农民利益，必须摒弃身份歧视、消除城乡居民政治权利等公民基本权利方面的不平等，切实保证农民在全国和地方各级人民代表大会中占有相应比例的席位，提升农民立法博弈能力，增加农民的话语权，这对于全面反映农民意志，真正落实农民在政治生活中的平等地位，表达农民意愿至关重要。赋予农民平等选举权，这是解决我国“三农问题”的关键。
四、“逐步”实现的多维视角 近年来，人大代表、政协委员以及专家学者不断呼吁修改或废除“四分之一条款”，可喜的是，个别地方已经有所突破。2006年浙江省通过的《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》规定，“县、自治县人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配，也可以按照农村每一代表所代表的人口数同镇每一代表所代表的人口数之比小于四比一直至一比一分配”。西藏藏族自治区2007年乡、县、市三级人大代表换届选举工作中，拉萨、日喀则等地区的农村和城镇按照同等比例选举他们的人大代表，这标志着同等比例选举人大代表在个别地方已变成现实。 事实上，改革开放以来《选举法》的几次修改沿袭的就是“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的路径。党的十七大报告“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”[7]，这是实行城乡按相同人口比例选举人大代表的重要里程碑，但是现在还只是一个建议，要将党的这一主张，通过法定程序转变成国家意志，还需要一段漫长的时间。 徐显明教授预测城乡平等选举的制度在十二届全国人大时完全实现，也有人认为到“2050年取消人大代表的城乡比例规定的社会条件将具备”[8]。要实现真正的城乡平等选举，既要反对裹足不前的保守做法，也要坚决反对超越历史阶段一蹴而就的激进做法，但只要时机条件一成熟，就该把握机会，逐步推行城乡按相同人口比例选举人大代表。 “逐步”实现的几个维度。一是级别的维度，由低至高，即从县一级人大代表实行平等选举，逐步落实到市一级、省一级，最终到全国人大代表的平等选举。二是比例的维度，即从现在的四比一到三比一，再到二比一，最终实现完全平等。三是地域的维度，由局部到整体，即先在部分地方进行试点，再到全国范围内实行城乡选举权平等。在条件成熟的时候，可以将三个维度综合加以考虑。城乡选举权平等是个长远的目标，但并不是孤立的，还必须与相关制度的完善结合起来，实现城乡选举权的真正平等还得与户籍制度改革、人民代表大会制度的完善、社会主义民主法治建设等有机结合起来。
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