浙江因水而名，因水而美。曾几何时，江南水乡浙江亦饱受河道污染和淤泥阻塞之苦。为建设“双美”浙江，2013年末适时推出“五水共治”方针，此后《杭州市治污水暨“清水治污”三年行动计划（2014-2016）》全面推出“河长制”安排，希望通过政府“责任河长”与公众“民间河长”的合作治理模式创新，探寻河道污染治理公众监督参与途径。环境管理的经济性管制越位与社会性管制缺位，是中国环境管理效率低下的重要原因。随着中国从威权社会向公民社会的转型，公众和社会团体理应成为环境管理的重要力量。杭州市“河长制”安排，是对公众环境管理监督参与机制创新的有益尝试，及时总结参与式河道治理模式的成功经验与改进方向，能够为政府社会管理创新奠定基础。
“民间河长”的实践困境
一、法律地位不明晰，导致“民间河长”公众认同度低
杭州市创新地提出“责任河长”与“民间河长”双层河长制度安排，以发挥“民间河长”的信息优势与“责任河长”的管理权威，实现河道污染治理协调效率。根据河长制安排，“民间河长”的职责在于：协助“责任河长”开展“治水”工作的监督检查，并向“责任河长”和相关职能部门提供相关信息；参与“治水”的“四问四权”工作；协助职能部门开展“治水”的日常巡查、排放口检查等；做好宣传工作，发动沿河居民参与“治水”工作。实践中，“民间河长”的自愿职责履行存在较大差异。“民间河长”参与河道治理时，感受到的最大挫折是“劝阻沿河居民不良行为时的不被理解和认可”，时常发生“民间河长”对企业污染行为和河道整治工程施工不规范行为向责任河长和职能部门沟通无效。现行的“民间河长”只是辅助“责任河长”的管理职能，导致“民间河长”河道治理监督师出无名和公众认同度低，限制了其职责履行。
二、财权与事权不匹配，限制“民间河长”管理职能实施
在杭州“河长制”运作过程中，“民间河长”职业背景包括：律师、公交修理工、会计师、社工、记者、环保公益者和退休职工等。五行八作的出身背景导致其监督职责的履行存在较大差异。对“民间河长”承担的职责，95.8%的“民间河长”承担了河道巡查职责，77.1%向沿河居民宣传过河道保护，47.9%监督过治水项目施工，6.3%监督过治水项目资金的使用，8.3%参与过河道清理，18.8%组织过沿岸居民河道维护。由于经费缺乏，自愿的“民间河长”不得不自行负担职责履行的工作支出：如自制横幅和宣传手册提醒沿岸居民保护河道，自制环保酵素净化河道，自担交通费巡河等。资源保障缺乏不仅限制了“民间河长”职责履行，而且在一定程度上打击了“民间河长”的工作积极性。缺乏财力支撑的事权，成为无源之水。
三、治理信息不透明，阻碍“民间河长”监督职能实施
河道治理信息公开是公众行使河道治理知情权、参与权、表达权、监督权的前提。就“河长制”安排而言，虽然政府信息披露有所加强，如事前通过新闻媒体及时公布黑臭河治理计划和目标，在河岸显要位置设立河长公示牌，但总的来看，河道管理部门仍然是选择性公开河道治理信息，如河长公示牌写明了各级河长姓名、联系方式和整治目标，但具体到河流的污染现状、主要污染源、治理项目安排及预算与执行情况、治理绩效评估标准、考核未达预期如何追责等信息仍未公开，阻碍了“民间河长”对河道治理和职能部门监督职责的实施。
四、沟通渠道不顺畅，“民间河长”参与层次低
积极引导支持公众广泛参与公共政策的制定、执行和评估，是“问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民”的基础。从杭州“河长制”的实施情况来看，目前的“民间河长”参与治水主要限定在河道保护宣传教育、口头劝阻河道损害行为和向河道管理部门反馈所负责河道的实时状况等，“民间河长”参与治水仍然停留在污染治理信息反馈的低水平上。即使是在信息传递的低水平治理参与，只有61.5%的“民间河长”在反馈问题时能够获得及时的解答或解决； 53.8%的“民间河长”表示与河道管理部门，尤其是“责任河长”缺乏有效的沟通渠道和平台。有69.2%的“民间河长”表示没有机会参与河道整治方案的讨论和策划，61.5%的“民间河长”期望在开展河道整治时能提前获知整治安排与计划。“民间河长”的低水平参与，阻碍了 “四问于民”策略的实施。
“民间河长”困境的应变对策
一、强化法律基础，明晰管理权威
公共治理是建立在多数人的共识和认可之上的管理威权，多数人的同意是治理发挥作用的基础。“民间河长”面临双层认同缺失：一是职能部门权利下放不足，二是公众对“民间河长”角色认知缺失。为改善“民间河长”角色认同缺失导致的履职难，在当今的半熟人社会中，“民间河长”仅依靠传统的人际网络难以获取足够的身份认同，必须从法律上意义上明确“民间河长”治水参与权利。为增强公民认同和共识，可以给“民间河长”发放统一的工作证或工作服等；制定规范、具体的“民间河长”工作手册，详细、清晰地界定“民间河长”的工作内容和程序，为“民间河长”参与治水提供全程指导。明晰的“民间河长”职权职责、议事程序和履职保障，是确保“民间河长”敢于监督的制度基础。
二、优化治理结构，提升参与层次
适宜的治理结构安排是合作善治的基础。公共治理作为一个上下互动的管理过程，其管理机制不仅依靠政府的权威，而且更依赖合作网络的权威。要扎实践行“问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民”，必须进一步拓宽“民间河长”参与范围，让“民间河长”参与河道整治方案制定、河道整治工程监督、河道整治项目验收和“责任河长”年度考核。同时，把职能部门管不好或者虽能管好、但管理效率低下的权利下移，发挥“民间河长”源于民间的信息优势，确保“民间河长”能够更好地履行管理和监督职能。
三、加强信息公开，强化监督效力
善治是多元合作治理的最高要求，其根本是政府、市场和社会的公开透明的合作关系。公众对河道的治理信息享有法律赋予的知情权和监督权，政府机关或企业则有向公众公开河道治理信息的法定义务。因此，河道治理信息应该遵循“公开为原则，不公开为例外”的原则。只要不涉及国家安全、国家秘密、商业秘密、个人隐私等的例外情形，河道污染现状、治理项目安排、治理绩效评估标准、责任河长任免考核等信息，均应遵循及时、高效、便民的原则向社会公开，对不予公开或者延迟公开河道治理信息的相关部门或企业提起行政诉讼，以扭转义务主体的消极环境信息公开行为，促使环保信息由被动公开、选择性公开，转向全面、主动公开，实现阳光和透明管理。创造企业信息公开环境，拓宽“民间河长”监督渠道，为发挥公众监督效能奠定技术基础。
四、健全资源保障，保证权责统一
资源保障是实现产品供给的物质基础。“民间河长”自愿基础上的公众自我服务，其职责的履行需要一个良好的外在环境。“民间河长”的自愿服务，并不意味着服务的免费性。除了个人服务努力外，“民间河长”公共物品服务面临场地租赁、工作开支、交通成本和账簿等成本。外部的物质资源保障，一方面有利于充分调动“民间河长”工作的积极性，另一方面政府补贴传递着合法性信号。职能部门可以通过购买服务的形式，为“民间河长”职责履行提供经费支持。
五、孵化社会组织，确保独立监督
虽然《环境影响评价法》（2002）明确指出，“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，《环境保护法》（2014修订）第五十三条规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，但公众自组织缺乏，导致“民间河长”职责履行则缺乏公众基础，公众在监督参与中往往处于弱势地位。孵化社会组织，不仅可以提升“民间河长”身份的公众认同，而且能够搭建河道治理“四问”的桥梁。更为重要的是，通过社会组织培育，为“民间河长”恢复“民间”的本来意义，奠定 “民间河长”监督独立性的组织基础。
中国乡村发现网转自：现代农业与农业投资研究所（微信公众号）
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