近日，中办、国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》提到，“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。
意义之所以重大，一方面是因为它关乎农民的土地权利和发展问题，另一方面因为它是对当前农村面临的重大权利性和机制性问题做出的回应。笔者长期在农村进行田野调查，在调查中，笔者深深感受到土地权属不清以及流转机制不完善给农民权利和农民收益带来的损失。
这些问题主要体现在以下几方面。一是在部分农村，有大量的荒地存在。由于一些村庄劳动力外出务工的情况较多，同时受制于土地产权，规范化的土地流转并不多、流转效益也不大，因此许多耕地就处于无人耕种的状态。二是人情式流转现象较多。大多外出打工的农民一般将土地流转给亲戚、邻居等有人情关系的人，双方没有签订协议，收益分配一般也靠人情划分，有的是流入方每年给流出方一些粮食。这样的土地流转造成了产权与收益的不对等。三是征地过程中存在着以“集体所有权”压制“承包权”的现象。笔者在调查中发现，一些城郊村的土地被征用时，常常有干部用“土地是集体的”、“土地是国家的”、“你只是有使用权而已”这样的理由来回应农民的不同意见。
上述问题在很大程度上可以归因于“三权”的边界及相互关系模糊不清，这进一步导致农民的土地权利与权益没有得到完全实现。首先，集体所有权在强制性权力的支撑下容易侵蚀农民的承包经营权，其结果是农民失去土地。其次，在承包权与经营权边界界定不清、流转程序不规范的情况下，农民的土地难以转为资本，其结果是农民失去收益。
近日出台的《意见》对农村土地“三权分置”作了明确规定，并提出了相关保障机制，这对于明晰土地权属、促进土地增值无疑是有益的，因为只有在产权清晰、土地权利得到充分保障的基础上，农民才能通过土地来扩大收益。不过，仍需注意的是，政策最终还需要基层政府和自治组织来落实，因此，农民土地权益的真正实现还得依赖于基层对农民权利的尊重，并且需要基层发挥智慧探索出将权利转化为收益的具体路径。
作者单位：华中师范大学中国农村研究院
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