摘要：第二次世界大战后的中国台湾农业发展大体经历了农业扶持工业与第一次农地改革、农业调整转型与第二次农地改革、精致永续农业与第三次农地改革三个时期。中国台湾的农业政策从早期的保供给、为工业发展提供资金积累等，逐步转向发展精致农业，开拓多功能性，提高农民福利。农地制度从坚守“农地农有农用”转向“农地农用”原则，变得管地不管人，从注重“公平”导向转为更加追求“效率”导向。中国台湾的经验教训告诉我们，可以根据社会经济形势变化而调整革新农业发展战略和农地制度等。
过去六十多年时间里，农业产业在中国台湾地区社会经济发展过程中扮演了举足轻重的角色地位，尤其是在上世纪五六十年代，农业产业为中国台湾地区社会经济恢复和社会稳固奠定了扎实基础，为工业起飞提供了原料供给、劳动力提供与资本原始累积。而中国台湾农业产业之所以能取得成功，很大程度上在于台湾当局制定了合理的农业发展战略，并在推动农村土地制度阶段性改革等方面出台了一系列有针对性的政策举措。在我们当前全面深化农村改革、加快推进农业现代化的背景下，关注文化同根同源、资源环境较为相似的中国台湾地区，系统总结它的历史变迁和经验教训，具有很大的价值意义。
一、农业扶持工业阶段与第一次农地改革（50-60年代）
第二次世界大战结束后中国台湾百废待兴，国民党败逃到台湾后，也需要稳定的环境和充沛的物质资源支持。在此环境下，促进台湾粮食产量增长、恢复和发展农业农村经济的重要性就突显出来。但此时，台湾农地多数集中于少数地主手中，地主收取不合理的高额地租，严重影响了当时台湾当局的施政目标，造成了严重的社会经济问题。同时，我党推行的土地改革成效也给国民党带来了极大的政治冲击，进行农地制度改革也就成了台湾当局当时的首要选择。
（一）农业经济恢复阶段
此阶段，在美国人的帮助下，台湾当局采取了一系列稳定社会经济环境、促进农业农村经济恢复与发展的政策措施，其中之一便是推动农地制度改革。农地制度改革的实施主要在1949-1953年之间实行，分为三个阶段。第一阶段实施“三七五减租”政策。1949年“台湾省政府”发布了“台湾省私有耕地租用办法”，开始实施三七五减租；1951年“台湾省政府”正式实施《“耕地三七五减租条例”》，并组织了耕地租佃委员会协助政策推行。第二阶段实施“公地放领”政策。“台湾省政府”于1951年开始实施《“台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法”》和《“台湾省放领公地开垦荒地救济失业办法”》。将政府所拥有之公地出售给农民，以耕地农有制替代公有租佃制。第三阶段实施“耕者有其田”政策。“台湾省政府”于1953年1月公布《“实施耕者有其田条例”》及《“台湾省实物土地债券发行条例”》，开始在兼顾地主生计的情形下采用和平渐进的方式推动私有农地的产权移转，使更多佃（雇）农拥有自有耕地。到1953年底，通过三阶段的农地制度改革等措施，中国台湾地区总共征收放领耕地13.9万公顷，创设自耕农户19.5万户，自耕农占农户进一步增长到了改革后的67%左右[1]。这一政策既帮助了佃农取得耕地，激发农民发展生产积极性，又使地主获得了相当比例的水泥、纸业、工矿、农林四大公营事业的股票，促使他们中的很多人成为了资本家，更起到了恢复农业生产、稳定社会经济的良好作用。需要特别指出的是，为配合第一次农地制度改革和恢复发展农业农村经济，1952年台湾当局颁布《“改进台湾省各级农会暂行办法”》，确立了此后农会的基本功能属性与制度框架。在暂行办法指导下，台湾农会作为政府扶持下的农民合作组织，积极配合台湾当局实施肥料换壳、促进农业生产技术应用推广等政策的落实，帮助台湾当局维护并扩散农地制度改革成效[2]，成为台湾当局统治农村地区不可或缺的基层单位。
（二）农业培育工业阶段
1953年起，台湾当局提出“以农业培养工业、以工业发展农业”发展战略，连续五次实施《四年经济建设计划》。一方面，在美援的支持下积极改善岛内基础设施，改进各产业领域的生产技术与设备；另一方面，通过进口替代政策，加强关税保护和进口管制，发展劳动密集型轻工业并将其销往农村地区，拉动工商业发展。在此背景下，台湾农业主管部门通过道路、灌溉排水设施、农产品批发市场等基础设施场地建设，通过农作物品种改良、作物病虫害与畜禽疾病防治、化学肥料施用推广等技术改良，通过农业试验研究与推广体系建设，通过农民组织改造、统一农贷创设等一系列政策和技术革新，有效促进了农业经济发展[3]。与此同时，台湾当局通过持续实施“肥料换谷”、“田赋征收实物”及“随赋收购稻谷办法”，使农业生产剩余有效转化为工业资本，并通过出口稻米、甘蔗、香蕉、凤梨、洋菇等优势农产（加工）品赚取外汇，再用赚取的外汇购买了工业生产迫切需要的机器设备及原料等[1]。
由于政策措施得当，中国台湾地区农业农村经济在1953年左右就基本得到了恢复，达成了充分供应粮食和稳定物价等政策目标。台湾农业更是在1953至1968年间迎来了发展黄金期，农业产值从102.9亿元（新台币，下同）增长到了488.8亿元；粮食产量也出现了长达16年的连续增长，年均增长率达到5.2%[4]。而在农业产业培育下，中国台湾的社会经济开始加速成长，工业经济增长率年均超过10%，GDP增长率在60年代平均超过9％[5-6]。中国台湾在60年代完成了从农业经济主导向工业经济主导的结构转向，1963年工业生产总值首次超过农业，1968年制造业产值超过农业产值。
二、农业调整转型阶段与第二次农地改革（70-80年代）
随着工业化发展和社会经济水平提升，中国台湾农业农村经济的外部环境在20世纪60年代末出现明显变化。当时的非农就业工资水平不断提升，工农阶层收入差距逐渐拉大，吸引大量农业劳动力转向非农产业；与此同时，农业生产所需的化肥、农药、劳动力等成本不断提高，“肥料换谷”等措施又剥夺农民的农业生产剩余，再加上水稻等农产品价格优势不再、出口受阻，这使得小规模农户农业生产的比较效益在60年代后期出现下降，1969年中国台湾的农业产值十余年来首次出现同比下降。台湾当局意识到了农业农村经济衰落问题的严重性，从1970年开始调整农业政策、进行第二次农地制度改革，从以农补工状态转为农工并重。
（一）农业工业并重阶段
台湾当局于1970年公布《“现阶段农村经济建设纲领”》，成为此阶段农业发展总纲领。1972年，台湾当局出台《“加速农村建设重要措施”》，将前述政策纲领具体化，内容包括了废除肥料换谷制度、取消田赋征实所附加的教育捐等农民减负政策；改革农产运销制度、发展农业专业区、推广农业综合技术、推进农业机械化等农业生产经营政策；改善农村环境卫生，设置农村工业区等加快农村建设措施[4]。1973年台湾当局又颁布《“农业发展条例”》，将以“促进农地合理利用，调整农业产业结构，稳定农业产销，增进农民所得及福利，提高农民生活水平”等政策目标法律化，《“条例”》也成为了后续指导中国台湾农业农村经济发展的“总纲领”。该《“条例”》的一大特色是在农地调整和规模经营上做了规定，力图以土地重划或区段征收等方式，规划办理农业用地开发利用。同时，《“条例”》鼓励家庭农场通过产销班合作经营，租赁耕地经营和委托代耕经营等方式扩大经营规模，并给予其协助贷款或补助，由此开启中国台湾第二次农地制度改革的序幕。此后，台湾当局又陆续实施设置粮食平准基金，实施稻米保价收购制度、粮食问题改进措施、加速农村建设贷款基金等政策措施[7]，力图快速推动农村建设、改善农民生活环境、提高农民所得。这一阶段，为促进农会组织更好发展，台湾当局于1974年废止《“改进台湾省各级农会暂行办法”》，通过新版本的“农会有关规定”，该版本规定的最大特色是赋予农会办理金融业务特殊权力，农会更加鲜明地成为政府治理农村的重要乡村代理机构。此外，新版本的“农会有关规定”出台后，台湾当局允许农村地区自由设立各类农业合作社（信用与保险合作社除外）。
（二）革新升级发展阶段
1980年代是台湾当局进行第二阶段农地改革的关键时期。《“第二阶段农地改革方案”》于1982年开始颁布实施，方案内容包括了提供扩大农场生产规模所需要的购地贷款，推行共同、委托与合作经营，加速办理农地重划，以及强化农业机械化等[8]。该方案的实施贯穿于80年代推行的整体农业政策中。与此同时，《“农地重划条例”》、《“农地重划条例施行细则”》也分别于1980年和1982年正式颁布实施，台湾当局试图通过强化农地重划促进第二阶段农地改革。值得注意的是，当时台湾的稻米等传统农产品在社会经济环境转型、农产品市场需求转变和国际市场开放中日渐式微，台湾当局被迫进行农产品结构调整,于1984年开始实施《“稻米生产及稻田转作六年计划”》，1985年开始实施《“改善农业结构与提高农民所得方案”》，鼓励园艺、畜牧、渔业、林业等产业发展，开始发展精致农业；在农业环保意识增强的情况下，中国台湾的休闲、生态农业发展起步。
这一阶段，中国台湾地区的农业经济取得了相当程度的发展，但耕地面积过小、农业比较效益偏低等问题没有得到有效解决，农民依靠农业获得的收入总量和增速已跟不上全体百姓平均水平。同时，随着工商业的迅猛发展，靠近城镇的农地价值不断提升，劳动力价格也持续攀升，增加了农业生产的机会成本，青壮年劳力的从农意愿继续下降，越来越多农户选择废耕、甚至将之非农化，各种土地投机性交易不断涌现；岛外低廉农产品输入量的不断增加也冲击着农产品市场价格的提升空间。此外，“农地农有农用”政策也限制了资本、技术等要素在农业领域的持续性投入。中国台湾农业产值占GDP总值比重从1970年的15.5%下降到了1991年的3.7%，农民家庭总收入中农业收入占比从1981年的26.4%下降到了1991年的21.4%。
三、精致永续农业阶段与第三次农地改革（90年代-）
20世纪90年代以来，中国台湾的农业发展进一步转型，农业多功能性加速凸显，台湾当局试图进一步推进农业专业化、企业化经营，推动精致、永续农业发展。在此背景下，第三次农地改革开始推出。
（一）“三生”农业发展阶段
1992年起，台湾当局开始实施《“农业综合调整方案”》，提出建设“富丽农村”，以追求农业生产企业化、农民生活现代化和农村生态自然化为目标[7]，试图进一步调整农业生产结构，提高农民福利和改善农村生活环境。中国台湾农业开始迈向“三生（生产、生活、生态）”阶段，多功能性开始凸显。在此过程中，台湾当局于1992年陆续颁布《“休闲农业区设置管理办法”》等新的农业方面的有关规定。为调整农业生产结构、提高农地利用效率，台湾当局开始放宽“农地农有”管制，1993年正式废除《“实施耕者有其田条例”》，走出了第三次农地制度改革的第一步，1995年开始实施《“农地释出方案”》，以进一步促进土地资源合理分配与有效利用[9]。在此后出台的《“跨世纪农业建设方案”》中，第三次农地变革思路得到了延续。台湾当局还进一步通过颁布《“老年农民福利津贴暂行条例”》、修订《“非都市土地使用管制规则”》等配套性措施促进此阶段农地政策目标的实现。这一阶段，台湾当局进一步推动农业产业组织调整革新，这其中最为典型的是1992年出台《“农业产销经营组织整合实施要点”》，1993年修正《“要点”》，将各种组织班队统称为“农业产销班”，农业产销班由此获得快速发展。而随着社会政治环境的变化，农会组织从此阶段开始面临转型压力。总体而言，在“农业生产求质不求量”和“农业经济零增长”的理念推动下，20世纪90年代的中国台湾农业经济增长乏力，整体上处于艰难转型中。
（二）放宽农地农有阶段：2000-2007
民进党上台后，台湾当局为调整农业发展方向、应对进入WTO挑战，于2001年制定《“迈进二十一世纪农业新方案（2001-2004）”》，力图促进农业升级，创造多元化功能，迈向永续发展绿色产业。2006年，台湾当局又推出《“新农业运动—台湾农业亮起来”》，以建构创力的农业，培育活力的农民，营造魅力的农村为目标，力图使台湾农业更有活力与竞争力。此阶段，台湾当局颁布了所谓《“农业金融法”》、《“农业科技园区设置管理条例”》，成立了农业金库，出台了农产品生产及验证管理等方面的一系列涉农规定，农地政策也随之经历了重大变革。其中，台湾当局在2000年修订的《“农业发展条例”》中，将农地政策由“农地农有农用”调整为“放宽农地农有，落实农地农用”政策，所有自然人都可以购买农地，并设置了1500亿元的农业发展基金。2000年以后，台湾当局又先后发布施行《“农业用地兴建农舍办法”》和《“集村兴建农舍奖励及协助办法”》，核定所谓《“农地释出原则与作法”》取代原“农地释出方案”。2007年，台湾当局又进一步推动成立农地银行，建立农地流通平台[10]。值得警惕的是，这一阶段农户户均耕地面积仍呈下降趋势，农业复种指数跌破100的关键临界点，台湾当局农地规模化和生产专业化的政策努力没有有效实现。
（三）“小地主大佃农”阶段：2008-
在国民党重新掌权的八年内，先是在2008至2011年秉持“健康、效率、永续经营之全民农业”的方针，力图建立永续发展的责任农业，实现由下而上的“农村再生”，推动关键产业的“全球布局”，发展健康卓越的精致农业，致力生产经营结构改善的“小地主大佃农”等；在2012至2016年延续了“健康、效率、永续经营”的核心思路，依循“黄金十年—乐活农业”的主轴，力图“提升产业竞争力，引领台湾农业国际化；调整农业结构，整合资源加值发展；确保粮食安全，加强农产品安全；活化农业资源利用，确保永续发展”。这其中，以“小地主大佃农”计划为核心的第三次农地改革策略具有非常重要的意义。
台湾当局从2009年开始正式实施“小地主大佃农”计划，力图保护和合理利用农地资源，促进农地经营规模化、集团化、效率化发展，以及改善农业人力素质。为更好促进“小地主大佃农”政策的有效落实，台湾当局建立了老农退休机制。鼓励老农、不在地主及无意愿耕作之农民将耕地长期出租给专业农民或农民团体（企业），推动企业化经营。农地租金实行农会帮助一次付租给地主，承租者分年偿还给农会的方式，政府则补贴利息费用，并支付老农退休津贴、老农还能享受农地租金及利息收入等。而且，自2013年起老农津贴实行“排富”新政、申领老农津贴的农保年资从0.5年提高为15年，提高老农津贴政策精准度。延续和强化了农地银行制度。农地银行主要起农地租赁平台、中介与信息服务作用，并发挥租赁补贴、产销辅导及农民福利等方面的价值。建立了农地分级、分区管理及变更反馈机制。释出都市边缘不再适宜农用之地，使农地资源的利用变得更合理，同时集中资源支持有资源环境条件更优越的专业化生产区[11]。此外，根据新的农业生产环境，台湾当局还试图调整耕作制度，推动连续休耕地活化，以生产奖励取代休耕补助，鼓励连续休耕田地复耕，辅导连续休耕农地种植杂粮、牧草等，实现休耕农地活化后的多元利用。这一阶段，随着农产品深加工和生物技术产业的兴起，越来越多的农业公司开始涌现，这些企业成长为中国台湾农业产业领域不可忽视的组织力量。
从1992年至今，中国台湾农业经济在整体上加速转型升级,人、地、产业结构加速调整，农业新价值链开始重构，农业经营规模与效益逐步扩大。第三次农地改革政策，尤其是“小地主大佃农”计划取得了一定成效。从2010年到2014年，大佃农人数从703人增长到1670人，大佃农总经营面积从5649公顷增长到了15070公顷。到2014年底，大佃农平均经营规模达到9.0公顷，约为台湾农户平均经营面积的8.2倍。中国台湾的健康卓越乐活农业成效明显，2014年获得吉园圃认证农产品产值115.7亿元，有机认证农产品产值36.4亿元，获得产销履历的农产品产值59.9亿元；2014年休闲农业游客数2300万人次，年产值102亿元，农业生物技术产业产值86亿元。从1990年至2014年，台湾的专业化农户占总农户的比重从13.2%回升到了31.4%，每户农家所得达到102.3万元，历史上首次突破百万元大关。
四、经验启示
中国台湾农村土地和农业经济发展经验，可以带给我们不少有益的经验启示。
（一）农业政策应该随着社会经济形势的变化而革新
过去60多年里，中国台湾地区的农业政策从早期的全力保障粮食等重要农产品数量供给，为工业发展提供资金原始积累和保障农民就业，逐步转向发展精致农业，开拓生态生活等多功能性，增加农民所得、提高农民福利，改善农村生活环境等的事实，启示我们整体的农业政策安排应该根据社会发展新形势、经济发展新常态而不断革新。应考虑用发展新的理念破解“三农”难题，加大改革创新力度，加快转变农业发展方式，推进农业供给侧结构性改革，让广大农民平等参与现代化进程、共享现代化成果。
（二）农地政策可以随着社会政治环境的变化而调整
过去60多年里，中国台湾地区的台湾农地制度，从坚守“农地农有农用”转向“农地农用”原则，变得管地不管人，已从注重“公平”导向转为更加追求“效率”导向，农地正在逐步剥离附着在身上的特殊生产要素属性，启示我们农村承包地可以考虑根据新的社会政治环境不断调整。应考虑根据中办国办《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》精神，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权；依法推进土地经营权有序流转，鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现土地连片生产；鼓励发展多种形式适度规模经营。
（三）农业产业组织政策需要随着市场环境的变化而转型
过去60多年里，中国台湾地区的农业产业组织，从构建以综合性农会组织为核心的农业产业组织体系，逐步转向改变农会绝对垄断地位、更加重视和支持农业合作社和农业产销班发展，多元农业产业组织为台湾农业的精致化、科技化、企业化、休闲化发展提供了关键支撑，启示我们应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，并更好发挥政府在政策引导、宏观调控、支持保护、公共服务等方面作用。应考虑健全有利于新型农业经营主体成长的政策体系，着力引导和促进农民合作社规范发展，支持合作社拓展农产品加工流通等业务，积极扶持农民发展休闲旅游业合作社，全面构建起以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农业经营体系。
中国乡村发现网转自：《世界农业》 2017 年第3期
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