摘要：统一城乡行政管理体制，彻底铲除滋生“村霸”和宗族恶势力的政治土壤，是治理“村霸”和宗族恶势力的治本之策。改革措施是：取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处；废除村民委员会组织法，取消村民委员会，以行政村为单位设立居民委员会，选派行政干部到居民委员会工作。动员、鼓励干部到农村去，到生产的第一线去，到条件艰苦的地方去，以充实、加强农村基层的领导力量，为农村、农业、农民做好服务工作。
关键词：铲除 村霸 宗族恶势力 治本之策
2017年1月，中央纪委七次全会强调，加大对“村霸”和宗族恶势力的整治，决不允许其横行乡里、欺压百姓，侵蚀基层政权。中央纪委的这个决定非常英明。多年来，“村霸”和宗族恶势力横行乡里，不仅给广大农村居民生活造成了巨大的痛苦，而且败坏了我们党的名声，动摇了我们党的执政根基。
长期以来，我国实行城乡分割二元体制，在行政管理上，城市区（相当农村县级）设立人民政府，区以下设立街道办事处（相当农村乡镇人民政府），街道办事处之下设立居民委员会（相当农村村民委员会），选派国家公职人员到居民委员会工作，居民委员会的经费开支由财政统一安排。在农村，县级设人民政府，县之下设立乡镇人民政府，乡镇之下以行政村为单位设立村民委员会。村民委员会由村民通过选举产生，村民委员会的经费开支由村民负担。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”从理论上讲，没有什么问题。但在实际执行中，往往被地痞流氓、宗族头目等黑恶势力所利用，他们采取威逼利诱等各种手段，通过“选举”，窃取村委会权力。然后，利用所窃取的权力，侵占集体资财和国家对农业、农民的补贴，欺压、鱼肉村民，奸淫妇女，成为为霸一方的“土皇帝”。
据最高人民检察院反贪总局三局局长孙忠诚介绍，“村霸”具有四大特征：一是乱政——倚财仗势、干乱国法、操纵选举。江西省某市原人大代表，纠结多名同族兄弟以及社会闲散人员组成犯罪团伙，称霸一方。20余年来利用暴力、威胁和其他手段，多次实施违法犯罪行为，甚至利用势力和影响，威胁当地党委政府工作人员，干扰基层组织选举。二是抗法——暴力抗法、对抗政府、煽动滋事。2016年底，广西某村支书因妻子在交通事故中丧生，便伙同亲属，当着公安民警的面要活埋肇事司机。当公安民警阻止时，其倚仗人多势众进行对抗，当地派出130多名民警才将司机解救。三是霸财——强拿强要、欺行霸市、坐地纳贡。河南省某村原村党支部书记、村委会主任在出租农地、建设新社区农村饮水工程等事情上“雁过拔毛”。河北某村村主任自2012年以来，组成恶势力团伙，要求所有村民结婚必须“上供”。曾有一村民未照办，结婚当天竟收到了送到门口的花圈。这名村主任还动用村里的大喇叭对该村民进行辱骂。四是行凶——横行乡里，违法犯罪，残害无辜。广州某村有一群“村霸”，从2008年起就在村里为非作歹，敲诈在村内经营小店和生活的人员，甚至当街调戏妇女。
笔者认为，治理“村霸”和宗族恶势力，应进一步深化改革，统筹城乡经济社会发展，统一城乡行政管理体制，彻底铲除滋生“村霸”和宗族恶势力的政治土壤。否则，旧的“村霸”和宗族恶势力铲除了，还会出现新的“村霸”和宗族恶势力，搅得民无宁日，国无宁日。
改革措施是：
一、取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处
我国宪法规定，乡镇政府为一级政府。与县以上各级政府相比，乡镇政府实际上不具备一级政府的职能。第一、乡镇政府没有人事权，乡镇干部归县委组织部、县人事局管理、任免和调动；第二、乡镇政府没有政策制定权。乡镇党委、政府只能贯彻上级党委、政府制定的政策，自己不能制定政策；第三、乡镇政府没有财权。虽然建立了乡镇财政，由于财力薄弱，无法养活自己。建立乡镇财政以来，绝大多数乡镇一直实行“收入上交、支出下拨”的财政体制。乡镇政府名为一级政府，实际上只是县级政府的派出机构。取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处是恢复其本来面目。
乡镇办事处设办公室1个，配主任1名，副主任2-3名（其中专职1名，兼职1-2名，由行政村居委会主任兼任），文书（兼党委秘书）1名，财政、民政、武装、土地管理干事各1名。乡镇办事处保留党委，书记由办事处主任兼任，副书记、委员分别由办事处党员副主任及行政村居民委员会党员主任兼任。乡镇不设人大主席团，不设政协、共青团、妇联、工会等人民群众团体组织专职机构和专职干部，只设联络小组，联络小组组长由县相关组织确定，由乡镇办事处正副主任或干部兼任。现乡镇政府内从事农林水技术工作的事业人员由县级主管部门收回集中管理使用。改革后，包括聘用的驾驶员、炊事员、服务员等勤杂人员，乡镇办事处一般控制在10-15人。
乡镇办事处的工作任务是：
1、宣传党的方针政策和国家的法律法规；
2、贯彻、落实县委、县政府交办的各项工作；
3、管理乡村两级干部；
4、指导行政村居民委员会的工作；
5、维护一方社会稳定。
二、废除村民委员会组织法，取消村民委员会。以行政村为单位设立居民委员会，选派行政干部到居民委员会工作
居民委员会配主任1名，副主任1名，干事2-3名。包括炊事员一般控制在5-6人。居民委员会干部编制在乡镇办事处，吃住工作在行政村。
居民委员会的工作任务是：
1、宣传党的方针政策和国家的法律法规；
2、贯彻、落实乡镇办事处交办的各项工作；
3、维护一方社会稳定；
4、帮助农民发展生产。
按照上述改革方案，一个辖10个行政村、3-4万人口的乡镇，乡村两级共需配备行政干部60-80人，符合国家行政人员占辖区人口2‰的规定。
三、保证财政供给
把乡镇办事处和行政村居民委员会的经费列入县级政府的财政预算。个人经费据实核定，公务费限额使用。乡镇办事处及行政村居民委员会的经费支出（包括勤杂人员的经费支出）是政府必须支付的行政成本，必须保证供给，不能只给政策不给经费。
四、妥善安置乡村干部
加强农村工作的领导，是我们党的一个优良传统和重大原则，也是建设现代农业、推进社会主义新农村建设的根本保证。乡村组织处在农村两个文明建设的最前列，处在农村各种矛盾的中心，乡村组织要把贯彻执行党的方针政策和国家的法律法规，维护一方太平，促进农村社会稳定和农业经济的发展放在一切工作的首位。
1、对现有乡镇干部进行整合，不论是行政编制还是事业编制，除按照工作性质和工作需要留在乡镇办事处工作的人员，剩余人员全部下派到行政村居民委员会工作。
2、积极探索从乡镇政府自聘人员和村委会干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导和行政村居民委员会领导的有效途径，把年纪轻，思想作风、工作作风过硬，工作能力强，密切联系群众，群众拥护的乡镇政府自聘人员和村委会干部选录为公务员，以充实乡村行政管理干部队伍。
3、对被精简下来的乡镇政府自聘人员和村委会干部，要按照工龄给予退休费或为其办理养老保险。安置精简人员的所需经费由财政负担。
改革的最大难点是人的安置问题。在乡镇机构改革中。乡村干部的安置牵动着每一个人的心。妥善安置乡村干部是搞好农村综合改革和乡村机构改革的关键；同时是维护农村社会稳定，促进农村经济发展的关键。乡村干部既是改革的动力，同时也是改革的阻力。乡村干部安置好了，改革就会一帆风顺。否则，就会阻力重重，甚至无法进行。
机构臃肿，人浮于事，不仅乡镇存在，各级都存在。当前，我国行政管理资源配备极不合理，存在“头重脚轻”现象。需要干部的地方没有干部，不需要干部的地方，干部多得无法安置。尤其是行政村一级，正是大量需要管理干部的地方却没有管理干部。邓小平同志说：“管理也是服务。”“三农”问题积累到今天，村级行政服务缺位是一个重要原因。建设和谐社会、小康社会，重点、难点都在农村。各级党组织、各级政府要实行上下联动改革，精简机构、裁减冗员。要动员、鼓励干部到农村去，到生产的第一线去，到条件艰苦的地方去，以充实、加强农村基层的领导力量，为农村、农业、农民做好服务工作。
主要参考文献
[1]新华社北京2017年2月13日电：聚焦全国整治“村霸”和宗族恶势力行动（新浪网）
[2]陈前金：深化改革夯实基础促进社会稳定和经济发展——关于加强农村政权建设的思考 1998年第4期《地方政府管理》（江西省人民政府办公厅主管，江西省行政管理学会、江西省行政学院主办）
[3]陈前金：乡镇机构改革要从体制上动大手术 《农村综合改革实践与探索》（中国财政经济出版社）
作者简介：陈前金，男，1943年12月生，江西永修人，中国共产党党员，中国管理科学研究院特约研究员。长期从事农村工作和“三农问题”研究，在《人民日报》《中国党政干部论坛》《中国财政》《中国财经信息资料》等中央省市报刊发表论文100多篇，率先在全国提出取消农村税费、加大县乡财政转移支付等建议，多次获得江西省财政科研优秀成果一、二等奖，2004年获中国管理科学研究院“首届中国管理英才大会”优秀论文一等奖，2006年获国家发展和改革委员会“十一五”公众建言献策征文二等奖，2009年两篇文章同时获得国务院农村综合改革工作小组办公室“纪念农村改革30周年——我所了解的农村综合改革”征文二等奖。著有论文集《我为‘三农’鼓与呼》（经济日报出版社）。
工作单位：江西省永修县财政局
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