——基于江苏SY县的田野调查
摘要：分利秩序“非均衡化”的土地流转行动诱发一系列土地纠纷问题，其治理依据、治理主体和治理机制呈现“碎片化”的形态。研究发现，中央层面的法制依据与政策导向的局限、地方层面的行为扭曲和民众层面的冷漠投机共同引致土地流转纠纷治理的现实困境。由此，基于对整体性治理理论基本思想的诠释，可通过法律政策统一的司法调解模式，塑造民众与政府的合作治理平台以及构建长效联动的治理机制，界定各主体的行为边界，探析治理纠纷的“整体性”路径选择，实现中央、地方与民众的合作共治，以期为走出土地流转纠纷治理的“碎片化”困境提供创新的治理之道。
关键词：土地流转纠纷； 碎片化； 整体性； 司法调解； 合作治理
基金项目：国家社会科学重点项目“‘基层信访’‘碎片化’及其法治化研究”（15AZZ012）；中央高校业务经费配套项目（SKPT2015007）；南京市社会科学基金项目“推进南京市域治理体系和治理能力现代化研究”（K0201400774）
一、引言
十八届三中全会提出要稳定农村土地承包关系长久不变，在不改变土地农业用途的前提下，鼓励农民土地承包经营权的流转和抵押。随着土地流转带来的经济收益日渐凸显，其“非均衡化”的分利行动诱发的纠纷也逐次显现，甚至演化成群体性上访、闹访事件，制约了乡村社会的经济发展和深化改革的实践，已成为农村社会焦点和秩序稳定的首要问题。土地流转纠纷一直受到政界、学界及社会的广泛“关注”和“策应”。目前，学界关于土地纠纷类型的研究，按照范围的大小可以分为同村、跨村、跨乡镇、跨市县等类型，这些纠纷具体表现为土地征收、土地调整、土地所有权、宅基地使用权、土地承包经营权流转等纠纷形式。土地承包经营权流转纠纷主要包括农户间、农户与承包大户间、农户与村委会或村民小组以及农户与乡镇政府间的矛盾。本研究关注的正是此类土地纠纷。既有研究缕析了村规民约的约束、历史遗留问题的阻碍、土地政策的变更、法律设计及适用问题、土地利益分配中村委会侵蚀农民利益的行为以及农户对土地的情感依赖造成心理失衡等引起土地流转纠纷的复杂诱因，并提出了完善法律政策、明晰土地产权制度、健全农村社会保障体制、采取承包地互换机制和调解机制等解决纠纷的路径选择。调解机制是化解土地流转纠纷最常见的策略，包括民间调解、村委会调解、乡镇政府调解（主要是信访办调解）和司法调解等形式，其中乡镇政府调解是最重要、最有效的调解途径。但这种调解模式并非“万能钥匙”，调解结果也常常未被纠纷对象所采纳。因此，基层政府要构建多元化的纠纷调解机制，联合信访办、农经站、司法所和村委会，建立纠纷仲裁机构，及时处理各类土地流转纠纷，避免造成不良的社会影响。
总而言之，已有的研究成果主要诠释了土地流转纠纷的类型、现实问题、生成逻辑和策略指向，有助于认知和熟识纠纷焦点问题，缓和纠纷双方关系，稳定乡村社会秩序。然而，当下无论是基于何种角度的土地流转纠纷探析，其内容大都局限于土地流转纠纷的零碎现状扫描、存在问题和对策建议，缺乏对其发生机理和治理过程的整体性理论解析。整体性治理理论为解决土地流转纠纷的“碎片化”指明了方向，其着眼于各级政府目标的统一和政府各职能部门的协调配合，主张分散寻求集中，部分驱动整体，碎片走向整合。整体性治理是土地流转纠纷“碎片化”变异的路径指向，也是提升地方政府治理能力的现实要求。基于此，本研究通过对江苏SY县的访谈与调查，搜集了大量的土地流转纠纷原始资料，并立足于若干有代表性的案例，试图引入“整体性”治理理论的分析范式，全景释读土地流转纠纷的现实样态及生成逻辑，并在此基础上尝试性建构“碎片化”到“整体性”的治理框架，以期为走出土地流转纠纷治理的“碎片化”困境提供创新的治理之道。
二、土地流转纠纷“碎片化”的现实样态及生成逻辑
（1）治理依据的“碎片化”
（2）治理主体的“碎片化”
（3）治理机制的“碎片化”
三、土地流转纠纷“整体性”治理的路径指向
（1）回归法律政策统一下的司法调解模式
（2）治理主体的塑造和联动衔接
（3）建构长效连贯的治理机制
四、研究结论及政策启示
伴随社会转型和农村改革的深化，分利秩序“非均衡化”的土地流转行动诱发了土地纠纷问题和社会冲突，其治理依据、治理主体和治理机制呈现出碎片化的形态。中央政府提出解决土地流转纠纷的总体思路和框架，但地方政府在政策执行中存在目标偏差，工作中出现“头痛医头，脚痛医脚”的“碎片化”治理状态，容易进入“就解决纠纷而治理”的误区，继而诱发“治标不治本”的怪现象。研究发现，中央层面的法制依据与政策导向的局限、地方层面的行为扭曲和民众层面的冷漠投机共同引致了土地流转纠纷治理的现实困境。走出土地流转纠纷“碎片化”治理的路径正是当前国家治理体系和治理能力现代化在农村社会的题中之义，整体性治理理论恰恰为其提供了理论指导。基于整体性治理理论基本思想构建的司法调解模式、合作治理平台和长效联动机制框架，有助于探析中央、地方与民众的合作共治，是实现整体性政府的必然选择。
作者简介：于水，南京农业大学公共管理学院副院长、教授、博士生导师，研究方向为地方治理和政策；丁文，南京农业大学公共管理学院博士生，研究方向为公共政策。
中国乡村发现网转自：《华中科技大学学报（社科版）》2016年第1期
(扫一扫，更多精彩内容！)
