论文通俗化解读
中国的城镇化速度是史无前例的，可以称得上是历史上最伟大的人类安置实验。1978-2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，人口城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均上升1.02个百分点。中国的城镇化虽然取得了巨大的成就，但也存在很多亟待解决的问题。“土地城镇化”的问题最为突出，建设用地的利用粗放而低效。2000-2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度，由此人口城镇化与土地城镇化呈现出比较严重的非协调发展。那么究竟是什么因素致使中国城镇化发展出现此种不协调性？学界及政策界对此给予了极大关注。
政治集权和经济分权的紧密结合是中国式分权体制的核心，也是理解中国经济转型与发展的基本制度背景，许成钢将其概括为中国地方分权式的威权主义体制(regionallydecentralized authoritarian regime，RDA)。财政分权作为经济分权的核心组成部分，其对中国的经济增长与转型产生了深远影响，更值得关注的是，财政分权也为理解中国城镇化的非协调发展提供了很好的切入点。在当前的财政分权体制下，地方政府有很强的激励去推动土地城镇化的发展，却没有多大激励去推动人口城镇化的发展。从地方政府行为的视角来看，地方政府推行土地城镇化的收益远大于其成本，既能获得土地财政的收益，又能以土地招商引资拉动经济增长，现有的征地体制也使得政府获取土地的成本大大降低。而推行人口城镇化的收益至少在短期来看远小于其成本，所以人口城镇化与土地城镇化的非协调发展是地方政府理性选择的结果。政府能做此理性选择的制度条件还在于垄断性的土地市场以及不完善的户籍制度。财政分权、二元土制度及户籍制度这三大关键性的制度因素结合在一起使得中国的人口城镇化与土地城镇化的不协调性持续存在。值得一提的是，在财政压力的驱使下地方政府会更多的依靠土地出让金获取财政收益，由此带来了中国特有的土地财政现象，同时也蕴含着极大的金融风险。在财政分权的制度背景下，地方政府受到财政压力和晋升激励的双重影响，财政支出的偏向性持续存在，会更多的表现为“为晋升而支出”而非“为市民而支出”，公共支出结构会更趋向于“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”，地方政府的支出偏向会带来地区经济增长以及城市建设用地的快速扩张，但也会使得城市公共服务提供不足，进一步抑制外来人口向城市的迁移，由此严重阻碍人口城镇化的发展。总而言之，地方政府会积极地推进土地城镇化，而消极地推进人口城镇化的发展。
基于改革开放后的时间序列数据，运用Gregory-Hansen检验进行变结构协整分析，以检验中国城镇化的发展机制是否产生了结构性变化。分析结果表明：分税制改革后，中国城镇化的发展确实产生了结构性突变，且结构突变点刚好发生在1994年分税制改革之后的一两年内。这表明分税制这一重要制度变革可能改变了地方政府的行为模式，由此带来城镇化发展机制的结构性变化。结果还发现，财政分权、工业化、人口城镇化和土地城镇化之间存在长期的协整关系。本文也使用了不考虑结构突变的传统协整分析方法。在未考虑结构突变可能的情况下，尽管财政分权、工业化、人口城镇化以及土地城镇化之间存在着稳定的均衡关系，但财政分权的系数符号与我们的理论预期不符合，所以该协整关系缺乏实际的经济意义，对城镇化发展机制的刻画也会存在偏差；而在考虑结构突变可能性的情况下，无论是使用Gregory-Hansen协整检验还是使用带结构突变虚拟变量的Johansen协整检验，检验的结果均表明财政分权、工业化、人口城镇化和土地城镇化间存在着协整关系，且相关估计系数也与理论预期相一致。相比于常规的协整分析，变结构协整模型能更好的刻画出转型期中国城镇化的发展机制。变结构协整方程的估计结果表明，从长期来看，财政分权极大地促进了土地城镇化的发展，却抑制了人口城镇化的发展。
为了进一步检验财政分权对城镇化的影响作用，本文基于2004年到2013年的省级数据构建面板数据模型验证前文结论。估计结果显示，财政收入分权对人均建成区面积具有显著的正向影响作用，且估计系数无论在固定效应还是随机效应情形下都是显著为正的；财政支出分权对人均建成区面积的影响在固定效应和随机效应情形下也都是显著为正的，且估计系数的显著性水平都达到1%。这些证据表明，在财政分权的影响作用下，土地城镇化相对于城镇人口规模扩张得更为迅速，由此带来土地城镇化与人口城镇化的非协调发展。无论使用财政支出分权还是财政收入分权，固定效应模型还是随机效应模型，相应的结论都是比较稳健的。这些证据进一步佐证了财政分权是人口城镇化与土地城镇化的非协调性发展的重要制度根源。
当前我国正在大力推进新型城镇化，其核心是实现人的城镇化，要达到这一目标并真正实现中国的城镇化梦，就必须解决人口城镇化与土地城镇化的非协调性以及衍生的一系列相关问题。这需要采取一项全局性的改革，政府必须推进包括财税体制、土地制度以及户籍制度在内的一揽子改革，且应该注重顶层设计，从整体上协调推进这些改革。
论文摘要
摘要: 中国的城镇化虽然发展迅速，但人口城镇化与土地城镇化的不协调性却很突出，产生这种现象的制度根源在于财政分权和二元土地制度以及户籍制度。本文基于改革开放后的时间序列数据，运用Gregory-Hansen检验进行变结构协整分析。分析结果表明：分税制改革后，中国城镇化的发展确实产生了结构性突变，且结构突变点刚好发生在1994年分税制改革之后的一两年内。结果还发现，财政分权、工业化、人口城镇化和土地城镇化之间存在长期的协整关系；且财政分权促进了土地城镇化的发展，却对人口城镇化具有抑制作用。进一步运用面板数据模型的实证也表明，无论是财政收入分权还是财政支出分权都对人均建成区面积具有显著的正向影响作用。这些证据表明财政分权是人口城镇化与土地城镇化非协调性发展的重要制度根源之一。未来中国要真正实现新型城镇化，必须推进包括财税体制、土地制度及户籍制度在内的一揽子改革，且应从整体上协调推进这些改革。
关键词: 财政分权；人口城镇化；土地城镇化；变结构协整
论文3000字摘编
一、引言
中国的城镇化虽然取得了巨大的成就，但也存在很多亟待解决的问题。“土地城镇化”的问题最为突出，人口城镇化与土地城镇化呈现出比较严重的非协调发展。那么究竟是什么因素致使中国城镇化发展出现此种不协调性？
中国城镇化的快速推进是在经济社会体制都处于大变革和转型的制度背景下进行的，当前城镇化的非协调发展背后也具有一定的体制性因素，财政分权可以说是一个更为根本性的因素。基于已有研究的一些不足，本文拟从财政分权的视角入手，分析财政分权对人口城镇化及土地城镇化的影响机制，以及人口城镇化与土地城镇化的非协调性发展的制度根源，并基于改革开放以来的数据运用变结构协整理论进行实证分析。
二、财政分权与城镇化
政治集权和经济分权的紧密结合是中国式分权体制的核心，也是理解中国经济转型与发展的基本制度背景。财政分权作为经济分权的核心组成部分，其对中国的经济增长与转型产生了深远影响，更值得关注的是，财政分权也为理解中国城镇化的非协调发展提供了很好的切入点。
中国改革开放以来的财政体制以1994年分税制改革为节点可以划分为两个阶段，即1994年之前的财政承包制和1994年之后的分税制。1994年的分税制改革使得地方政府逐渐走向以土地征收、开发和出让为主的发展模式，而以土地为中心的城镇化模式可以说是分税制改革的意外后果。
在地方政府的积极推动下，土地城镇化的发展异常迅猛，然而体现城镇化本质的人口城镇化却长期滞后于土地城镇化。从财政分权的视角来解释土地城镇化和人口城镇化的非协调性发展，不可忽视的两大制度因素是中国特殊的土地制度和户籍制度。
地方政府一方面面临着巨大的财政压力，另一方面还要维持特定的支出偏向，如何使二者协调起来呢？此时，中国特殊的土地制度就发挥了至关重要的作用，尤其是分税制改革后，土地成为地方政府真正的“财富之母”。
地方政府通过经营土地获得了“一石二鸟”的效果，既获得了大量土地出让金和房地产业及建筑业衍生的税收，缓解了地方财政压力；又通过基础设施投资及土地引资大力进行招商，极大地促进了地区经济增长。在财政激励和政治激励的双重作用下，各地大规模征地，各类工业园区及开发区遍地开花，建设用地规模的急速扩张就成为一种必然现象。另一方面，由计划经济时代遗留下来的户籍制度一直未从根本上进行改革，当前的户籍制度极大地限制着城乡人口之间的迁移，阻碍了劳动力自由流动，对人口城镇化具有很大的负面影响，也使城市规模分布偏离了帕累托最优。在财政分权的制度背景下，地方政府受到财政压力和晋升激励的双重影响，支出偏向使得城市公共服务提供不足，进一步抑制外来人口向城市的迁移，这种支出偏向会严重阻碍人口城镇化的发展。
从地方政府行为的视角来看，地方政府推行土地城镇化的收益远大于其成本，而推行人口城镇化的收益至少在短期来看远小于其成本，所以人口城镇化与土地城镇化非协调发展是地方政府理性选择的结果。
三、实证模型、变量及数据说明
协整理论在分析经济变量的长期均衡关系中获得广泛的应用，然而常规的协整检验方法可能存在一些缺陷，考虑结构突变可能性的协整模型会更符合中国的实际情形。
笔者实证分析中所用数据为1981年至2013年的年度时间序列数据。得到相应的四个变量序列FD（财政分权）、indus（工业化）、urban（人口城镇化）以及land（土地城镇化）。所用的数据来源于历年《中国统计年鉴》。
四、实证检验及分析
（一）不考虑结构突变可能的协整分析
1.ADF平稳性检验
财政分权、工业化、人口城镇化以及土地城镇化均为一阶差分平稳序列，即I（1）单位根过程。
2.协整检验及协整方程
协整检验表明，财政分权、工业化、人口城镇化以及土地城镇化之间存在协整关系。
由协整方程可知，工业化及人口城镇化均与土地城镇化具有正相关关系，而财政分权与土地城镇化是负相关的，与人口城镇化是正相关的。虽然估计系数都很显著，但财政分权估计系数的符号与前文中的预期并不一致，所以这个协整方程的参考意义比较有限，可能存在较大的偏误，需要进一步深入的分析。
（二）考虑结构突变可能的协整分析
1.变结构协整检验
采用Gregory-Hansen变结构协整检验进行分析，并找出结构突变点和发生时间。
从检验结果可以看出，在样本期内，财政分权、工业化、人口城镇化以及土地城镇化之间的协整关系确实发生了结构性突变，且突变时点大约发生在1996年。在此时点发生结构突变其实与前文的分析也是一致的，虽然分税制改革开始于1994年，但制度变革的影响要发挥作用会经历一定时滞，所以滞后了一两年也是合乎实际的。结构突变产生的原因在于分税制改革改变了地方政府的行为及其激励机制，由此使得地方政府推进城镇化的模式也发生变化。
2.变结构协整分析结果
考虑到Gregory-Hansen协整检验的局限性，下面将采用在传统Johansen协整检验中加入一个结构突变虚拟变量作为外生变量以此来进行变结构协整检验。
在考虑结构突变的情况下，财政分权、工业化、人口城镇化以及土地城镇化在5%的显著性水平上仍存在着长期的协整关系。
估计结果显示，无论是采用截距突变模型（C）还是含时间趋势且截距突变模型（C/T）的估计结果都表明，财政分权对土地城镇化具有极大的促进作用，而对人口城镇化却产生很大的抑制作用，两种模型的估计系数也都很接近。这就解释了分税制改革以来支出层面的财政分权逐年增加，土地城镇化推进过快及人口城镇化发展滞后同时并存的现象，根源在于财政分权带来土地城镇化的激励过大，而人口城镇化的激励不足。
土地城镇化与人口城镇化的正相关性在截距突变模型（C）中的估计结果也很显著，说明两者在城镇化发展过程中是紧密相连的。工业化程度则对土地城镇化和人口城镇化发展的影响并不显著。结构突变虚拟变量是高度显著的，在土地城镇化中表现为明显的负向影响，这种反向调整力度较大应该与国家对土地市场的调控有很大关系。
3.未考虑结构突变和考虑结构突变两种情况实证结果比较
考虑结构突变可能性的协整分析能更好地反映中国转型期中城镇化的发展机制。
五、进一步的实证分析和结论
进一步检验财政分权对城镇化的影响作用，表明，在财政分权的影响作用下，土地城镇化相对于城镇人口规模扩张得更为迅速，由此带来土地城镇化与人口城镇化的非协调发展，无论使用财政支出分权还是财政收入分权，相应的结论都是比较稳健的。
财政分权对中国城镇化的发展具有很关键的影响，人口城镇化与土地城镇化的不协调问题日益突出与此制度密切相关。在当前的财政分权体制下，地方政府有很强的激励去推动土地城镇化的发展，却没有多大激励去推动人口城镇化的发展。政府能做此理性选择的制度条件还在于垄断性的土地制度以及不完善的户籍制度。三大制度因素结合在一起使得中国的人口城镇化与土地城镇化的不协调性持续存在，同时还衍生出“土地财政”和“半城镇化”等问题。
笔者基于1981—2013年的时间序列数据，运用变结构协整模型的分析发现，财政分权、工业化、人口城镇化和土地城镇化之间存在长期的协整均衡关系，Gregory-Hansen协整检验表明该协整关系存在结构突变，且突变时点刚好发生在分税制改革后的一两年里，这表明分税制这一重要制度变革可能改变了地方政府的行为模式，由此带来城镇化发展机制的结构性变化。相比于常规的协整分析，变结构协整模型能更好地刻画中国城镇化的发展机制。变结构协整方程的估计结果表明，从长期来看，财政分权极大地促进了土地城镇化的发展，却抑制了人口城镇化的发展，这些证据表明财政分权可能是人口城镇化与土地城镇化非协调性的重要制度根源。结构突变虚拟变量对土地城镇化和人口城镇化具有截然相反的影响效果，可能的原因是国家对土地市场的调控和干预，以此遏制土地城镇化的过度泛滥，同时也在政策上不断向人的城镇化方面倾斜，加大力度推进人口城镇化的发展。最后，笔者基于2004年到2013年省级面板数据的实证分析发现，无论是财政收入分权还是财政支出分权，都对人均建成区面积的扩张具有显著的正向影响作用，这进一步佐证了财政分权是人口城镇化与土地城镇化非协调性发展的重要制度根源。
当前我国正在大力推进新型城镇化，其核心是实现人的城镇化，要达到这一目标并真正实现中国的城镇化梦，就必须解决人口城镇化与土地城镇化的非协调性以及衍生的一系列相关问题。这需要采取一项全局性的改革，涉及财政分权、土地制度以及户籍制度等多个方面。在一揽子的改革中，土地制度的改革处于最为核心的地位。现有的二元土地制度将农民绑架于土地之上，不完整的土地权利体系会严重阻碍农村人口向城市地区迁移(De Janvry, etal.,2015:3125-3149)，进而对城镇化形成制约。新型城镇化形势下急需加快土地制度改革，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，并尽力解决城镇化融资问题，土地制度改革也有利于遏制土地城镇化的无序扩张。
户籍制度直接关系到人的城镇化，要提高劳动力的流动性以及有效利用，必须逐步消除二元户籍体制。重点在于加快农民工市民化的进程，可以适度推进居住证制度，同时还应当大力推进基本公共服务均等化。财税体制的改革主要是理清中央与地方的财权事权关系，同时要配套进行相应的税制改革，以减缓地方的财政压力。改革土地财政，降低地方政府对土地的过度依赖，既能遏制地方政府土地城镇化的冲动，也能降低潜在的财政金融风险。财政支出方面需要增加透明度，实现真正的“为市民而支出”。财税改革与土地制度以及户籍制度的改革是紧密相关的，所以在改革中需注重顶层设计，将三者的改革结合起来同步推进。
作者简介：彭代彦，华中科技大学经济学院教授、博士生导师、农村发展研究所所长。主要研究农业与农村经济、区域经济、经济福利等领域。另外从事微观经济学、西方经济思想史、发展经济学、农业与农村经济专题等方面的教学。
原刊载于《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第1期第50-61页。注：为便于微信排版，此处已将文中脚注、参考文献去掉。欢迎阅读刊文的原文，可在中国知网下载全文。
中国乡村发现网转自：微信号 武大文科学报
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