近年来，村级债务沉重已成为困扰当前农村社会经济发展、农民脱贫致富、全面建成小康亟待破解的难题。为摸清安化县村级债务现状，了解化债工作进展及面临的困难，寻求较好解决村级债务问题新途径和新方法，3月上旬，安化县政府、县经管局、县财政局等部门对全县村级债务化解工作进行了专题调研，现将情况综述如下：
一、村级债务基本情况
安化县辖23个乡镇517个行政村，9118个村民小组，农户236511户；总人口108万，其中农业人口924898万人，农村劳动力49万人。2015年农民居民人均可支配收入6797元，人均纯收入4180元。
1.村级收支情况。2015年，全县村级总收入6412万元，村级总支出5522万元。
2.村集体债权债务情况。
二、村级债务的成因及影响
我县村级负债沉重的原因是多方面的，既有村办集体企业、借贷上交形成的债务，也有管理不规范、非生产开支过大的漏洞，但更深层次的原因是现行村级管理体制和基建筹资分配政策上存在的制度缺陷。县、乡两级职能延伸到村，使财务极弱的村民自治组织承担了许多本应该由国家和各级政府负担的社会公共产品和公共事业发展的支出，超出了村级和农民的实际承受能力，造成村级债务居高不下，甚至积重难返。具体分析有“四多”：
1.基础设施建设资金投入多。
2.村级运转经费多。
3.历史遗留问题多。
4.村办企业负债多。
三、主要经验
安化县是国家扶贫开发工作重点县和武陵山片区区域发展与脱贫攻坚试点县，因财政力量有限、农村基础设施建设滞后和集体经济薄弱等原因，造成我县村级债务较多。对此，安化县委、县政府高度重视，出台了一系列的政策和措施化解村级债务，取得了一定成效。当前，我县主要采取了以下几点措施：
1.防止新债的发生。一是在全县23个乡镇推行了村账乡镇代管，加强对村级财务的监督和管理。二是建立村级组织运转保障机制。对村干部工资进行了明确规定，明确村级组织运转经费最低保障线。三是明确了制止发生新债的规定，严格实行“六个禁止”：即禁止举债兴办公益事业；禁止举债垫付各种税费；禁止举债用于村级开支；禁止超出规定订阅报刊；禁止超村级定额补贴标准发放报酬、补贴；禁止村委会或村集体经济组织以任何名义从金融机构贷款或为企业提供担保。这些举措有效控制了村级债务、债权增长的势头，一定程度上遏制了新债的增长速度。
2.清收债权减债。对个人所欠村级组织的款项，除农村税改前的农业税及符合政策规定的乡统筹和村提留尾欠可以实行先挂帐、以后再作处理外，其余要限期清收；如逾期不还，属于党员、干部和国家工作人员的，由有关部门给予党纪、政纪处理；对拒不履行偿债义务的，运用法律手段追还；对单位借款或担保借款要责令归还。同时，鼓励采取债权债务转换的办法，用债权冲抵债务。
3.核销划转减债。对债权人主动放弃、依法无需履行偿债责任以及债权人不明确的债权，按程序进行核销处理；对村拖欠上交款计算的利息及不合理摊派形成的债务由乡镇财政进行核销处理；对个人非法占有形成的债务，划转到当事人；对于以村级组织名义为企业贷款形成的债务，企业尚在运转的划给企业负责偿还；已合并、改制的由接收单位负责偿还；已破产的按《破产法》进行清算，依法偿还；对不属于村级组织的债权债务要从帐面上划转剥离，防止产生虚假债权债务问题。
4.清息降息减债。对以前的民间借款，依法分段制定利率标准，已支付的超出利率标准的利息，可以抵减本金；清理以后按国家法定利率计息；对报酬性、公务性欠款作一般往来处理，不计利息；实行本息分离，利息挂账，先还本后付息，利息不得计算复息；如债权人自动放弃利息，村级组织应优先安排偿还。
5.盘活资产减债。对经营不善的村办企业、闲置的办公楼、校舍以及其他固定资产可以采取租赁或拍卖的方式变现；对集体的荒地、荒山、荒州、荒坡等资源，可进行转让、承包、租赁和拍卖；对资产和资源的处置，要按照“公开、公平、公正”的原则进行，可以优先债权人；对处置资产和资源所得款项应全部用于还债，不得借机私分或挪作他用。几年来，通过拍卖租赁、盘活企业、处置闲置资产积极还债，共归还债务370万元。
6.国家财政资金化债。近几年来，全县各乡镇积极申报用于义务教育“普九”负债和原农业税垫交等国家财政项目化解债务。到2015年止，争取国家化债资金367万元。其中：化解“普九”负债217万元，垫交农业税负债150万元。
7.积极争取“外援”。村支两委积极争取在外工作人员、外出务工经商大户、社会贤达友人援助来化解村级债务。如大福镇官仓村的药材老板刘虎行，捐款48万元，还清了村上修桥的欠款。
四、面临的困难
1.化债途径越来越少。
２.增收化债难度太大。
3.高息借贷利息沉重。
4.村干部认识不到位。
五、对策建议
沉重的债务负担已严重影响基层的正常运转和社会稳定，成为制约农村经济发展和农村综合改革的重大障碍。我县是国家级贫困县，县级财力有限，村级债务化解不可能“毕其功一役”，不可能一蹴而就，按照“禁增新债、化解旧债、分类处理、逐步消化”的思路，在财政能力范围内逐年逐步予以化解。在现有“常规性化债动作”外，提出以下建议和请求：
1.加强组织领导，强化考核监督。一是明确责任主体。明确化债的责任主体是县乡人民政府，建立领导责任制和部门分工负责制，主要领导要亲自抓、负总责，一级抓一级，层层抓落实。各有关部门要认真履行职责，强化村级债务管理，财政、金融、税务、审计、人事、组织、监察等有关部门要各司其职，各负其责。二是健全考核体系。健全和落实对乡镇领导干部化解村级债务工作的考核制度和责任追究制度，将村级债务化解工作纳入绩效考核体系。各级纪委监察机关要将化债工作作为监督检查的重要内容。规范向农民的收费行为，不能对村级组织下达收费指标，不得以“奖励”、“回扣”等手段将收费完成情况与村干部的报酬挂钩等。
2.改革工作机制，防止新债发生。一是要改革现行项目资金管理办法。各级政府和有关部门兴办农村公益事业要实事求是，不能下硬指标，要量力而行，有多少钱办多少事，不能搞层层配套的“钓鱼工程”。二是要建立民主决策机制。要严格规范村级组织的举债行为和举债程序，村级对外举债，无论是什么性质，都必须经村民会议或村民代表会议讨论通过。三是要严格管理村级财务，完善村帐乡镇代管制度。对村级财务管理和监督要做到制度化和常态化，同时村务公开要讲求时效和实效，特别是村级重大决策、投资建设项目等，要严格实行事前民主、事中监督，做到村级财务收支公开、透明，更趋合理，防止债务出现反弹。
3.培育新型农业经营主体，发展村级集体经济。化解村级债务的根本是积极拓宽财源,不断发展和壮大农村经济。发展农村经济,农民增收是关键,只有农民增收了,集体经济壮大了,才能从根本上解决村级债务问题。因地制宜发展农村特色经济,引导、培育、规范发展村办企业和新型农业经营主体，培植村集体经济收入来源,大力调整农业产业结构,促进集体经济的发展,逐步化解村级债务。
4.请求上级在并村和化解村级债务上给予特别支持。当前，我县已全面开展调整建制村行政区划和并村工作，需要撤并行政村227个，减至290个村，村级地域面积平均在17平方公里，村级人口规模平均在3200人左右。并村后，村级债务化解工作难度将进一步加大。特向省委省政府提出以下三点请求：1.请求调低我县的撤并控制指标，适度撤并建制村，待时机成熟后，再进行调整。2.请求给予我县在村级债务化解工作上相关项目和资金支持。3.请求落实取消贫困地区农村基础设施建设资金地方配套的相关政策，对贫困地区农村公路硬化、饮水工程、电网改造等基础建设给予政策和资金倾斜。
(作者系安化县人民政府县长)
中国乡村发现网转自：湖南省人民政府发展研究中心月刊《研究与决策》2016年第7期
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