原题:“村账乡管”模式下，农民获取涉农财务信息不畅现象的解析
自从2006年10月，中纪委、监察部、财政部和农业部下达了“中纪发（2006）24号”《关于进一步规范农村财务工作的通知》后，农村财务管理出现了一个划时代的管理模式，即从之前的村级民主管理模式变革为村会计委托代理管理模式，即村账乡管的管理模式。大量事实显示，此管理模式适应了当前农村社会发展需要，在一定程度上和某些方面有效遏制了农村干部不规范报账现象发生。但笔者在H省一些地方走访过程中了解到很多涉及到农村特殊财务管理如征地补偿款、安置补助费的支付、土地出让金的管理及政府替失地农民缴纳社会保障费等等涉农财务管理却出现了很多问题。很多农民想了解相关信息却遭遇了“肠梗阻”。本文笔者根据走访了解到实际情况解析当前“村账乡管”模式下农村财务信息公开存在的一些问题。
一 农民获取涉农财务信息的方式与结果
自从中央四部委推行“村账乡管”的农村财务管理模式后，农民们想了解某些涉农财务信息的方式由之前的向乡镇政府信访要求村委会公开演变成依法向乡镇政府申请专项政府信息公开。乡镇政府应该依照《政府信息公开条例》规定的法定期限（15个工作日）依法、如实给予答复。但笔者在一些地方走访中了解到其结果并非如此。一些农民为了解相关信息，在遭到拒绝或得到的不是自己所申请公开的信息后，不得不将乡镇政府诉至法庭，即使在法院的判决下（让乡镇政府对农民申请公开的政府信息给予答复）乡镇政府以种种理由或不予答复，或给予不如实答复（也就是变相的拒绝答复）。
第一种结果：乡镇政府拒绝答复。按照相关法律、政策之规定可知，乡镇政府在收到农民递交的的政府（财务）信息公开申请后就应该在法定时间内无条件（《政府信息公开条例》规定的应该公开范围内）的对农民申请公开的信息给予答复。但有些乡镇政府却以种种理由给予拒绝，特别是有些乡镇政府即使在法院的判决下（让其答复的情况下）仍给予拒绝。如J市D办事处（之前是镇政府）Y村村民向办事处申请公开村干部出让3.8亩土地的15万元土地出让金和村干部建楼房的600多万元的集资款管理的政府信息、当农民向办事处递交了政府信息公开申请书后，在法定期限内没有收到办事处的答复。为此，申请政府信息公开的农民将办事处诉至法院。一审期间 ，办事处辩称以“我们办事处是区政府的派出机构，不是一级政府，不是诉讼主体”为由拒绝答复。法官问办事处：Y村是否归办事处管辖，Y村的账务是否由办事处管理？办事处答：是。最后，法院作出判决，判决办事处在法定期限内依法对农民申请公开的政府信息给予答复。但办事处不服此判决，进行了上诉。市中级人民法院的判决是维持原判。但办事处仍拒绝答复。
第二种结果：乡镇政府答非所问的答复。这种现象主要表现在有些乡镇政府为了在形式上进行所谓的“履行答复的职责”，对农民申请公开的政府信息进行“答非所问”的答复。也就是乡镇政府答复的内容不是农民申请公开的政府信息。这种答复实际上就是变相的不予答复。如X市G镇Z村农民向镇政府申请公开的 关于石武高铁征地补偿标准和政府替失地农民缴纳社会保障费的案件。农民向镇政府递交政府信息公开申请书后，政府拒绝答复。农民将镇政府诉至法院。在法院的判决下，镇政府进行了所谓的“答复”。但其答复内容中没有农民申请公开的政府信息。为此，农民再次将镇政府诉至法院。法院的判决不仅撤销了镇政府作出的答复，并判决其重新给予答复。在法院的第二次判决下，镇政府再次给予答复。但从其答复的内容可以清楚看出，镇政府的答复仍是答非所问。为此，农民第三次将镇政府诉至法院。法院的第三次判决是不仅撤销了镇政府的第二次答复，并判其对农民申请公开的政府信息进行答复。镇政府的第三次答复仍在“玩太极”。
第三种结果：乡镇政府欺骗性答复。此种答复是指农民向乡镇政府递交关于村级财务公开的政府信息申请书后，乡镇政府没有给予答复。为此，农民将乡镇政府诉至法院。在法官的调解下，乡镇政府答应给予答复。但乡镇政府没有按照相关法律规定和农民申请公开的方式（用书面方式）给予答复，而是按照之前的村级民主管理模式在村里张榜的方式给予公示。因这种公开的内容无法核实其内容的真实性等原因，农民再次将乡镇政府诉至法院。而乡镇政府以“已经公开过”为由拒绝答复。如L市K镇X村村民向镇政府申请公开村委主任2009——2011年期间的农村财务明细账，因镇政府拒绝答复，农民遂将镇政府诉至法院，在法官的协调下，镇政府答应给予答复。但镇政府没有用按照农民的要求用书面的方式给予答复，而是在大街上进行了张榜公示。但农民发现公示的内容不真实，当农民再次找镇政府交涉时，张榜公示的内容不翼而飞。为此，农民再次将镇政府诉至法院。但镇政府以“公示过”为由拒绝答复。
二 导致农村政府信息公开不畅的原因分析
从中央相关部委推行“村账乡管”的农村财务管理模式的宗旨可见，其目的就是为了规范农村财务管理和维护农民的切身利益。但，从农民申请政府信息公开及乡镇政府答复情况可以清楚看出，一些乡镇政府的行为是在玩弄法律、欺骗农民。根据走访了解的实际情况，笔者认为出现这种现象主要是由四个原因造成的。
其一：乡镇政府与农民干部之间存在某种“利益交易”，担心如实答复受牵连。事实显示，在一些农村财务支配及其管理过程中，农村干部为了能使自己的某些违法行为得以顺利进行，他们会与乡镇政府的某些领导进行某种“利益交易”，在这种情况下，农村干部的违法行为才能顺利进行或得到预期目的。大量事实证实，如果没有巨大利益的诱惑，某些乡镇领导是不会冒险为农村干部的违法行为“开绿灯”的。正是这种因素，才导致乡镇政府在处理农民财务信息公开过程中用这种不答复或变相拒绝答复的方式给予拒绝。如J市Y村村民向办事处申请公开村干部出让3.8亩土地的土地出让金和建设商品楼村民集资款的政府信息。农民之前从办事处获取的信息是村干部将此地出卖给某市一家公司从事房地产开发。经调查发现，该公司不存在，该公司是办事处相关领导凭空虚构。实际情况是村干部自己搞的小产权房建设。在法院的介入下，办事处领导在回复上级领导的质询时，办事处领导又讲是部分农民集资600万元搞的“新农村建设”。再如Y县X村村会计骗取扶贫互助金事宜。乡政府办公室主任明知道村委会印章在乡政府统一管理，但其仍以“印章丢失”为由给村会计出具证明。村会计凭此证明在公安部门刻制一枚新印章，并顺利从县扶贫办骗取了25万元的扶贫扶助金。当农民要求乡政府公开县扶贫办下拨扶贫互助金事宜。乡政府答复县扶贫办没有下达此款。
其二：乡镇政府截留、克扣或挪用涉农资金。在当前的农村征地或拆迁过程中，为了某种目的，有些农村干部或乡镇领导在处理涉土或涉拆资金方面变更支付变准或隐瞒某些涉土或涉拆资金。在某种程度上对农民的合法利益构成侵害。基于这种原因，一些乡镇政府在处理农民申请公开相关涉农财务信息公开过程中采用“闪躲”方式变相拒绝答复。否则，他们侵害农民合法利益的违法行为就会暴漏。如X市G镇高铁征地补偿标准，镇政府向农民宣称是依据市政府统一区片地价每亩5.8万元，而农村通过其它渠道获取的信息是镇政府与征地单位签订的征地协议却显示每亩7万元。此次征地130多亩，这样150多万元的征地补偿款就被镇政府侵占。再如G镇的高铁征地，按照省国土厅下达的文件要求，镇政府（或其他相关部门）应该在2008年12月向社保部门缴纳农民的社会保障费（按照土地部门出具的金额为69万多元）。农民三次向法院诉讼，要求其答复此款缴纳信息。在法院的三次判决下，镇政府均拒绝答复。后来新闻媒体介入后，镇政府向媒体出局了一份材料，该材料上显示缴纳时间为2012年6月28日。该证据证实镇政府或相关部门挪用失地农民的社会保障费69万元长达3年之久。
其三：乡镇政府两面性的答复。笔者在走访过程中了解到，一些农民通过其它渠道获取了相关财务信息，因发现这些财务信息侵害了农民的合法利益。为了核实这些信息的真实性，才向乡镇政府申请公开此政府信息的。同时，村民发现乡镇政府向上级相关部门或其它部门作出的答复中载明的情况与农民获取的相关信息出现异同。由此可见，两者之间可定有一个信息是伪造的。如J市Y村村民向办事处申请公开村干部非法转让3.8亩土地高商品楼开发事宜。办事处给村民的答复是该地村干部卖给了某公司，卖地款（15万元）村干部与其它费用一起花了。但在市政府的调查结果中载明此地是村干部利用村民集资款（600万元）建的新型农村社区。又如L市K乡X村村民向乡政府申请公开征地报批费事宜。乡政府拒绝答复农民的申请，而村民从国土部门获取的答复中看到3500多万元的费用已经全部支付给村委会，而村委会将此款融资到办事处里。再如X市G镇Z村村民向镇政府申请公开高铁征地社保费缴纳的政府信息。按照相关文件在明情况可知，镇政府应该在2008年12月之前向社保部门缴纳。但对于农民的申请，镇政府在法院的三次判决下，都以不属于自己公开的范围给予拒绝。当村民向新闻媒体反映此事后，镇政府向媒体作出书面答复，从其答复的内容清晰看出相关部门2012年6月28日缴纳社保费69万多元。
其四：相关政策缺乏法律性。笔者在走访中了解到，为了获取相关涉农财务信息，一些农民三番五次将乡镇政府诉至法院，在法院审理期间，农民们将中央相关部委出台的相关“村账乡管”的法规性文件提交给法庭（这些法规性文件上清晰的载明了政府必须公开涉农财务信息的目录）时，但无论是乡镇政府的出庭人员还是乡镇政府委托的代理律师都打起了“马虎眼”以这样或那样的方式进行推诿。如农业部、监察部2011年11月21日出台（2012年1月1日实施）的“农经发（2011）13号《农村集体经济组织财务公开规定的通知》”，该通知第五条明确规定农村财务公开的具体内容（共计八个方面46项），再如本通知第六条规定了一些必须逐笔逐项公开的财务项目目录等等，而乡镇政府的人员在案件审理过程中故意装“糊涂”不予认可。他们的理由是这些规定是政策而非法律规定。
三 拒绝或变相拒绝答复引发的负面社会影响
1、变相袒护违法者，引发社会矛盾。从农民获取的相关信息可以看出，某些政府官员或农村干部在处理相关涉农财务事件中做了大量“手脚”，侵害了广大农民的合法权益。为此，他们应该受到法律严惩。由于乡镇政府的拒绝或变相拒绝答复，从而导致农民不能进一步采取司法措施。这种行为实际上就是变相包庇违法者的违法行为，使他们逃避法律惩罚。这样就会引发农民的不满给农村健康发展带来某种隐患。
2、加剧农民对乡镇政府的失信度，导致农民仇视乡镇政府。
由于农民申请公开的这些涉农财务信息与其本身权益息息相关，他们本想通过司法手段了解这些涉农财务信息的真实情况，特别是在法院的判决下，乡镇政府仍以种种理由拒绝或变相拒绝答复。这样在农民思想上产生一种认识乡镇政府与村干部同穿“一条裤”，合伙侵害农民合法权益。特别是农民通过司法诉讼，法院判决乡镇政府给予答复的情况下，乡镇政府仍以种种理由拒绝答复。这说明其背后隐藏着某些不可告人的内幕。在这种情况下，农民对乡镇政府的不信任意识就会加剧，在某种程度上农民的不信任就会演变为仇视。
四 建议
1、加强和完善责任追究机制
从走访了解到的实际情况看到，在农村财务管理过程中发生的这些违法（甚至犯罪）行为的涉事当事人特别是这些违法行为的幕后“操盘手”或始作俑者没有受到任何法律责任追究，有的为此还被“保护”起来，从而给他们在思想上造成错误认识：违法了，不但没有被追责，反而被相关领导“保护”起来。这样就会某些人员传递一种错误信息，导致他们的违法行为越陷越深，其违法意识越来越严重。这充分说明了此类问题在处理上缺乏相应的责任追究机制。造成这种现象的主要原因是这些违法行为不是哪一个人或哪一个部门的违法行为造成的，其背后隐藏着一根违法链条或违法人际关系网。如何突破这条违法链条或打破这张人际关系网，才是治理农村财务的关键。
为此，笔者建议相关部门应根据此类违法行为的特征，建立起一套完整的责任追究制度，只有让那些违法者在违法前感到其违法行为将会付出沉重代价时，他们在实施违法过程中有所顾忌，只有这样，才能避免此类违法行为发生。
2、政策法律化，避免违法人员“钻”法律空子
在一些涉及农村财务公开案件审理过程中，有些乡镇政府以各种理由拒绝或变相拒绝答复农民申请公开的财务信息。其主要原因是村账乡管的管理模式及其配套的相关规定是政策而非法律规定。违反规章制度与违反法律规定是两个不同的概念。这样以来，有些乡镇政府在处理相关事件中就会“装聋作哑”。如果将这些政策法律化，让那些乡镇领导看得清清楚楚、明明白白，他们才不会用“装聋作哑”的方式钻法律的空子。
为此，笔者建议相关部门应该将中央相关部门推行的村账乡管的农村财务管理模式法律化，
3、找“病根”、查源头，加强依法行政
大量事实显示，造成这种不答复或变相拒绝答复的主要原因要么是乡镇领导、要么是农村干部在处理某些涉农财务事件中存在某些问题或违法行为。为了不使这些问题或违法行为被揭穿，给自己的仕途造成某些负面影响，他们就用这种“冷处理”的方式回应农村的申请。这种行为如果被追责的话，也只是一种行政不作为，不会给自己造成“伤筋动骨”的创伤。由此可见，一些乡镇领导在其施政源头就出现了畸形观念：有问题（违法行为），又不想改正，还不想被揭开。这就是当前一些农村财务管理难于治理的“病根”。
为此，笔者建议相关部门在治理农村财务管理中一定要找出问题的根源，有的放矢，只有加强乡镇领导和农村干部法制教育和依法行政理念，纠正其畸形观念，才能从源头遏制此类现象发生。
作者地址：河南省新乡市高新区关堤乡张八寨村
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