推进城乡一体化是打破城乡二元结构、解决“三农”问题的客观要求，是全面推进“美丽浏阳”、“小康浏阳”建设的战略之举。近年来，浏阳围绕“城乡统筹、产城融合、生态宜居、特色发展”的思路，积极探索城乡一体化发展的新路径，城乡面貌焕然一新，综合实力显著增强，城乡一体化建设取得新实效。2014年实现地区生产总值1037亿元，县域经济与县域基本竞争力位居全国百强第36位。截至2014年底，共创建了国家级重点镇3个、国家首批智慧城市（镇）1个。永安、大瑶被纳入长沙市重点建设的“5个小城市”，镇头、沿溪被纳入长沙市重点建设的“5个中心镇”，大围山被纳入长沙市重点建设的“5个特色镇”。全市城镇建成区面积拓展到114.22平方公里，城镇人口达71.85万人，城镇化率达55.37%。
一、浏阳城乡一体化发展的现状
（一）注重规划引领，城乡一体化发展格局初步形成
基于对市情的全面考量、对形势的科学分析，高起点编制《浏阳市城镇化发展纲要》，发挥规划的前瞻性和导向性作用，优化了城乡发展布局。一是拉开了“一轴三带”城乡建设骨架。“一轴”即沿长浏高速，以“浏永公路—浏大公路—大文公路”为轴，高标准提质改造“工业新城—主城区—大瑶新城”的连接通道，打造一条贯穿南北的景观大道、工业走廊和经济动脉，有力地带动了沿线城镇快速发展。“三带”即以浏东公路为轴线的浏东城镇经济带，以浏跃公路为轴线的浏西城镇经济带，以永社公路为轴线的浏北城镇经济带，通过“轴”的壮大和“带”的延伸，形成了覆盖全市城乡、协调互动发展的城乡一体化网络。二是打造了“七大板块”市域经济版图。根据各区域经济发展特点，重点打造了国家级（浏阳）经济技术开发区、国家级（浏阳）再制造产业示范基地、花炮产业集中区、浏阳河生态经济示范区、大围山国家级生态旅游示范区、两型产业园和文化产业园等七大板块园区，形成了“板块驱动、多极支撑”的市域经济体系，推动了各区域因地制宜、错位发展。
（二）加快产业升级，城乡一体化发展基础不断夯实
把产业的培育和转型升级作为推进城乡一体化的重点，形成了“园区带动、多轮驱动”的发展态势，支撑城乡一体化发展的产业基础更加夯实。一是新型工业持续壮大。按照“兴工强镇、建园造城”的思路，以经开区、制造产业基地和两型产业园等园区为核心，积极发展电子信息、生物医药、机械制造、健康食品等优势产业，蓝思科技、尔康制药等一批龙头企业不断壮大。截至2014年底，全市规模工业企业达798家，实现规模工业总产值1668.6亿元，同比增长23.1%。三大园区规模工业总产值、财政收入增速均超过30%，园区经济的强劲增长对周边乡镇的辐射和带动作用日益彰显。二是花炮产业转型升级。近年来，在安全环保和政策调整双重压力下，浏阳大力实施“四化两型”战略，即推进花炮产业向“信息化、标准化、规模化、机械化”和“安全型”、“环保型”发展，加强花炮产业科技创新力度，并借助青奥会、北京APEC会议等国际节会重新树立了花炮“安全、环保、艺术”的新形象。2014年花炮产业产值首次突破200亿元。三是现代农业稳步发展。实施“科技兴农、产业兴农”战略，着力构建“两廊三带三基地”特色农业体系，“两廊”即浏阳河百里花木彩色走廊和以东区山区为重点的优质水果走廊，“三带”即优质水稻产业带、烤烟产业带、无公害蔬菜产业带等三大优势产业带，“三基地”即油茶基地、油菜基地和中药材基地等三大特色产业基地。积极引进和培育农产品加工龙头企业，推进农产品精深加工。大力发展农民专业合作组织，2014年全市农民专业合作社达3500家，农业产业化、市场化水平不断提高。深入推进“一村一品”工程，做大做强花木、蔬菜、油茶、药材、水果、黑山羊等特色产业，农业生产逐步向规模化、专业化、品牌化发展。四是第三产业活力迸发。近年来，浏阳围绕“一带两圈五大组团”的总体布局加快发展旅游产业，“一带”为浏阳河风情旅游带，“两圈”为大围山生态旅游圈和浏阳城市休闲圈，“五大组团”为红色研学旅游组团、山水运动休闲组团、医药健康旅游组团、花木休闲农业组团以及花炮宗教文化旅游组团。重点建设大围山生态旅游示范区，开发了“春赏花、夏漂流、秋品果、冬滑雪”等独具特色的休闲旅游线路，全力打造“湖湘宝地，美丽浏阳”旅游品牌。2014年共接待游客1268.7万人次，实现旅游收入124亿元，成功获评湖南省旅游产业发展十佳县市。做大做强现代服务业，引进并建设了一批大型消费平台和专业市场，成功举办周末焰火燃放、城市商务节、湘赣边区域合作交流会等重大节会活动，城乡商贸日益繁荣。2014年实现社会消费品零售总额201.6亿元，同比增长13.2%。积极发展金融、物流、信息等产业，全市拥有银行15家、小额贷款公司4家、保险机构27家，2014年金融机构存贷款余额分别达435.61亿元、361.06亿元，同比增长分别为16.82%、21.34%。
（三）完善基础设施，城乡一体化承载功能日益完善
坚持以基础项目建设为抓手，通盘谋划城乡基础设施布局，实现城乡基础设施联合共建、联网共享，城乡发展承载力进一步增强。一是交通路网不断优化。实施“双向融城”战略，启动建设金阳大道、南北横线等对外大通道建设，打造快速、无费、便捷的入长交通干线，实现永安、洞阳与长沙的“融城”对接。完成大浏、浏醴、长浏高速公路建设及国省干线提质改造，促使各乡镇都能在20分钟内进入高速公路。启动西北环线、锦程大道等城市干道建设，改造提质一批县域主干道，全面拉通城市断头路，市域交通进一步畅通。“对外大开放，对内大循环”的交通格局日趋优化。二是配套设施日趋完善。全面实施农村电网改造升级工程，2014年完成123个行政村电网升级改造，农村供电能力和供电质量不断提升。启动“气化浏阳”建设，城乡一体化发展的能源保障进一步增强。率先建设全省首个县级城市自行车租赁系统，设站146个，共投入自行车5000辆。近三年来，共改造城区积水堵点118处，新建乡镇污水处理厂14座、压缩式垃圾中转站12座、大型垃圾焚烧炉180座，城乡生活垃圾基本实现无害化处理。
（四）优化生态环境，城乡一体化宜居指数逐步提高
遵循“让城镇融入大自然，让居民望得见山，看得见水，记得住乡愁”的城镇建设理念，加强城乡环境同治与生态共建，城乡面貌焕然一新，宜居水平大幅提升。一是城乡环境整治成效明显。实施城乡统筹环境同治三年行动，建立完善“分类减量、上户收集、村民自治、公司运营、政府补助”的垃圾处置机制，共清理积存垃圾6万余吨。在全省率先启动畜禽养殖污染治理工作，关停违规养殖场1260户，共完成农村畜禽养殖污染治理7458户266万平方米，城乡人居环境得到明显改善。“葛家模式”、“三口模式”受到国家部委和中央媒体的关注，洞阳、葛家获评全国环境优美乡镇。二是生态创建工作有序推进。加强城乡环境质量监测监控，大力查处各类环境违法和生态破坏行为，青山绿水得到有效保护。编制创建生态市十年规划，采取以奖代补政策，鼓励乡镇、村开展创建活动，着力推进“清洁水源、清洁能源、清洁田园、清洁家园”新型城乡生产生活方式。深入实施“全民绿化三年行动”，共植树1814.84万棵。推进新农村示范村建设，打造了一批“美丽村庄”，其中创建国家级生态乡镇7个，国家级生态村6个，湖南省两型村庄（社区）5个。
（五）强化民生保障，城乡一体化服务体系得到改善
增进民生福祉是统筹城乡发展的最终目标。坚持以城乡公共服务均等化为取向，逐步建立健全覆盖城乡的保障体系。一是公共服务体系进一步完善。着力统筹发展城乡教育，启动教育三年行动，改造义务教育薄弱学校71所，建设教师公共租赁房427套。新增课改实验校8所，高考一二本上线率和学科平均分连续7年排名长沙四区县市第一。深入推进县级公立医院改革，门诊、住院次均费用和药占比继续下降，医保实际补偿率逐步提高。通过实施“卫生均衡发展”和“大手牵小手”帮扶工程，加强对基层医疗卫生机构的技术帮扶指导，有效促进了基层医疗机构的发展。不断加强农村公共文化服务体系建设，建成24个乡镇综合文化站，农村书屋实现了村（社区）全覆盖。二是社会保障体系进一步健全。加大创业就业扶持力度，2014年实现农村劳动力转移就业16110人、失业人员再就业4120人，新增城镇就业1.9万人，城镇登记失业率控制在2.8%以内。城乡人均可支配收入不断提高，分别达33816元、23180元。城乡居民养老保险和医疗保险参保人数分别达81.68万人、129.43万人。新改建敬老院7所，建设公共租赁房3394套，实施棚户区改造1635户，改建农村危房1400户，切实保障和改善了基本民生。
（六）坚持改革创新，城乡一体化内驱动力有效激发
通过不断地改革创新，积极探索符合“两型”要求、具有地方特色的城镇化发展道路，城乡一体化发展内生动力不断增强。一是推行乡镇行政管理体制改革。注重体制机制创新，加大对乡镇（街道）的政策支持和资金投入力度。在大瑶镇开展扩权强镇改革试点工作，扩大部分乡镇经济社会管理权限，提高社会治理和公共服务能力，并鼓励在条件成熟的乡镇逐步推广，进一步发挥了经济发达镇在区域发展中的辐射带动作用。实行大围山“一园带四镇”、秋收起义会师纪念馆和文家市镇“镇馆合一”、制造产业基地和永安镇“园镇合一”的建设管理模式，打破镇与园（馆）的严格界限，形成了产业与城镇融合发展的格局。二是积极拓展城乡发展平台。成功获批国家级经济技术开发区和全国发展改革试点城市，国际标准化组织烟花爆竹技术委员会秘书处落户浏阳，“浏阳市两型产业园”、“浏阳花炮材料制造产业基地”、“浏阳河文化产业园”相继挂牌。成立城市建设集团有限公司、水利建设投资有限公司、开元发展（浏阳）投资有限责任公司等，多种平台的搭建为城镇建设和产业发展提供了有力支撑。
二、浏阳城乡一体化发展存在的主要问题
今年来浏阳城乡一体化发展取得了较大进步，但离城乡经济社会协调发展的要求和目标仍有较大差距，进一步推进城乡一体化发展，还面临着不少“拦路虎”和“绊脚石”，主要表现在以下几个方面：
（一）规划编制问题
随着全市整体规划的科学性和前瞻性不断加强，城乡一体化发展格局得到进一步优化，但依然存在一些不足的地方。一是规划衔接不紧密。虽然近年来浏阳乡镇和村庄规划力度不断加大，但市、镇、村各级规划衔接还不够紧密，导致编制的规划在实际执行中需要较大幅度的调整；有些乡镇只注重总体规划，而缺乏重点地段的控制性详细规划，导致控制性详细规划的编制滞后于当地发展形势，影响了项目建设的进程。由于总体规划与产业、经济社会发展等各类专项规划编制时间不一，规划目标和标准不同，没有充分衔接，加大了城乡一体化建设规划执行的难度。二是规划执行刚性不强。违法违章建设和随意改变土地功能性质、未批先建、少批多建现象时有发生。规划执法力度有待加强，缺乏国土、城管和相关监管部门联合执法的有效机制和对策，一定程度影响了规划的刚性和权威，规划管理工作向下延伸难。
（二）体制机制问题
城乡二元结构依然存在，“城乡分割”矛盾仍未根本消除。一是农村土地承包经营权流转亟需规范。土地产权制度不清晰，流转程序不规范，导致土地矛盾纠纷时有发生，影响农村的稳定发展，制约了城乡一体化进程。二是财政金融体制有待完善。近年来，浏阳在城镇建设融资方面做了大量的探索和努力，但资金“瓶颈”仍未得到明显缓解，还没有走出一条充分运用市场机制筹措乡镇建设资金的道路。三是人才储备机制尚未健全。由于没有完善的人才留用机制，人才流失较快，不少企业存在较大的用工缺口，园区、城镇和新农村建设均缺少稳定的高素质专业技术人才和管理类人才队伍，城乡一体化发展缺乏可持续的“智力”支撑。
（三）政策环境问题
推进城乡一体化建设的政策还不完善，政策配套比较滞后，突出表现为：一是用地指标不足。现行土地政策对农村建设用地保护更加严格，建设用地供应少、土地审批时间长、用地性质变更难，致使一些工业园区和小城镇建设空间受到影响。二是融资渠道不宽。中小企业贷款手续较繁杂，尤其是小企业注册资本和信用等级不够，受授信条件的限制，经常被银行拒之门外。支持农村公益事业建设项目的政策不完善，除国家投资以外，基本由集体经济组织和农民负担，筹措资金难度较大，影响了项目的实施和推进。三是户籍改革滞后。虽然现行户籍制度已有一些调整，但城乡二元户籍管理体制没有彻底改变。农民进城的“门槛”依然较高，在计生管理、人口暂住等方面受到诸多限制，也衍生了相关福利、宅基地置换等多方面的问题，不利于城镇化建设的有效推进。四是城乡社保差距较大。农村社会保障体系还有很多地方亟需完善，农村低保覆盖面较窄，保障水平较低，教育、医疗、就业等制度不同程度地存在“城乡有别”。近年来，随着城镇的开发建设，城郊土地被大量征用，“失地农民”的社会保障问题日益突出。
三、浏阳城乡一体化发展的思路对策
（一）严格规划管理，落实城乡一体化发展蓝图
一是加强规划衔接。全方位科学编制和完善市、镇、村各级规划，做好各级规划的衔接。将历史人文、自然生态和地方特色更好地融入城乡规划，全面推进城乡总体规划、经济社会发展规划、土地利用规划、产业发展规划“多规合一”，形成以城乡一体化发展战略为导向、区域总体规划为核心、控制性详细规划为基础、各类专项规划为纽带，覆盖城乡、层次清晰、目标明确、管理有序的规划体系。二是强化规划刚性。加强《城乡规划法》及相关政策法规的宣传，对违法建设行为进行曝光，形成防违治违舆论攻势和坚决打击违建行为的社会氛围。严格执行规划，规划一旦形成，未经法定程序不得擅自改变。坚持实施基本生态线控制制度，严格控制线内开发建设。加强国土、规划、房管、纪检监察、公安等部门执法合作，确保城乡一体化建设规划落到实处。
（二）推进改革创新，健全城乡一体化机制体制
一是创新农村土地流转机制。鼓励创新农村集体非农建设用地、农村土地承包经营权和农村居民宅基地有序流转机制，在坚持土地有偿使用和严格用途管制的前提下，允许以转包、互换、租赁、转让、入股、联营等形式，进入基础设施项目、产业平台项目和经营性公益事业领域，进一步扩大土地流转的规模。建立非农集体建设用地使用权交易制度，在不改变土地性质的前提下，经批准可有偿用于产业项目、住宅小区和公用设施建设。建立健全市、镇、村三级流转服务组织网络，依托城镇组织土地合作联合社。严格限制城镇住宅项目分散建设，鼓励农民居住向城镇集中，进一步规范流转程序。二是拓宽发展融资渠道。通过成立城乡一体化建设投资担保公司和设立城镇发展基金，创新城镇融资平台和载体。深入推进农房抵押贷款，盘活农村资产，拓宽农民融资渠道。鼓励以各种形式，吸引民间资本投资参与城镇各市场领域的开发、建设和运营。积极开展招商引资，继续支持金融机构进驻城镇设立分支或网点，形成多元化、充满活力的投资局面。三是完善人才引进储备机制。继续实施五年内引进3000名党政人才和教育卫生类人才、5000名企业中高层管理人才、80000名企业专业技能人才的“5358”人才工程，创新人才引进方式，注重通过项目入股、技术合作等方式引才引智。建立以能力和业绩为导向的人才考评机制，进一步改善人才服务环境，完善园区、企业的生产、生活配套设施，在出入境、落户、住房、教育培训等多方面开辟“绿色通道”，让更多高素质人才进入浏阳、扎根浏阳、创业浏阳、发展浏阳。
（三）完善相关政策，营造城乡一体化良好环境
一是完善土地使用政策。对小城镇建设用地实行统一规划、统一征地、统一划拨、统一管理，建立严格的耕地审批考核指标体系。以稳定农村现行土地政策为前提，妥善处理农民离土进城与稳定土地承包政策的关系，加快推进土地使用权向种植能手集中，提高土地利用效率。二是完善财政管理政策。健全城镇财税分成体制，完善财政转移支持政策，实行土地出让金返还机制，加大对乡镇的财政倾斜力度，增强镇本级的资金运作和调控能力。三是完善户籍管理政策。根据国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，加快调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度。放低农民进城落户准入门槛，取消户籍制度的“等级烙印”。下放户口办理审批权限，简化户口迁移手续，提高户籍办理效率，实现城乡户籍管理一体化。四是完善社会保障政策。加快社会事业、基础设施在城镇的完善和向农村的延伸，形成城乡统一的教育、医疗、文化、卫生、养老、就业、最低生活保障等一系列制度，完善失地农民征地补偿、就业、住房安置等政策，最大限度地缩小现有的城乡差距，使城乡居民公平分享城乡一体化发展成果。
作者时任浏阳市市委副书记、市长
中国乡村发现网转自:湖南省人民政府发展研究中心官方微信
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