导读：今天的中国正处于推进新型城镇化、城乡发展一体化的关键时期。如何从城乡规划入手，引领美丽乡村建设、构建和谐的城乡关系，是当代城乡规划工作者的历史责任。本文在借鉴国外乡村规划建设经验的基础上，结合笔者亲历的江苏乡村规划建设实践，提出了促进城市规划向城乡规划转变的相关思考和建议。希望引发更多同行对乡村的关注，通过理论界和实践者的共同努力，寻找到适合中国特点、反映城乡特色、体现当代人居需要的城乡统筹规划之道。
2004年以来，国家连续出台了11个“一号文件”，旨在缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。但受长期形成的城乡二元结构的深刻影响，在快速城镇化进程中，农村的各种资源进一步流向城市，农村的发展面临着衰退的威胁，亟待共同应对、扭转困境。
在规划行业，虽然《城市规划法》早已更名为《城乡规划法》，但是城市和乡村在规划方法、技术标准、实施制度、人才支撑等方面存在巨大差距，社会各界关注的重心仍集中在城市，乡村研究甚少，二元特征明显，状况亟待改变。正因如此，本文提出应借鉴国外乡村规划建设经验，结合笔者亲历的江苏乡村实践，提出了加强乡村规划建设、促进城市规划向城乡规划转变的思考和建议。
1、乡村规划建设的他山之石——协调城乡发展的国际经验
发达国家和地区的工业化和城市化起步较早，在其发展早期，同样存在重城市和工业、轻乡村和农业的问题，相应产生了城乡发展不协调带来的各种问题，引起社会高度关注。随着经济社会发展，城乡协调发展问题日益成为发达国家和地区的重要议题，其在缩小城乡差别、统筹城乡发展、引导乡村规划建设方面积累了丰富的实践经验，可供我们参考借鉴。
1.1德国：乡村更新规划
19世纪初期至1970年代，德国开始了从农业社会向工业社会的转型，乡村也随之发生了深刻的变革。在此过程中，德国村庄更新的主要内容是支持村庄基础设施和公共服务设施的改善。但由于这一阶段对村庄的公共补贴资金不少用于了街道扩建和建筑物拆除，造成了众多传统村落的历史肌理和遗存丧失。为了改变这一状况，1980年代德国开展了“我们的乡村应更美丽”规划行动，以保持乡村特色和实现村庄自我更新为规划目标，对乡村形态和自然环境、聚落结构和建筑风格、村庄内部和外部交通等进行合理规划与建设。1990年代以来，德国乡村更新规划更注重乡村地区的整体发展，更重视推动乡村居民的积极参与。
1.2英国：乡村中心居民点建设方针
“乡村的发展与保护”是战后英国核心的乡村规划政策，其中，“乡村中心居民点规划政策”(Key Settlement Policy)对推动乡村地区更新和发展起了巨大的推动作用，其主要目标是通过建设乡村中心居民点，推行紧凑型居民点规划模式，对选定为中心居民点的原乡村居民点实施填充式开发，建设完善的基础设施和公共服务设施，并改善乡村住宅。该行动主要有三个步骤：
一是确立长期村庄更新目标，将现存乡村居民点分类为发展型、静止型和衰落型，并制定不同的规划政策区别引导(表1)；
二是逐步把大部分乡村人口迁移到城镇体系中，同时在较大的村庄中建设完善的基础设施和公共服务设施，提高乡村居民的生活标准；
三是利用规划手段控制住宅、生产建筑的无序建设，节约政府对乡村基础设施和公共设施的投资管理成本。
经过多年实践，这项以公共服务的经济规模效益为导向的乡村居民点规划方式，改善了诸多乡村地区的人居环境，提高了乡村公共服务水平，但也产生了农民出行时间增加、部分地区丧失乡村特征等问题。
1.3法国：乡村整治规划和分区规划
1960年代初期，法国主要通过在广大乡村地区建设新城来吸引人气，疏解大城市压力，同时带动周边乡村建设①。这一阶段法国的振兴农业农村政策使法国乡村社区重获生命力。
①在20世纪上半叶，法国城市化速度较慢，直至20世纪中期才跨越城镇化率50%的门槛。巴黎长期作为法国人口就业的单中心，集聚大量资源，而周边地区特别是乡村地区发展相当落后。
1970年代后期到1980年代初期，乡村人口的数量不再呈下降趋势。在此背景下，法国启动了“乡村整治规划”，旨在进一步推动乡村经济发展，优化乡村设施，保护乡村空间。
1980年代以后，由欧洲农业担保基金(FEOGA)资助，又针对发展较落后地区的乡村启动了乡村发展规划和设施优化规划，法国乡村人口开始逐步回升。
1990年代中期，当法国城镇化率达到80%左右时，颁布了《空间规划和发展法》，设立“乡村复兴规划区”的区划类型，基于分区规划推行以减税奖励为核心的新乡村复兴政策：2005年又颁布了《乡村开发法案》，对被规划为“优秀乡村中心”的市镇提供发展资助，进一步促进当地经济发展(表2)。
1.4日本：造村运动和村镇综合建设规划
20世纪50～70年代，日本处于高速经济成长时期，同时工农收入和城乡差距拉大，传统的村落社会迅速崩溃，产生了农村“过疏问题”。为了促进农村发展，日本政府先后发起了三次新农村建设运动(图1)。
第一次在1956—1962年间，主要通过加大村庄建设资金扶持力度、整治零散土地、促进公共设施建设来推进农村基本建设与环境改善。但由于没有将村庄建设同产业发展结合起来，乡村地区没有造血功能，最终未能有效化解农村衰败的问题。
第二次启动于1967年，在“经济社会发展计划”中，将新农村建设置于推进农业及农村现代化的核心位置，加大投资推进基础设施建设。同时提出“把农村建成具有魅力的舒畅生活空间”的目标，通过保护农村自然环境和村庄整治来推进公共服务设施建设，改善农村生活质量。
第三次始于1970年代末，以重新振兴农村为目标，鼓励农村自发展开。这一期间，影响最大的是“一村一品”运动。在政府引导和扶持下，鼓励农村居民自主参与，保护乡村自然生态和文化生态，突出乡村空间特色和竞争力塑造，利用都市区经济开发乡村旅游。
为引导促进村镇的可持续发展，1970年代起日本实施了“村镇综合建设示范工程”。村镇综合建设规划包括村镇综合建设构想、具体建设计划、地区行动计划等内容，还需要编制村镇综合建设实施规划，进一步明确工程实施地区范围、建设目标、施工计划、实施主体、实施费用、费用负担方式、预定设施管理单位和方式以及资金计划。规划编制时要求通过民意调查、设立由居民代表和专家等组成的委员会、召开村落居民座谈会三种方式来听取居民的意见，居民的深入参与对建设和后期管理都发挥了积极的作用。随着示范工程的不断推进，综合建设规划的主旨思想相应进行了多次调整，以适应不同的时期发展要求(表3)。
1.5韩国：新村运动
1970年代，韩国针对城乡矛盾加剧、工农业发展失衡等问题发起了“新村运动”，目标是推动农业的转型和农村的现代化。“新村运动”的初始阶段着重于农村公共环境的改善，韩国政府根据农民需要，无偿提供近20种环境建设项目费用与物资，如修筑河堤、桥梁、村级公路等基础设施，改善饮水条件和住房等生活设施(图2)。新村运动启动后的第一年，韩国3.5万个村中，有1.4万个以上的村积极投入新村运动，成绩显著。
至1970年代末，在示范村庄的影响下，农民主动改善村庄的愿望普遍大增，政府以少量的财政投入实现了普遍改善村庄环境的目标。随后，新村运动关注提高农村的居住环境和农民的生活质量，如修建村民会馆、自来水设施、生产公用设施、新建住房和发展多种经营等。此后更加关注乡村社区的自我管理能力建设。通过持续的努力，韩国乡村人居环境得到改善，农民收入和农业现代化水平得到提升，农民文化素质也随之提高。
1.6几点启示
(1)在国家和地区城镇化、现代化进程中，尤其是发展到一定阶段后，普遍更为重视乡村发展和城乡协调发展，强调通过振兴乡村和农业来解决城乡发展差距拉大的社会矛盾以及城市发展的过密化问题。
(2)发达国家和地区的乡村规划建设普遍经历了从单一目标向多元目标综合推进的转变，包括基础设施建设、人居环境改善、文化保护复兴、乡村产业振兴以及制度建设安排等。其中，改善乡村居住环境和基础设施条件是普遍的首选，在此基础上，进一步推动经济、文化、社会等的复兴，促进乡村成为富有价值(经济价值、文化价值和生态价值)的空间，实现乡村建设从被动的改造、功能提升到主动的、全面的特色塑造。
(3)乡村规划建设必须重视规划的引导和公共政策的支撑，注重发挥村民主体的建设能动性，政府侧重于规划制定、财政支持、政策引领与先期示范，乡村的真正复兴则必须依靠村民的主体意识和建设热情。如韩国新村运动，初期政府以支持硬件建设为主，在设施改善和生活环境提升后，则强调通过“农村精神启蒙”引导农民素质提升，增强农民家园归属感和自我管理能力。
2、江苏乡村行动的规划视角——实践中的乡村规划
江苏是中国经济社会发展的先发地区，也是传统乡村较为富裕、经历过乡镇工业快速发展历程的省份，城乡差距相对较小，2013年江苏城乡居民收入比为2.43∶1，好于全国平均水平(3.10∶1)。但即便如此，江苏城乡二元结构仍然十分明显，城乡人居环境和基础设施水平差距较大。为此江苏省委省政府明确“十二五”时期实施“美好城乡建设行动”，全面推进“村庄环境整治行动”，通过5年左右的持续努力，实现全省19.8万个自然村人居环境的普遍改善，在普惠全体农村居民的同时，促进资源要素向乡村流动，逐步改变城乡二元结构，推进城乡发展一体化。
不同于以往乡村规划建设的有限样本示范，本次江苏乡村行动投入资金多，行动覆盖面广，是以乡村建设和村庄人居环境改善为切入点的统筹城乡战略行动，必须科学规划、有效引导。鉴于乡村规划的基础相对薄弱，本着急用先编、按需编制的原则，在实践中着重用好三种规划手段：建设行动规划、村镇布局规划和重点村庄规划。
2.1村庄环境整治行动规划——规划作为乡村改善的决策指引
江苏的村庄环境整治从行动规划做起，行动规划又从乡村调查和农民意愿调查入手。2011年，江苏省建设厅在全省13个省辖市选择了283个各种类型的村庄、6000多户农民，开展了“江苏乡村人居环境改善农民意愿调查”。基于调查形成的一手数据，组织编制了《江苏省村庄环境整治五年行动规划》(图3)。行动规划按照乡村调查和农民意愿调查确定整治重点，从农民反映强烈的村庄垃圾整治、提供清洁的自来水、改善道路、清理河塘、提供公共场所等做起，不搞大拆大建，尽量不动农民房子，这既保护了农民利益，也让村庄可以因村制宜、结合条件和可能推进改善。为了在整治的同时保护乡村特色，行动规划将村庄区分为5种类型：古村保护型、人文特色型、自然生态型、现代社区型和整治改善型，明确不同村庄应分别施策，使平原地区更具田园风光，丘陵山区更有山村风貌，水网地区更含水乡风韵。在实施时序上，行动规划按照示范先行、突出重点、整体推进的工作思路，明确全省村庄环境整治分阶段有序推进。
目前全省村庄环境整治正按行动规划有序实施，苏南地区已全面完成村庄环境整治任务，规划发展村庄的基本公共服务水平显著提高。2014年苏中地区将全面完成村庄环境整治任务，2015年全省所有村庄的人居环境将得到普遍改善。
2.2镇村布局规划——规划作为公共资源配置的引导依据
城镇化的推进相应伴随着城镇人口的增长和农村人口的减少，在这一进程中，一些村落会集聚更多人口，一些自然村落会逐步消亡。对此，中央农村工作会议明确“哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大，关键是要做到规划先行”。
针对江苏自然村布局分散、数量多、规模小的状况，江苏推进了全省域的镇村布局规划全覆盖工作。在综合考虑自然村的现状规模、人口流向、发展基础、发展潜力、耕作半径、基本公共服务配置等的基础上，从全省19.8万个自然村中优选出4万多个规划发展村庄，着力改善基础设施和公共服务条件，吸引农民集中居住，引导城镇化进程中的城—镇—村空间布局重组(图4)。
江苏村庄环境整治以镇村布局规划为引领实施分类整治，采用不同的整治标准，一般自然村以“整洁村庄”为目标实施“三整治、一保障”②，规划发展村庄通过推进“六整治、六提升”③建设康居乡村和美丽乡村(图5)。通过镇村布局规划的引导，充分考虑城镇化进程中农民减少的趋势，减少和避免过程性公共资源浪费，在推动农村人居环境普遍改善的同时，促进乡村长远可持续发展。
②整治生活垃圾、乱堆乱放、河道沟溏等环境卫生整治，保障农民群众基本生活需求。
③重点整治生活垃圾、生活污水、乱堆乱放、工业污染、农业废弃物、河道沟溏，着力提升公共配套、绿化美化、饮用水安全保障、道路通达、建筑风格特色化及村庄环境管理水平。
2.3村庄规划——规划设计作为乡村建设的技术支撑
在镇村布局规划的基础上，江苏制定了《江苏省村庄规划导则》和《江苏省村庄平面布局规划编制技术要点(试行)》，明确在乡镇总体规划、镇村布局规划的指导下编制村庄规划，具体确定村庄规模、范围和边界，综合部署生产、生活服务设施、公益事业等各项建设，确定对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。根据村庄规划导则和编制技术要点，村庄详细规划的编制以为农民生产生活提供便利服务为基本原则，充分尊重城乡在产业结构、功能形态、空间景观、社会文化等方面的差异，强调村庄规划设计必须因地制宜、因村制宜，保护好乡村的自然特征、地域特色和风土人情，突出“乡土化、多样化”特征。
在村庄规划导则和编制技术要点的指导下，江苏编制完成了近5000个规模较大、历史文化遗存丰厚、地形地貌复杂村庄(“三类重点村庄”)的村庄规划，以及3.5万多个一般规划发展村庄平面布局规划(图6)，实现了全省规划发展村庄的规划全覆盖，为全省乡村建设和村庄环境整治提供了有效的引导和支撑。
3、从城市规划到城乡规划——实践引发的思考
近几年江苏乡村实践的成效得益于规划的有力支撑和引导，但另一方面，相较于大量的乡村建设需求，乡村规划同时也凸显不足。相对于研究丰富的城市规划，乡村规划的专业支撑远远不够，直观表现在缺乏有针对性的乡村规划、适合农民需求的新农房设计以及体现乡村特点和乡土文化的当代建造上。这一现象既是中国城乡二元结构影响在规划行业的典型体现，也与城市规划专业的自身特点相关——城市规划专业从产生起就聚焦于城镇，旨在引导城镇化、工业化进程中的城镇理性规划建设。后虽经多年的发展完善，但长期形成的以“城市为中心”的规划理念和方法未有根本改变，乡村规划亟待补上短板。
3.1法定城乡规划体系的完善
2008年《城乡规划法》出台，将城市规划和乡村规划提到了同等重要的地位。但乡村规划仅被简单划分为“乡规划”和“村规划”两种类型，没有明确其范畴和重点，更没有详细划分其层次、类型和要求。实际上乡村同城市一样，同样存在着宏观、中观和微观问题，这就要求构建乡村规划体系，用以规范和管理乡村规划建设，并纳入法定城乡规划体系，实现城市规划向城乡规划的真正转变。
从实践需求看，乡村规划可分为县/镇、村域、村庄三个层次。其中，县/镇域层次主要明确镇村布局体系和空间功能、区域基础设施和公共服务配置等问题，明确重点发展的镇村，并应纳入城—镇—村布局体系；村域规划类似分区规划，以行政村为单元，合理规划村域内的生产生活空间，划定村庄建设用地边界，引导村域产业发展布局，明确村域基础设施和公共设施具体配置；村庄规划以自然村为规划对象开展详细规划，明确村庄平面布局、宅基地建设以及基础设施与公共设施的详细安排。
3.2乡村规划管理制度的构建
近年来各地陆续颁布了一系列乡村规划建设的技术标准、导则和指引(表4)，但相对于面广量大的乡村规划建设实践，仍远远跟不上发展的需求。此外，国家层面的顶层设计仍然不够，尤其在规划实施管理制度方面显得不足。
《城乡规划法》确立的“一书三证”制度是目前城乡规划管理的主要手段，在城镇中，由于实施机制、实施主体等较为明确可控，该制度起到了较好的管理作用；但在乡村，由于行政权与自治权边界的相对模糊，加上乡村自治的特殊性，规划实施必须特别重视村民的意愿，这相应要求在上级政府的审批方式、乡镇政府的管理方式、村民自治的参与方式等方面进行改革，方能建立起有效的乡村规划管理实施制度，促进乡村治理体系的完善。
3.3乡村规划队伍和人才的培养
乡村作为有别于城市的人居环境，需要有人专门潜心研究；不同地区的村落有着和大地景观密切相连的敏感关系，需要精心规划设计。但遗憾的是，相对于城市规划从业者人才济济和发展兴旺的现状，乡村规划领域人才寥寥，高素质的规划设计和管理人才严重不足。这种状况的改变，既需要乡村规划建设管理制度的良性构建，也需要大量有志于乡村的研究人员、规划师和设计者的人才支撑。
目前国内院校的规划专业教育聚焦于城市，随着新型城镇化和城乡发展一体化的推进，新农村建设、乡镇建设、小城镇建设需求突起，这呼唤中国城乡规划教育的相应转型，高等院校应及时补充乡村规划、小城镇规划等相关课程，让更多人有机会接受乡村规划教育，认识乡村规划并投身于乡村规划事业。
此外，为了弥补乡村研究的不足，还需要社会各界搭建学术平台，共同研究中国的乡村规划建设问题。正是基于这样的认识，2013年江苏成立了全国第一个省级的乡村规划建设研究会，旨在通过成员构成多元、学科专业丰富的学术平台，共同探讨现实中的乡村问题，研究解决之道。
4、结语
对于中国这个以农耕文明为根基的国家来说，乡村的极端重要性决定了构建和谐城乡关系和规划建设美丽乡村是长期发展的目标。同时作为一个复杂问题，其求解需要多学科联动融合，综合解决；作为一个长时段问题，需要分步有序推进，渐进解决；作为一个广域问题，需要地方结合实际探索创新，多元解决。近年来，江苏围绕乡村规划建设做了一些积极探索，但相对于乡村这个广泛而深厚的领域，相对于城乡规划转型的历史重任，现有的实践还仅仅是起步的努力。本文的目的在于抛砖引玉，希望引发更多同行对乡村的更多关注，通过理论界和实践者的努力，共同探索适合中国特点、反映城乡特色、体现当代人居需要的城乡统筹规划之道。
作者简介：周岚，博士，研究员级高级规划师，江苏省住房和城乡建设厅厅长；于春，硕士，高级规划师，江苏省城市发展研究所副所长。
中国乡村发现网转自：《国际城市规划》2014年06期
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