——苏州城乡一体化发展的启示
摘要：中国城市化过程中出现大量非法侵犯农民社会权益的问题，要从源头上减少社会冲突，必须尽快实现城乡社会保障的协调发展。2008年后，苏州致力城乡一体化发展，开发非农就业岗位转移农村劳动力，推进以城乡社会保障并轨等为主要内容的基本公共服务均等化，取得显著进展，2012年底在全国率先实现了户籍人口全部纳入城乡一体的社会保障制度。其经验一是鼓励基层创新，二是地方财力支持，三是城乡人才队伍建设，四是信息技术应用。借鉴苏州经验教训，改进社会管理应重点完善公共财政制度，完善公共服务，落实主体功能区规划，尊重农民土地权利，促进乡村复兴和经济发展方式转变。
关键词：城乡一体化；社会保障；苏州
一、问题由来
中国城市化过程中出现大量非法侵犯农民社会权益的问题，近年来，统筹城乡发展在一些地方也异化为对农民新的变相剥夺，“被上楼”等呼声不断。要从源头上减少社会冲突，必须尽快实现城乡社会保障的协调发展。我们在实地调研基础上，梳理苏州城市化的历程和城乡一体化发展经验，得出的判断是：城乡社会保障的并轨是实现包容性发展的前提和主要内容，而在国家没有城乡统一的社会保障制度和体系的情况下，城乡社会保障并轨需要地方财力和人力资源的支持。各地区要发挥城镇规划建设中的中华智慧，因地制宜，多样化发展，落实主体功能区规划，严格限制征地开发，尊重农民土地权利。在没有细致工作和足够社会保障的情况下，不宜简单加速推进城市化。苏南地区城市化应该普遍减速，以减轻环境压力和缓解社会矛盾，实现真正不含水分的、能给人民带来实惠的发展。
二、苏州城乡一体化发展经验
1、苏州为什么要搞城乡一体化？
一是率先现代化的目标使然。率先实现全面建设小康社会目标后，苏州向率先基本实现现代化迈进，最艰巨最繁重的任务在农村。长期城乡二元分割造成的一些不合理体制机制，必须通过城乡发展一体化来破解。二是经过三十年高速增长，苏州发展面临资源、人口和环境三大压力。突出表现为：土地资源紧缺，人均耕地已不到半亩；外来常住人口与本地户籍人口合计超过1300万，陆地常住人口密度每平方公里超过2000人；部分乡村居住环境差，农房闲置增多；农业规模经营不够，土地资源没有得到充分利用。化解三大压力的办法一靠是转变发展方式，比如劳动密集型、资源消耗型产业，主要靠转型升级来提升；二靠改革体制机制，用城乡一体化手段来解决。“所谓城乡一体化，是在空间形态上城乡有别，要使城市更像城市，农村更像农村，园区更像园区；而在社会形态上，实现城乡一体，使广大农村既能保持优美的田园风光和鱼米之乡的特色，又能享受到高度发达的现代城市文明。”“城市更像城市”，主要是指一些县城镇、中心镇应该向中小城市发展；“农村更像农村”，主要是指基本定义的农业村，要更像种田的农村，保持优美的田园风光和传统农耕文化；“园区更像园区”，主要是指各级各类开发区，特别是县以下工业开发区应当进一步提升产业档次和发展水平。 [1] 核心是打破城乡分割的资源配置方法，从偏向城市转向兼顾城乡，从单向索取转变为双向互补，从低价征收转向等价置换，使苏州经济社会发展从征地投资拉动转向主要利用存量土地的可持续发展之路。 [2]
2、苏州城乡一体化发展主要做法和成效
在上级“两个率先”要求和本地发展需求的推动下，苏州2008年提出推进城乡一体化发展综合配套改革。主要做法有：推进三置换、三集中，优化城乡空间布局，探索农民变市民途径；完善三大保障，加大城乡社保并轨力度；加快社区建设，推进城乡基本公共服务均等化；发展“三大合作”，走强村富民的路子；创新载体，促进现代农业发展。
针对过去“村村点火、处处冒烟”的发展方式，木渎等23个先导区鼓励农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及农村住房置换成股份合作社股权、城镇社会保障和城镇住房，并推动工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中、农民居住向新型社区集中。2009年末，农村劳动力的非农就业率已达85%；2010年农村劳动力离开本乡镇外出从业的只占9.6%，且几乎没有出省的，他们每月平均拿回家现金约2000元。 [3] 2012年90%的工业企业进入了工业园，88%的承包耕地实现了规模经营，48%的农户实现了集中居住，全市累计有136万农民实现了居住地转移和身份转变。置换形成的增量土地，按照4∶2∶4原则分配，即40%用于农民居住安置，20%用于新型工业化，40%用于发展服务业。土地增值收益主要用于农村基础设施、现代农业、农村社会保障和农村公共服务体系建设。基本建立了富民强村长效机制，2012年，苏州农村居民人均纯收入19396元，连续10年实现两位数增长，其中农民工资性收入人均12564元，增长11.7%，占全部纯收入的比重为64.8%；农民人均财产性收入1389元，比上年增长19.8%；农民转移性收入人均1338元，比上年增长19.1%，增速比上年提高5个百分点。其中离退休金和养老金842元，增长15.9%，各项补贴收入405元，增长32.9%。2013年，农村集体经济总资产突破1350亿元，村均收入超过650万元，分别增长12.5%和11.7%。新型合作经济组织达到4168家，持股农户比例超过96%。基本建立了公共服务均等化运行机制，农村基本养老保险、基本医疗保险参保率分别达99.6%和97%以上，农村老年农民按月享受基本养老待遇和社会养老补贴的人数达到74.82万人，享受率为100％；市、县级市（区）、镇（街道）、行政村（社区）四级人力资源和社会保障服务网络健全完整，就业公共服务入村到户，为290万人次的城乡求职者提供免费服务。 [4] 2011年7月城乡最低生活保障标准统一提高为每月500元，2012年统一提高至570元。将农村劳动力纳入失业率统计范围，统一界定城乡失业人员，登记失业的被征地农民就业率达92.3%，全市社会登记失业率控制在3%。农村居民和被征地农民纳入城镇社会养老保障体系。 [5] 把被征地农民当做一个特殊群体，对劳动年龄内的被征地农民，通过补缴一定年限的养老保险费，统一纳入职工养老保险。劳动年龄以上的人员，则纳入职工养老保险或领取征地保养金。全市被征地农民参加社会保障的人数共147.3万人，参加城保93.5万人。目前，苏州已形成以职工、居民养老保险为主体的、不分城乡的养老保险制度。即只要是企业职工，无论在乡镇企业上班，还是外来农民工，都参加职工养老保险。农民无论是务工、经商、务农，均可选择以个人身份（灵活就业人员）参加职工养老保险。同时，无论苏州的城镇老居民，还是原来的农村居民，都参加统一的居民养老保险。也就是说，苏州职工养老保险和居民养老保险已完全打破城乡、工农、群体界线，真正实现了城乡一体化。截止到2012年末，全市城镇职工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险覆盖率均达到99%以上，社会保险基金征缴率巩固在99%以上；居民养老保险、居民医疗保险覆盖率为99%以上，按月享受养老待遇覆盖率为100%；年末共有56.5万人参加了城乡居民社会养老保险，其中47万人享受待遇；目前，全市由人社部门管理的社会医疗保险的参保总人数达到760万人以上，其中城乡居民参保有290多万人。行政村全部建有设施完善、功能齐备的农村社区服务中心。全市行政村班车通达率达99%，城乡公交一体化覆盖率90%以上，90%的规划保留村庄实现生活污水集中处理，村村实现生活垃圾集中收集。苏州市被确定为国家可持续发展实验区。张家港市永联村在世博园城市最佳实践区展示主题为“城乡一体化，农民更幸福”——城乡一体化后，农民享受到城市居民一样的生活，生活质量在原有的基础上有显著提高；同时，农民与城市居民相比，生活空间更广阔、环境更优美、空气更清新、交通更畅通、房价更便宜，因此生活更幸福。城乡一体化改革发展已日趋成为新时期新阶段苏州最大的品牌、最大的特色、最大的优势。 [6]
三、城乡社会保障协调发展的关键
1、因地制宜，鼓励基层创新。2001年苏州市第九次党代会提出推进农村“三大合作”改革，即将农村经营性集体资产折股量化成立社区股份合作社，将集体所有、家庭承包经营土地入股成立土地股份社，鼓励农民组建农产品生产经营、农村服务业等专业合作经济组织。通过“三大合作”，明晰了农村重大产权关系，提高了农民组织化程度，完善了收益分配机制，维护了农民合法权益。还对农村的合作社组织提供减免税费或退税、奖励政策。2004年起苏州市率先取消农业税，并全面实施农民基本养老保险制度。困扰各地的城乡养老保障转移衔接问题，在苏州已得到了较好的解决。究其原因，苏州一开始设计新农保，包括城乡并轨后的居民养老保险制度时，就已考虑了农保或居保向城保的衔接问题。另外，为解决农保待遇偏低的问题，在尚无国家相关政策的情况下，苏州创造性建立了居民（农民）补充养老保险。补充养老保险享受财政补贴，由个人一次性缴费，实行完全积累制。2008年启动主体功能区规划工作，确定了禁止、限制开发的范围，2010年开始对生态功能区进行经济补偿。其中，对基本农田保护区域的农田每年每亩补偿400元；对县级以上集中式饮用水水源地保护区范围内的村庄，每年补偿100万元；对太湖、阳澄湖以及下属各市、区确定的重点湖泊水面所在的村，每年给予50万元的生态补偿费用。2010年至2011年，市、区两级财政共安排生态补偿资金21525.99万元，惠及水源地村29个、生态湿地村105个，连片水稻田8.41万亩，基本农田1.08万亩，生态公益林48.44万亩。资金补偿到镇5209.49万元，占24.2%，主要是生态公益林补偿金由镇级统一使用，补偿到村16316.5万元，占75.8%。两年已使用资金16528.76万元。2011年南京也提出不再攀比GDP，要比绿色发展。苏州沧浪区的2007年开始探索利用信息化技术建设“虚拟养老院”。政府购买服务，突破机构养老的局限性和居家养老的松散性，采用互联网及移动通信等现代手段，成立了居家养老服务中心，实现从受理申请、对象审批、安排服务、工作评估、考核监督、费用结算等全过程的信息化管理；全面引入“信息化办公”理念，老人只需拨打一个电话，就有能在家里接受一对一的生活照料，提高了居家养老服务工作的质量和效率。 [7] 成都、嘉兴等地的改革也是采取了一系列有利于农民持续增收、农业持续发展的新办法，初步构建了化解城乡发展矛盾的体制机制。中国国情复杂，各地发展不平衡，今后仍应把自下而上的创新和自上而下的调节相结合，坚持从群众中来、到群众中去的群众路线。
2、地方财力提供支持，努力建设公共财政。苏州从深化财税体制改革方面入手，努力构建真正的公共财政体制。2010年地方一般预算支出686亿元，其中用于社会保障与就业、科技、教育、文化、医疗卫生和环境保护等方面的财政投入为254亿元，比上年增长16.5%。在地方财力保证下，苏州市级财政预算还安排部分资金设立城乡一体化改革专项资金，到2012年市级财政专项资金规模达到1亿元。各市（县）、区从2009 年起，安排当年土地拍卖净收益的15%，作为改革试点启动资金。同时积极拓展新增建设用地有偿使用费、农业重点开发资金等专项资金的用途，用于农田基本建设、耕地质量建设、农业产业化、农业科技、农业生态保护及农业综合开发等。积极发展农村金融机构，2010年新设农村小额贷款公司32家，累计达到50家，公司总数与注册资本均居全省第一。 [8] 有人提出全面废除城乡分割的户籍制度，而苏州公安局的研究人员认为，户籍制度不是根本问题，根本问题在于公共事业和社会保障是否能够满足所有居民的需要。尽管苏州财政金融对城乡一体化发展提供了支持，但仍做不到城乡公用事业完全均衡发展，也无法在短期内实现城乡社会保障完全均衡。2010年苏州企业退休人员月人均基本养老金为1196.7元，其中市区为1624元；被征地农民基本生活保障第四年龄段保养金标准从390元/月提高到430元/月。农村居民养老补贴从160元/月提高到180元/月，原郊区农保退休人员按每人每月80元的标准增加养老金，调整后养老金低于420元的，予以补足。可以看出本地户籍人口的社会保障仍是低水平、广覆盖，对外来人口落户则提出购房面积、缴纳保险年限等准入条件。苏州市60岁以上人口2009年已经超过20%，实现社会保障的统一将面临不断增长的老龄人口的压力。在一些自然条件恶劣的欠发达地区，本地财政可能更无法筹集到足够的资金支持乡村社会事业建设，还要依靠中央的转移支付，同时争取联合国、世界银行开发资金支持，以及国内对口帮扶等措施。
苏州2011年城乡社会保障部分标准对比 [9]
近年来，苏州市不断加大地方政府财政投入，社会保障财政年支出突破50亿元，有力地保障了全市城乡社保民生项目。城乡居民养老保险、少儿学生医疗保险、居民医疗保险、农村养老保险缴费金额比例较低，主要靠地方财政转移支付和托底。2011年全市工伤保险实收基金6.85亿元，基金收缴率为99.5%%，同比大幅增长，为基金支付及待遇落实提供了坚实的支撑，但是由于新《工伤保险条例》实施后工伤认定范围的扩大、基金支出项目的增加及工伤保险待遇的提高，尤其是由工伤保险基金支付一次性工伤医疗补助金数额巨大，加上以制造业为主的经济结构使安全生产形势仍然严峻，生产事故仍处于高频发状态，工伤职工人数有增无减，与此相比，工伤保险统筹层次较低，总体抗风险能力仍然较弱，对基金安全运行造成了压力。2011年，全市工伤认定人数比上年增加16.27%，工伤职工劳动能力初次鉴定达到伤残等级的人数比上年增加12.2%；全市享受工伤保险待遇人数为24404人，工伤保险基金支出6.61亿元，全年工伤保险基金支付率升至96.46%。其中常熟、昆山、张家港、太仓市的工伤保险基金均出现赤字，尤其是昆山市的支付率达到228.09%。由于经济增速放缓、房地产市场不景气，地方财政收入增幅降低，加上财政管理体制改革，以及加大政府投资稳増长、扩内需、促发展，地方财政对落实社会保障各项政策的资金扶持难度增大。 [10]
3、创造条件加强城乡社会管理与服务人才队伍建设。城乡社会保障并轨需要做大量深入细致的工作，但目前的城乡社会管理与服务人才队伍尚不能满足需要，很多地方处于穷于应付的水平。苏州全市133个街道（镇）的1828个社区（村）均设立了劳动保障专职协理员，网络连通率达到100%。同时，各级社保经办机构与财政、地税、公积金中心、医疗机构、银行和邮政等合作，形成以社保经办为主、其他机构为辅的经办模式，打造“15分钟社保服务圈”。苏州的城乡社区管理与服务快速发展的同时，也面临员工待遇低，管理人员和团队建设难以吸引年轻人的难题。从民国时代开始，高教完全“洋化”了，中小学亦随之“洋化”。内地与沿海、农村与城市，已经断裂为两个世界。 [11] “我们花了大力气培养的中国的科教人才反而成了外国的第一生产力”。 [12] 留在大陆默默奉献、建设家乡的更多的是那些非重点高校和中专的毕业生。乡村的优质人力资源被吸走后，依靠谁来建设新农村？大学生村官计划有一定作用，但有调查发现，大学生村官不在农村一线工作的占62.2%，仅1.5%的人准备继续当村官。 [13] 近年海归增多，出现了北京小毛驴农园、上海青蓝耕读等海归到农村创办“社区支持农业”的典型，是一个值得注意的趋势。但更根本的还是立足于本土人才培养，要从“以经济建设为中心”转向以人为本，转向学习型社会、服务型政府、创新型国家建设为首要任务。苏州市在2002年后积极扶持高等职业教育发展，普通高校由7所增加到20所，在校生近23万人，高等教育毛入学率超过65%。农村成人教育年培训总量达130万人次。 [14] 5个县级市都建立了高校，本地新成长劳动力人均受教育年限提升到14.5年。苏州卫生职业技术学院结合本地实际开设社区管理与服务专业，大专层次的毕业生大部分愿意回到家乡昆山、吴江、张家港工作和生活。随着国家财力的增强，应该进一步加大对高职高专的投入，落实其办学自主权，最大程度地发挥其潜能。并在相关专业中开设城乡社会保障管理等课程。
4、“四化”联动，积极应用信息技术。在人口密集、就业多样化的苏州地区，要建立新的社会保障制度，必须有方便的使用环境和监督手段。2000年以来，苏州坚持工业化、信息化、城镇化与农业现代化联动，社保主管部门积极利用本地电子信息产业比较发达、网络普及程度高的优势，与电脑设备公司、银行合作，开发苏州社保卡系统解决方案。苏州“社保卡”系统的设计原则遵循五点要求：可靠性、安全性、实用性、可维护性和先进性。商业银行负责提供社保结算中心系统的硬件环境；根据市社保局提供的客户资料，在金融IC卡中开辟空间增加医保应用；提供苏州“社保卡”金融应用的使用环境；提供苏州“社保卡”挂失、补发、修改信息、增加卡应用等卡交易。而社保局在项目中负责中心系统软件环境；定制卡片上医保文件格式；定制管理医保文件的加密格式。双方合作将医疗保险管理部门从大量事务性的工作中解脱出来，致力于社会医疗保险基金的管理和运作；方便广大参保人员、参保单位及医疗机构；为银行和社保机构带来较好的经济效益和社会效益；技术上既能适应当前医疗体制改革的需要，又具有易扩展性，预留“五保合一”接口。社保中心、社保定点药店、社保定点医院三者之间，通过电信网络构成一个覆盖全市范围内的广域网。在社保中心，工作站通过TCP/IP构成独立的局域网，这些独立的局域网通过X.25、DDN或公用电话网(PSTN)和广域网互连，建立同银行的连接。在社保定点医院，工作站通过TCP/IP构成独立的局域网，这些独立的局域网通过X.25、DDN或公用电话网(PSTN)和广域网互连，实现同社保中心的连接。社保定点药店通过PSTN和广域网互连，实现同社保中心的连接。社保中心的终端、医院的终端和定点药店的计算机连接IC卡读写器实现对IC卡信息的读写操作。依托这个框架可实现药品三大目录管理、看病管理、报销管理、社保基金管理和银行支付划帐管理等一系列的功能，形成了一个以社保IC卡管理为中心，以电子化处理为目的社保IC卡管理信息系统，实现社保信息共享。2009年，苏州市社保中心积极探索，将传统业务模式下的缴费工资申报相关审核步骤和要求进行量化和标准化，通过信息技术程序化进行审核和限定，打破时间和空间限制，开通“年度缴费工资网上申报”功能，参保单位整个申报过程全部在网上独立完成，无需在单位与社保中心之间往返奔波，大大方便了企业与员工。2012年12月15日起，吴中区、相城区社会保险与市本级实现全面并轨。委托扣缴银行与社保经办（工作）机构通过“社银平台”实时联动，传输核对委托扣款信息、按申请补缴或实时扣缴信息，保证每笔扣缴准确无误。灵活就业参保登记业务下沉到社区办理，是对个人参保缴费模式的一次突破，参保人员只需在社区进行业务申请便“立等可取”，打破了原有单独的经办机构面对众多参保人员、经办能力有所不足的局面，实现经办机构多点化，办理业务就近化，手续办理简单化。并依托信息技术，建立起与委托扣缴银行的联动，规范了银行扣缴行为，进一步实现了规范社保、安全社保的发展目标。近年来，苏州市“统筹城乡，覆盖全民”社会保障体系逐步完善，政策覆盖人群成倍增长，社保经办业务迅速扩展，已运行十多年的原信息系统已无法满足新的发展需要。2013年，按照人社部部署，人社系统扎实推进，在较短的时间内高标准、高质量开发完成了金保工程一期项目。
四、余论：城市化的速度和限度
1978年苏州城市化水平不足17%。1983年1月，国务院决定苏州地区和苏州市合并，实行市管县的新体制，苏州市从面积不足120平方公里、人口60多万的小城市，一变而为辖有六县四区、8488平方公里国土、530余万人口的中等城市，结束了实行20多年的“地市分设、城乡分治”制度，开启了城乡一体化发展的新时代。 [15] 上世纪90年代，苏州大力发展开放型经济，先后建立了5个国家级和11个省级开发区，完成开发面积167.4平方公里，加速形成了适度超前、城乡一体、水平先进的能源、通信、交通等基础设施网络。2000年，6个县级市城区面积扩展到124平方公里，比1992年扩大一倍左右；城镇户籍人口占总人口比重达到42.6%,如按城镇实际居住人口统计则超过50%，比1991年提高了近20个百分点。 [16] 2001年8月苏州市第九次党代会提出大力实施城市化战略，加快推进城市化进程，政府推动和市场运作并重，统筹城乡经济社会发展。实施了重大行政区划调整，积极撤并镇村，拓展城市空间。强政府和大资本联手强力推进的开发模式，在苏州盛行一时。2004年非农人口超过农业人口，2008年聚居于城镇的人口占全市总人口的62%， [17] 年均提升3.7个百分点，成为苏州历史上城市化速度最快的阶段； [18] 市区建成区面积从2000年的86.5平方公里扩大到2009年的324平方公里。
新中国苏州城镇化水平变化示意图 [19]
在超速的城市化过程中，优质耕地以每年近10万亩的速度减少，“东方威尼斯”的水体变得黑臭难忍。口粮自给率只有三分之一左右。恩格斯指出：“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。” [20] 如果今天的人们仍如井底之蛙，只看到局部，无法纵观全局，对于悄悄发生的生态方面大的变化视而不见，或者因为集体行动的逻辑——无人负责、搭便车，最终会带给我们更加严重的危害！新千年以来，长三角地区的常州铁本事件、无锡太湖蓝藻泛滥等已经敲响了警钟。苏州高新区成立十年，吸引外资70亿美元，投资回报率居全国53个高新区之首。然而，大强度的开发使土地透支、环境透支、能源透支、水资源透支。首期开发土地用尽后，苏州市决定把虎丘区与高新区合并，高新区面积扩为223.36平方公里。扩张过程中一些村民因补偿标准过低拒绝签字而遭遇强拆，甚至酿成极端事件。从2003年起，不断有动迁户逐级上访，由镇、区、市、省，直到北京。当地政府则采取“办学习班”等方式限制其人身自由。 [21] 城乡社会保障均衡发展是包容性发展的主要内容和前提之一。而苏州平江区被征地农民失地后经营收入、房租收入和经济福利锐减，村级股份合作制经济效益下滑，与城市居民的收入差距进一步拉大。部分失地农民就业难度大，创业空间有限，补缴社保积极性也不高。 [22] 上海、苏州的一些基层干部感慨：这几年发展太快了！居民和政府都没有足够的准备，一些管理和体制及居民心理都不适应，他们隐隐地有种不安。
城市化作为一个进程，有开端自然也有结尾。乡村传统的循环经济、低碳生活对和谐发展有着不可替代的作用。中国社会科学院经济研究所《宏观经济蓝皮书》预测，中国将在2011-2016年之间出现城市化增速的拐点，68%可能是中国未来20年城市化发展的顶部。 [23] 按照上级批准的规划，到2020年苏州城市化拟达到80%，而2010年全市城市化率已经达到70.55%， [24] 实际从事农业的人口不超过5%。建设用地占全市土地面积比重已超过40%，而联合国有关机构认为建设用地不宜超过30%。上海的城市化更是达到了89%，在这种情况下，不但不能再追求高速的城市化，而且农民集中居住也应该减速。
当前，政府职能转变不到位，对微观经济干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱；一些工作人员依法行政意识不强；一些领导干部脱离群众、脱离实际，官僚主义严重。 [25] 苏州从加快城市化到重提城乡一体化实际上也是走了一段弯路。在新农村建设过程中苏州曾总结出城郊社区型、集中居住型、乡村别墅型、古村保护型、老村落改造型、自然生态型等多种模式。如果能真正因地制宜，尊重历史，尊重自然，尊重村民意愿，是不会出大问题的。但在实际工作中，古村保护意识不强，撤村并镇一度操之过急。2010年7月，苏州通安镇爆发了数千失地农民因补偿不公而集体堵路的群体性事件。 [26] 当地暂停了拆迁工作，将有关领导干部就地免职，并出台了提高失地农民社会保障水平的新办法。后来提出2012年实现城乡基本养老保险并轨，2013年实现城乡医疗保险并轨的目标。各地应该吸取教训，而不宜简单推广其经验。但是，实际工作中，每周都有内地干部到苏州取经，回去还要干出更大的规模。全国“十二五”规划提出，城镇化率要从47.5%提高到51.5%，但人口普查数据显示，2010年大陆常住城镇的人口已经有49.68%，五年后一定会超过“十二五”规划指标。要制止无知和急功近利式的破坏性开发建设，必须扩大有序的公民参与。实践证明，农民是改革的推动力量，是市场经济的先导力量，是社会稳定的保障力量，有巨大的创造力。不能对他们强迫命令，损害其民主权利。 [27] 在普及义务教育后和信息化的条件下，农民也拥有了组织和决策的多种手段。这时，我们更有必要尊重群众的自组织。
2011年，江苏省政府在总结苏州试点经验基础上，施政方针中用城乡一体化战略代替了城市化战略，集中居住的做法也开始全省推广。但一些地区农民“被上楼”后生活方式被改变，远离了循环经济，土地保障被迫转向社会保障，但社保基金的支撑能力尚有不确定性，其他公共服务能力也不堪重负，可能加剧两极分化。城乡一体化对体制机制改革的要求是全方位的，成功的前提是切实保护生态，尊重民意，保障民生，不能再搞新的大跃进。2014年出台的国家新型城镇化规划对此作出了回应，随后《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化发展规划（2014-2020）》也明确提出“支持苏州开展国家级城乡发展一体化综合改革试点，重点在城乡基本公共服务均等化、推进生态文明、和谐社会建设等方面探索创新。”
本文是江苏省社科联立项精品课题“苏州城乡一体化发展的回顾与前瞻”的成果，曾在中国社会科学报摘要发表，后收入上海社科院出版社《社会管理法治化的理论与实践》，第592-601页。
作者系苏州卫生职业技术学院社科部督学，学术委员。
中国乡村发现网转自：《发展研究》2015年第4期
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