提要：实行“省直管县”体制是我国社会经济发展的客观要求，具有现实可能性。然而，要真正实现“省直管县”必须转变改革思路，调整改革路径，从“头痛医头”式且带有事后性的单向改革转向注重事物内在联系并富有前瞻性的配套改革。配套改革主要包括体制性的配套措施和具体的配套措施两个层面。其中体制性的配套措施要求省直管县体制改革要与经济体制、政治体制、行政体制等改革相配套，而具体性的配套措施则要求有计划分步骤地撤乡并镇、合并小县、市县分等及划小省区，最终实现省直管县。
关键词：省直管县;现实可能性；战略性调整;配套措施
“省直管县”体制改革日益成为学术界的热议。综合国内学术界的意见，大家在“省直管县”体制改革的必要性方面基本取得了共识，但是对于改革应该遵循的步骤或相应的配套措施尚未进行深入讨论，本文拟就“省直管县”体制改革的配套措施展开分析，求教同仁。
1、“省直管县”现实可能性分析
(一)进一步促进县域经济发展的战略举措县域经济的发展直接牵涉“城乡二元”问题的解决，也关系到一省的整体经济发展水平。所以，近年来县域经济发展问题日益引起人们的关注。但是，从目前国内县域经济发展的实际情况来看，现行的市管县体制己成为县域经济进一步发展的主要阻碍因素。众所周知，市管县体制的初衷在于利用城市经济优势带动周围农村经济的发展，缓解城乡二元结构困境。从实践的效果来看，通过中心城市经济辐射作用的发挥，的确带动了一部分周边县市的发展。但是从总体来看，市对县的带动作用是有限的，这在推动偏远的县市发展方面体现得尤为明显。此外，由于市管县体制下市级政府存在行政级别优势，为了满足城市自身发展的需要，市级政府不自觉地把县域经济作为自身发展的附庸，市管县演变成了“市刮县”、“市卡县”出现地级市和县（市）争夺经济发展资源的局面。如“2003年国家民委给东兴市民委80万元的项目资金，但到了防城港市就被截留了30万元”。市管县体制还形成了所谓的“城乡合治”模式，市级政府不仅要承担建设和管理城市的职能，而且仍需肩负发展农村经济的重担，分散了城市政府的精力，对市、县两级经济实体的发展均有负面影响，当然，受害最大的还是县域经济。因此，从进一步壮大县域经济的角度出发，我们有必要推行“省直管县”体制改革。
(二)社会主义民主政治发展的客观诉求
民主政治是当今世界政治体制发展的总趋势，我党长期以来将发展社会主义民主政治列为社会发展的重要目标。结合我国现行行政区划现状来分析，我国省级政区存在管理范围偏大，管辖人口过多的弊端“从面积和人口来说，中国省级政区的规模相当于一个中等规模的国家”。这显然不利于民主政治的开展和实施。以民主选举为例，它作为民主制度的重要机制和主要表现形式之一，在发达国家为了选举尚需设置专门的选区，而我国是以行政区作为基本选区单位的。在这种情况下，要切实实现和保障广大人民群众广泛而高层次的政治参与权利，推行人民直接选举，其难度可想而知。因此改革我国行政区划体制，适度划小省区，为社会主义民主政治的发展创造条件也就成为其内在的诉求。
(三)降低行政成本，提高行政效率的重要途径
现今我国行政机关运行成本较高己经成为一个公认的事实，造成这一现象的原因很多，但行政层级过多是一个重要因素。管理学的基本原理表明：随着管理层次增加，机构越发庞杂，维持这些机构运转的成本势必增多。我国现行宪法规定，地方行政层级为省-县-乡三级制，但我国现实中的地方行政建制在县级政区上增加了市这一层级，市级机构的增设无疑增加了我国行政人员的数量，而人员的增加必然引起行政开支的增长。有资料显示“以一个中等的地级市为例，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万以上，每年光工资就要财政支出2亿左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，全国每年单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上”。此外，行政机构的增加还将导致信息的传递速度缓慢以及真实性降低，不仅影响政府的决策科学性，也容易助长行政机关官僚主义作风，最终不利于行政效率的提高。
“省直管县”体制的实施，能有效地转变这一窘境。这是因为（地）市政府层级的精简，信息传递的正确性和有效性得到提高，而且“省直管县”体制可以大幅度减少行政编制，极大地降低行政成本。详见表1。
(四)行政区划演变的历史规律要求回归到省-县-乡三级体制
历史唯物主义认为，社会发展是有规律的，且不以人的意志力为转移。因此，研究并遵照历史规律开展社会实践活动就具有极强的现实意义=“从历代行政区划层级演变的过程来看，两千多年来，最常采用的是实三级，而有时则是虚三级”。
自秦始皇统一中国至中华民国初期，历经2100余年的历史。秦和西汉初期，因国家疆域比较小，故采用郡县两级制，但是汉武帝出击匈奴、开拓边疆以后，两级制不足以满足国豕有效管理的需要，统治者在郡之上新增了州作为监察郡，始为虚置，到东汉时期逐渐变成了地方一级政权机关，州-郡-县三级制由是开源。此后的魏晋南北朝时期均沿袭了这一制度，直到隋文帝时期，行政区划层级发生了变化，郡级建制废除，转而采用州一县两级制。但这种情况并不长久，到唐朝初年，地方建制添设十道作为监察区，至唐朝末年，藩镇割据严重，道由虚入实，道(镇）-州（府）-县三级制重回历史舞台。这种区划层级到宋朝初年又有改变，宋初废除方镇，推行州（府、军、监）-县（军、监）两级制，而这种层级建制很快暴露出弊端，为此，宋朝在州之上新设路，实行路-州（府、军、监）-县（军、监）三级行政区划制度。元朝时期，在沿袭宋朝区划层级制度的基础上有较大的变动，产生了近现代的地方最高行政区划层级-省，行政区划相应地发展成为省-路-府-州-县多级制。元朝的区划层级虽然较为混乱，但大多数地方仍然采用省-府（路、州）-县三级制。明朝建立以后，路级建制消失，行政区划简化为“省-府-州-县”四级。到清朝时期，省以下的行政区划又采用了府（直隶州、直隶厅）-县（散州、散厅）两级制，所以，清朝的行政区划亦是三级制。民国时期，北京政府采用省-道-县三级制，到中期设立了行政监督区，即行政区划层级变为省—专区—县三级制。
综观我国行政区划发展演变历程，我们不难发现：尽管曾经出现过二级制、三级制、虚三级制和四级制等情况，但归根结底三级制最为普遍，据统计，“在我国历史上，……610年为虚三级制，占28.7%;600年为实三级制，占28.2%”。
2、改革的战略性调整：由单向改革到配套改革
省直管县体制具有现实可能性，但仍需要一系列的配套改革措施才能将其付诸实践，这就要求将我国长期采用的单向改革模式转向配套改革模式。省直管县配套改革措施体制性的配套改革主要有如下几个方面：
(一)与经济体制改革相配套
自改革开放以来，我国经济体制逐渐由计划经济体制向市场经济体制转轨。市场经济体制与计划经济体制的一个主要区别就在于市场在资源配置中发挥基础性作用。基于市场和政府二者对于经济的调节是一种此消彼长的关系，政府调控的比率大则意味着市场调节的比率相对减少。我国目前推行省—市—县—乡实四级制，正是适应了计划经济体制集中管理的需要。由于政府干预经济过多过宽过深，自然行政层级就会增多，同时，这无疑制约着市场发挥作用的空间，它与我国发展市场经济的目标相背离。因此，要进一步发展市场经济，充分挖掘市场在资源配置中的经济活力，承担部分以往由政府承担的经济职能，促使政府切实转变职能，从而为减少行政层级创造必需的条件。也就是说，省直管县体制与市场经济的发展具有内在的一致性，市场经济越发达、完善，则越有利于省直管县体制的实施。不仅如此，市场经济的发展还为公民社会的发育壮大提供了必要的基础。随着公民社会的发展，各种社会组织有意愿和能力承接政府的部分社会管理职能，这同样为减少行政层级，扩大管理幅度准备了良好的条件。
(二)与政治体制改革相配套
党的十七大报告指出，政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会的发展而不断深化=“省直管县”体制改革涉及对现有权力结构的调整、社会主义民主制度的健全以及有关法律体系的完善等方面，这些都是政治体制改革的重要内容。因此，成功推进“省直管县”体制改革，需要开展和深化政治体制改革。
第一，扩大人民群众政治参与的权利。经过30年的实践，我国的民主政治取得了前所未有的发展，人民群众享有民主权利的内容日益广泛，行使民主权利的形式不断丰富，如政府通过制度化的机制吸收民众参与政府的民主决策过程，直接保障公民的政治参与权利，而人们为实现自己的权利也能够自发地组织起来，成立非政府组织（NGO)自主满足自身的需求等。这些民主成果的取得有效减少了政府需要承担的职能，适应了“省直管县”体制改革的需要。
但从总体上看，我国的民主政治发展仍然不够充分，如党政关系没有完全理顺、民主执政水平还有待提高、广大人民群众政治参与不够等等，因此进一步推进社会主义民主政治建设仍然是我国面临的重大任务。由于行政区划的调整与变动必然影响相关地区居民的切身利益，因而在准备开展行政区划某项调整或变动时应采取合适的方式（如听证会之类），广泛而直接地听取广大居民的意见和建议，鼓励和调动广大居民参与社会公共事务管理的热情和积极性，把居民从传统的旁观式臣民逐步转变为现代参与型公民，从过去统治管理的客体逐步转变为现代管理的主体，逐步扩大人民群众享有的民主政治权利，这不仅可以减少改革的阻力，而且可以增强行政区划体制改革的科学性。
第二，完善社会主义法制体系。依法治国是社会主义民主政治的基本要求，完备的法制是我国各项工作有序进行的重要保障“省直管县”体制改革的推行亦离不开法制的规范和引导。如有关设置省、市、市辖区、县、乡（民族乡）的标准都必须通过法律形式确定下来，只有加强法律制度建设才能避免体制改革的回潮，有效巩固改革的成果。综合我国目前的法制体系建设来看，基本的法律框架己经建立起来，但是与实现依法治国的目标仍有较大的距离。单从行政区划的角度来分柝“从宏观上看，目前还没有一部系统完整的明确规定中央政府和地方各级政府之间具体职权的法律，而这正是行政区划调整与改革的根本依据”。不仅如此，某些具体的法律制度制定年限己久亟待修订或补充，如现行采用的设市标准仍是1993年3月制定的，这己经不能很好地适应经济和社会发展的需要。所以“省直管县”体制改革的实施，完善我国的法制体系势在必行。
(三)与行政管理体制改革相配套
“省直管县”体制改革作为行政体制改革的一个有机组成部分，没有行政体制改革的支持，改革很难取得实效。具体表现在以下三个方面。第一，明确省、县（市）的政府职责权限。省直管县（市）后，省级政府面对众多的市县单位，由省进行面面俱到的直接管理显然不具有现实性，那么就涉及明确省、县(市）职能和责任问题。此外，市和县将成为平级的行政单位，不再具有直接的隶属关系，市级政府必须及时将相关权力交给县级政府行使，只有实现省、县（市）二级政府职责分明，才能真正形成各级政府各司其职、各负其责的局面，为构建高效的责任型政府奠定基础。第二，加强行政权力监督机制建设和完善。著名的启蒙思想家孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。要使政府代表人民行使公共权力，就有必要对其权力进行监督。“省直管县”体制的实施，伴随着省级政府管理幅度的增大，行政管理有效性势必要求省级政府适当下放权力以增强县级政府处理事项的灵活性。但扩权后的县级政府能否做到权为民所用，而不至于滥用权力，谋求新的地方或者自身利益，这就对我国行政权力监督机制产生了新的要求。第三，转变政府职能=“政府职能转变，首先要求改变政府的管理权限”，即政府需从“全能型”向“有限型”转变。“省直管县”体制改革减少了行政层级，如果不能及时转变政府职能，将部分政府职能交还于社会和市场，让社会和市场逐步承担起自主管理的责任，那么“省直管县”体制改革可能会流于形式，撤销的层级可能死灰复燃，达不到改革的目的。
3、“省直管县”的具体配套改革措施
在宏观层面审视“省直管县”之后，逻辑上就过渡到了“省直管县”具体的路径依赖。如何有效而可行地推行“省直管县”就是成为一个考验和挑战我们的紧迫性的命题，笔者在结合国内外的实践提倡如下推行路径：
(一)撤并乡镇
如果“省直管县”体制得以推行，省级政府需要直接面对数目众多的县（市）级行政单位，而省的管理幅度是相对有限的，县级政府的管理幅度同样也不可能太多。在时下发挥县级政府指导农村经济社会发展中的基础性作用不能放弃的前提下，适当合并现有乡镇自然成了实施“省直管县”体制的内在要求。“据统计，截至2005年12月31日，全国有26个省（自治区、直辖市）继续开展了撤并乡镇工作，全国撤并乡镇1953个”。前期的撤并实践为省直管县体制下撤并乡镇的开展提供了经验借鉴。但是我们在实施中必须注意:撤并乡镇并不是一味地追求减少乡镇数目，而是应遵循因地制宜原则，按地域有区别地撤并那些管辖范围过小，所辖人口过少的乡镇。如此一来，县级政区的管理幅度能够得到适当扩大，直接为县级政区的合并准备了条件。
(二)合并小县
“省直管县”体制改革对于省级政府能否有效接管如此数目庞大的县（市）是一个巨大的挑战。据统计，全国有16个省级行政区下辖80个以上的县级政区，如四川省下辖县级单位181个，河北省则下辖172个，而参考国外同一层级政府的管理幅度来看，一般应以50个左右为宜。由此观之，我国现有的县级政府数目过多，影响到“省直管县”体制实施的有效性。我们要推进“省直管县”体制改革，适当合并现有的小县，扩大县级政府的管辖范围也就成为必然选择。我们认为小县合并主要可以遵循两个思路:⑴针对目前某些发达的地级市其发展空间受限的现象，适当扩大其所辖区域范围，拓展其生存空间;⑵适当合并现今某些管辖范围较小、人口较少、财政收入较少的县级单位。“如果以人口密度分类，按同档次平均人口高值适度调整县级政区，则全国可减少县级政区341个，占现有总数的12%”。这就为市县分等和划小省区奠定了必要的基础。
(三)市县分等
市县分等，即按照一定的依据和标准，将县级政区划分为几个等级，再据此实行差异化行政管理的制度。作为“省直管县”的配套措施之一主要有两个方面的原因：第一，在“省直管县”的体制设计中，省级政府面对经济社会发展水平、辖域、人口规模各异的县、市，必须采用不同的管理方式方法，从而避免政策上的“一刀切”。惟如此，方能有利于促进县域经济的发展。第二，（地）市级行政建制的消失，原来县级政府领导的晋升路径不复存在，在现有的公务员管理制度下，县的主要领导晋升可能会突破市级一跃成为副省级领导，县级领导的绝对多数与省部级领导职位的有限少数形成了一对矛盾。而且“省直管县”体制改革还会带来一定的人员精简，如何合理解决这部分公务员的出路问题随之产生。可以说，这个问题解决不好，有可能导致整个“省直管县”体制改革功亏一篑。
市县分等，就是通过确立一定的标准，综合各相关因素，将现有的县（市）分为一、二、三等，并分别赋予它们一定的行政级别，依行政级别的不同采用不同的管理方式，享有不同的管理权限（如下图所示）。实行市县分等，它可以在一定程度上起到缓解公务员及其领导人员晋升压力的效果，并且利用县（市）间政府不同等级的差异性，亦可以有效地分流一部分公务员，最终减轻“省直管县”体制改革的阻力。
(四)划小省区
针对我国现行省级区划单位管理幅度过大、管辖人口过多的弊端，推行“省直管县”体制改革，势必要涉及划小省区的问题。综合目前国内学术界的具体改革方案来看，不外乎以下三种类型:1.在现今大城市的基础上增设直辖市。2.将现今的大省划为2~3个小省区。3.在相邻省区的边界上各自划出部分地区成立新的省区。增设直辖市或者拆分省区的方式应为划小省区的主要方式，考虑到现今的省籍观念、民族历史等因素，第三种方式的风险和困难较大，应该慎重对待。
由于划小省区实施难度很大，所以在划小省级区划的操作层面，我们认为应该遵循以下几个步骤慎重而行：1.成立专门的指导机构。我国民政部应成立相应的专门机构负责统筹、协调与规划划小省区工作，为有序开展省级区划调整做好准备。2.制定科学的改革方案。在综合考虑各种因素的基础上，注意吸收民智，邀请相关专家参与省区划小方案的制定和论证，保证改革方案的科学性和可行性。3.改革方案付诸实施。按照既定的改革方案，制定好相关配套措施，积极稳妥地推进省级区划改革方案的实施，同时应根据实施情况中的偏差适时加以调整，保证改革目标的实现。
作者：李金龙（湖南大学政治与公共管理学院教授、博士生导师）,谢哲夫（湖南大学政治与公共管理学院2008级硕士研究生）、
中国乡村发现网转自：《甘肃社会科学》2010年03期
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