摘要：改革开放以来, 我国农村逐步确立了乡政村治体制。在此体制下, 乡村治理结构主要包括乡镇政府、村支部、村委会三大治理主体。在社会转型过程中, 我国乡村社会的治理模式发生了很大的变化, 在三大治理主体互动的过程中, 出现了原来的乡村社会治理模式与新的乡村社会状况不适应、不协调的状况。乡村治理的这种状况, 不利于实现乡村社会的和谐。这就需要构建一种全新的乡村社会治理模式来实现乡村善治, 推动国家治理体系和治理能力的现代化。
一、乡政村治体制的建立
1978年以后, 以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制的推行, 加速了人民公社的解体。此后, 农村恢复了乡镇建制, 成立了村民委员会作为群众自治组织, 我国农村逐步确立了乡政村治体制。
(一) 家庭联产承包责任制的推行
1979年9月, 党的十一届四中全会正式通过《关于加快农业发展若干重大问题的决定》, 强调各级行政机关的意见除有法律规定者外, 不得用行政命令的方法强制社、队执行, 以保障农民的自主权, 发挥他们的积极性[1]。农民群众的积极性和创造性得到了有效发挥, 他们在实践中创造出形式多样的农业生产责任制, 最终稳定在家庭联产承包责任制上。家庭联产承包责任制使农民获得生产和分配的自主权, 既克服了人民公社时期分配中的平均主义弊端, 又纠正了管得过死过严、经营方式单一的缺点。这种统分结合的经营方式既保留了集体经济的优越性, 又发挥了农民生产的积极性, 受到农民群众的普遍欢迎, 并在全国推广开来。家庭联产承包责任制对农村生产关系进行了调整, 带动了上层建筑的变革。随着生产力的发展, 作为上层建筑的人民公社体制已不能适应变化了的新形势, 其消极作用日益凸显。
(二) 人民公社的解体
人民公社在公社与农民之间、公社与村落之间存在着巨大的张力, 为了解决这种问题, 党和政府作出了极大的努力。一方面, 对农民进行思想政治教育, 向他们传递社会主义制度的先进性和优越性;另一方面, 坚持不懈地用超经济的强制来消弭张力, 规范农民的行为。1983年10月, 党中央、国务院颁布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》, 要求在1984年底以前大体上完成建立乡政府的工作。这项工作在1985年6月全部完成, 全国共建92000多个乡、镇人民政府, 各地在建乡的同时, 建立村民委员会82万多个[2]。至此, 人民公社彻底退出了历史舞台。人民公社是党和国家在社会主义建设过程中的一次尝试, 曾发挥了一定的积极作用, 但它超越了历史发展阶段, 不符合当时的生产力水平和人们的思想觉悟状况, 因此, 它的最终解体是必然的。
(三) 乡政村治体制的确立
改革开放后的农村改革, 不仅使农民获得了生产经营自主权, 也使乡村治理体制的演变路径得以改变[3]。农村改革改变了原先的经营制度, 使人民公社体制下的生产队失去了原来的组织功能与整合功能, 乡村社会出现了管理上的真空。在这种情况下, 乡政村治体制逐步取代政社合一的人民公社体制, 成为新的乡村治理模式。1980年, 广西壮族自治区宜山、罗城两县的一些农民为了走出乡村治理的困境, 自发组建了村民委员会, 使当地的社会治安迅速好转, 产生了示范效应。1982年12月, 新颁布的《中华人民共和国宪法》规定农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织, 村民委员会办理本居住地区的公共事务和公益事业。在群众自发创造与国家鼓励支持的双重推动下, 村民自治以燎原之势迅速推向全国。1983年10月, 中共中央、国务院联合发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求在全国范围内建立乡政府作为国家基层政权, 实行政社分开。1985年6月, 撤社建乡工作在全国范围内完成, 至此, 乡政村治体制在农村初步确立。
二、乡政村治体制的发展阶段
乡村社会的权力结构及其运行逻辑是围绕税费关系形成的, 因此, 税费征缴及其利益分配构成乡村治理体系的基础, 税费关系的变化直接导致乡村治理体系及其运作逻辑的变化。
(一) 税费征缴时代
在税费征缴时代, 农村的税费关系非常清晰, 即“交完国家的, 留足集体的, 剩下全是自己的”, 农民劳动所得在国家、集体、个人三者之间进行有序分配。当时, 农民的负担来自税和费两个方面。税即农业税, 包括农林特产税、屠宰税、耕地占用税等。费即各种收费, 国家法定的收费主要是“三提五统”。但实际情况是, 农民的实际负担远远超过了法律规定的界限, 且集资摊派的费用远远超过农业税。2000年对农民征收的税费总量为1779亿元, 其中农牧业税、农业特产税为335亿元, 只占18.8%, 其他各项收费1444亿元, 占81.2%[4]。此外, “搭车”收费的现象也很普遍, 收费项目少则几十个, 多则上百个。因此, 在税费征缴时代, 农民负担过重是中国农村一个十分尖锐的问题。它不但破坏了农村既有的利益分配关系, 还直接导致乡村治理的混乱。农民负担过重, 远远超出了农民承受的范围, 在农村引发了一系列问题。农民负担过重使乡村干群矛盾突出、乡村治理失序、乡村组织行为失范、农民上访甚至集体上访频繁、群体性事件时有发生, 这些成为农村主要的不稳定因素, 使得这一时期的乡村社会面临严重的治理困境。
(二) 后农业税时代
进入21世纪后, 党和政府开始酝酿改革农村税费制度, 减轻农民负担。2006年1月, 《中华人民共和国农业税条例》正式废止, 这不仅宣布了自1958年开始实行的《农业税条例》失效, 也意味着延续了2600多年的农业税成为历史, 农民负担从根本上得到解除, 从此, 中国广大农村进入后农业税时代。农村税费改革为乡村治理结构的变革带来了契机, 带动了乡村基层组织的财政基础、权力结构、行为方式等多方面的变化。
1. 农村税费改革倒逼乡政改革。
农村税费改革意味着“以农养政”时代的终结, 免除农业税后, 乡镇政府不能再向农民摊派各项税费, 其财政来源变为上级政府的财政转移支付。乡镇政府的中心工作由税费征缴转变为向上级争取更多的资源和优化资源配置, 加之“工业反哺农业, 城市支持农村”政策的实施, 国家加大了对农村公共产品与服务的财政转移支付力度, 乡镇政府的工作方式实现了从税费征缴时代“对上服务, 对下要钱”向农村税费改革后“对上要钱, 对下服务”的转变, 这种转变为乡镇政府职能转变提供了充足动力。同时, 由于税费征缴职能消失, 乡镇政府工作量减少, 这就降低了政府的治理成本。乡镇政府的运转经费主要依靠上级政府按人头进行财政转移支付, 上级下达的一些任务也主要实行“费随事转”的工作制度, 这就从体制上遏制了乡镇机构扩张与人员超编的发展趋势, 倒逼乡镇政府精简机构, 裁汰冗员, 进行自我改革。
2. 农村税费改革推动村治改革。
农村税费改革后, 由于不能再向农民摊派各项税费, 乡镇政府就会放松对村委会的控制, 这就使村委会去行政化成为可能, 使村民自治向“本我”回归。农业税费征收任务取消后, 村委会可以从沉重的行政事务中解脱出来, 将主要精力和时间用于本村的公共事务, 从而更好地维护和保障农民的合法权益, 实现从为上级政府服务向为村民服务的转变。农村税费改革后, 乡、村两级利益一体化的格局被打破, 随着财政来源的转变, 向上级政府争取更多的财政转移支付成为“两委”的主要任务, 促进村级经济发展和为村民服务成为“两委”的共同目标。这就缓解了税费征缴时代关系紧张的“两委”矛盾。
三、乡政村治体制的运作逻辑
改革开放以后, 我国在农村逐步确立乡政村治体制, 取代以政社合一为特点的人民公社体制。在乡政村治体制下, 乡政处于主导地位, 村治则处于基础地位, 乡村权力结构重新回归“国家—社会”二元体系。
(一) 乡政的权力结构及运行逻辑
人民公社解体、乡镇恢复建制后, 乡镇的权力组织体系大体上可以分为五大班子, 即党委、人大、政府、政协联络组和武装部。其中乡镇党委作为党在农村的基层组织, 在五大班子中居于领导核心位置。实行党政分开后, 党委不再直接干预依法属于乡镇人大和政府范围内的事务, 但这并不涉及乡镇党委对乡镇人大和政府的职能性事务的作用。党委可以通过党内决策来影响行政决策, 确保党在农村的领导核心地位。乡镇政府是我国农村的基层政权机构, 在国家政权体系中处于基础的地位, 国家关于农村的各项发展目标、任务、计划最终都要靠乡镇政府去贯彻和执行。乡镇政府作为国家基层行政机关, 权力来源具有多重性, 主要有乡镇人大、上级政府、同级党委、法人地位四个方面。首先, 乡镇政府由乡镇人大选举产生。作为乡镇人大的执行机关, 乡镇政府必须对乡镇人大负责并报告工作。其次, 乡镇政府同时必须接受上级行政机关的领导, 完成上级政府交办的各项工作, 并接受中央人民政府的统一领导。再次, 乡镇政府还得接受同级党委的领导, 无论是乡镇内的政治决策、经济决策、人事决策, 党委都有最终决定权。最后, 乡镇政府作为法人组织, 法律明文规定了其职责权限与法律责任, 这是乡镇政府权力的又一来源。权力来源的多样性, 一方面使乡镇政府人浮于事、效率低下;另一方面又使乡镇政府处处受限, 无法有效发挥自身职能。
(二) 村社的权力结构及运行逻辑
我国农村地区存在众多的村级组织, 具体可以分为正式组织、非正式组织。正式组织, 就是依法成立并履行一定职能的组织, 一般都有自己的章程、规则和组织活动。目前, 我国农村的正式组织主要有村支部、村委会、村妇联、村共青团、村民小组。非正式组织各地情况不一, 主要包括各种娱乐组织、合作组织, 这些组织在农民生活中扮演着重要的角色, 构成了农民主要的交际圈。近年来, 随着经济发展和社会进步, 各种非正式组织在农村大量涌现, 成为农村一支重要的、不可忽视的力量。在村级正式组织中, 最主要的两个组织是村支部与村委会, 两者在乡村治理中发挥着重要作用。中共中央在1994年发布的《关于加强农村基层组织建设的通知》中明确规定:“党支部要加强对村民委员会的领导, 支持村民委员会依法开展工作。村民委员会必须把自己置于党支部领导之下, 积极主动地做好职责范围内的工作。”[5]因此, 村支部是中国共产党在农村的基层组织, 是党在农村基层的战斗堡垒, 在村级正式组织中处于领导核心位置。
四、乡政村治体制运作中出现的问题
村民自治是有中国特色的社会主义民主政治, 它调动了广大农民的政治热情, 推进了农村的民主化进程。但是, 村民自治在运行中村委会与乡镇政府和村支部难免产生矛盾, 这就对村民自治构成了挑战, 不利于实现乡村善治。
(一) 乡镇政府与村委会的矛盾
《村民委员会组织法》从法律的角度规定了乡镇政府与村委会是工作上指导与被指导、协助与被协助的关系, 但并没有规范与协调实践中的乡村关系。因此, 在现实生活中, 村委会与乡镇政府之间会出现矛盾和冲突。
1. 村委会被“准政权化”, 乡镇政府过度干预村委会职权。
在税费征缴时代, 乡镇政府处于国家政权体系的基础和末梢地位, 国家在农村的各项指标和任务最终都要靠乡镇政府去落实。因此, 乡镇领导会千方百计加强对村委会的影响和控制, 甚至采用行政命令的手段要求村委会贯彻落实上级的指标和任务, 从而把乡镇政府与村委会名义上的指导与被指导、协助与被协助关系变为实际上的领导与被领导关系, 使乡镇行政权与村民自治权关系不和谐, 绝大部分村成为行政村而非自治村[6]。在这种情况下, 乡镇政府把村委会视为自己的下级机构或派出机构, 仍旧沿袭行政命令式的管理方式, 越权干预属于村民自治范围内的事务, 使得村委会无法有效开展工作, 依法履行自身职能。村委会为了维护自身职责和村民权益, 对乡镇政府这种过度干预的越权行为进行抵制, 这样两者的矛盾就不可避免。
2. 村委会“过度自治化”, 拒绝接受乡镇政府的指导。
人民公社解体后, 国家对村民委员会这一新生事物表现出极大的热情, 鼓励、支持、引导这一村民自治组织的发展, 并明确其与乡镇政府之间是指导关系, 而非领导关系, 为理顺村委会与乡镇政府的关系提供了制度保障。但是, 如果不能恰当地处理村委会与乡镇政府的关系, 很容易从一个极端走向另一个极端。随着基层民主制度的发展, 特别是“后农业税时代”的到来, 村委会开始力图摆脱与乡镇政府实际上的行政隶属关系, 不再对乡镇政府唯命是从, 开始发挥自身职能。但有些村委会为了自身利益, 不愿接受乡镇政府指导, 抱着消极冷淡的态度, 抑制国家权力对农村社会的调控, 导致村委会“过度自治化”倾向, 对乡镇政府的权威构成一定的挑战, 使得乡村治理陷入困境。
(二) 村支部与村委会的矛盾
村支部代表着党对农村的政治领导权, 村委会代表着村级社区的自治权。只要“两委”各司其职, 互相配合, 就能够实现乡村善治的目标。但在实际工作中, 围绕着对农村公共权力的争夺, “两委”在村级权力结构中存在着矛盾和冲突。
1. 村支部包揽村社事务, 排挤村委会。
现实中, 村支部特别是支部书记将村支部与村委会领导和被领导关系理解为村委会是村支部的一个部门, 包揽村委会的事务, 使村民自治流于形式[7]。在这种思想指引下, 一些村支部片面强调村支部在农村的领导核心地位, 借口加强党的领导, 包揽农村财权、人事权、行政权等一切事务;一些村支部撇开村委会, 包办村委会职权范围内的事, 使村委会有职无权;还有一些村支部把村委会视为其执行机构, 村委会只负责贯彻落实村支部的决定。村支部包揽村社事务使得村委会无法有效发挥自身作用。
2. 村委会强调村民自治, 排斥村支部。
由于村委会的领导是经过全村村民直接选举产生的, 得到了大部分村民的拥护, 在与党支部的权力博弈中有着绝对优势, 所以, 一些村委会过分强调村民自治, 排斥村支部的领导, 替代本来应该由村支部负责的工作, 使党支部被边缘化, 从而危及村支部的领导核心地位。有的村委会干部认为村支部的领导主要是政治领导, 村支部只要把握好方向性的大事就行, 不必过问村内具体事务, 否则就是越俎代庖;有的村委会干部甚至认为村支部是党的组织, 村支部只要搞好党的建设就行。20世纪80年代初出现的“土地现已分到户, 自己种地不用党支部;村民自治自己做主, 用不着乡政府”顺口溜就是这种认识的具体表现, 现在这种认识还存在于一些村委会干部的头脑中。如果村支部软弱涣散, 缺乏号召力和凝聚力, 这种情况出现的概率就会明显提高。
五、完善乡村治理的对策
2018年9月, 中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划 (2018—2022年) 》, 提出了建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制, 推动乡村组织振兴, 打造充满活力、和谐有序的善治乡村。要实现乡村善治的目标, 就必须在总结实践经验的基础上, 站在构建科学合理的乡村治理体系的高度, 进行整体构造和长远设想。
(一) 转变乡镇职能, 增加乡村财政收入
1. 实现乡镇政府从汲取型向服务型转换。
在税费征缴时代, 乡镇政府主要职能是完成上级指标和维持自身运转, 乡村两级的运转成本主要靠农村和农民来承担, 乡镇政府出于征收各项税费的需要, 不断扩张职能、扩大编制, 最终导致乡级政权机构臃肿、人浮于事, 这种“以农养政”的特点是乡镇政府成为汲取型政府的根源所在。农村税费改革后, 乡镇政府面临的“压力型体制”消失, 以税费征缴为中心任务的时代也随之结束, 乡镇政府的财政来源由原来的“五统”转变为现在的上级财政转移支付, 使乡镇政府从汲取型转变为服务型变得可能。乡镇政府在服务理念的基础上对内设机构重新设置, 压缩管理结构, 合并职能重叠、功能交叉的机构, 变过去大包大揽为直接服务群众, 实现乡镇政府职能上的归位和补位[8]。乡镇政府在转变职能后, 从一些公共领域退出, 减小对农村内部事务的干预力度, 这就从根本上解决了乡镇职能扩张、乡村摩擦不断的问题。在此基础上, 如果合理划分乡政与村治两者的权力边界, 就能实现两者的有效互动。
2. 加大对乡村财政转移支付的力度。
乡村财政是乡村治理的经济基础。税费改革前, 我国乡村实行财政自筹制度, “三提五统”是乡村两级财政收入的主要来源。农民不仅负担着乡村两级机构在编人员的供养, 而且负担着农村公共产品与服务的供给, 因此, 压在农民身上的经济负担较重。农村税费改革实现了乡村两级财政从基层汲取到上级财政转移支付的转变, 同时也意味着包括农村基础教育、公共设施、卫生医疗等在内的公共产品与服务要从通过农民各项税费来负担转变成国家转移支付来供给。在国家加大对农村财政投入力度的同时, 乡、村两级应该立足于本地实际情况, 充分挖掘利用本地优势资源, 通过发展乡村集体经济, 增加财政收入, 从而提高乡村财政自生能力, 这才是乡村治理的根本之策。
(二) 明确“两委”关系, 完善村级规约
1. 建立科学有效的乡村“两委”运行机制。
村两委都是村庄体制内精英, 是农村治理的主体, 两者关系直接关系到农村治理状况的好坏。因此, 要合理划分“两委”职责和权限, 完善“两委”协调机制, 实现两者有序互动。农村税费改革后, 政府没有了自上而下的指标和摊派, 这就结束了村委会在税费征缴时代扮演的村民“当家人”与政府“代理人”这种两难角色。村委会的主要任务转变为办理本村的公共事务和公益事业, 协助维护社会治安, 向人民政府反映村民的意见、要求和建议。作为农村两大权力主体, “两委”在处理村庄公共事务时, 难免发生工作上的联系, 这就需要建立有效的工作协调机制, 从而实现两者的有序互动。两委联席会议制度是实现两委有序互动的有效机制。遇有涉及全体村民重大利益的决策或任何一方都无法单独解决的重大问题时, 应该召集两委联席会议进行协商, 形成初步的解决方案, 然后交由村民会议或村民代表会议讨论决定, 从而消除分歧, 达成共识, 促进村民自治不断发展和完善。
2. 实现村级治理的法治化。
村级规约是乡村社会结构分化背景下一种重要的整合机制。人民公社时期, 实行的主要是行政性整合, 农村社会在行政强力的控制下保持着一种非正常的稳定。人民公社解体后, 农村社会的阶层发生了重大分化, 这种阶层分化对旧的社会整合机制构成了挑战, 农村的社会整合机制需要实现从传统到现代的转变。改革开放后, 农村社会开始寻求一种新的社会整合机制, 这种新的社会整合机制就是现在实行的以村级规约为主的契约性整合机制。因此, 村级规约制定的过程, 也是村民参与村级公共事务管理的过程。村级规约作为村民通过民主选举、民主决策、民主管理与民主监督, 实现自我管理、自我教育和自我服务的一项制度安排, 符合村民自治精神和法治精神, 实现了自治与法治的有机统一。作为村民自治制度化、规范化的有效形式, 村级规约可以说是农村社会的稳定器、调节阀, 是实现农村社会有序化的重要工具。
(三) 吸纳自治力量, 坚持群众路线
1. 实现乡村治理主体多样化。
改革开放以后, 农村经济发展促成了体制外精英的崛起。体制外精英是在村庄内有一定政治社会影响力的村民, 由于干群关系紧张以及村民的“政治无力感”, 他们成为农民新的利益代言人[9]。社会的日益复杂化与社会分工的不断发展, 使治理主体多元化不仅成为可能, 而且变得非常必要。特别是后农业税时代的来临, 村民的主动性与积极性被激发出来, 体制外精英和各种群众组织通过各种途径发表意见以影响决策, 并积极要求参与村庄治理。这就要求政府在转变职能的同时, 积极回应群众的这种合理关切与要求, 改变过去以政府为主导的治理模式, 创造条件积极吸纳体制外精英与群众组织参与村庄治理, 实现治理主体多元化, 从而优化乡村治理结构、推动乡村治理现代化。
2. 尊重村民的主体地位。
党的十九大报告强调, 人民是历史的创造者, 必须坚持人民主体地位, 把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中。在新时代背景下, 推进乡村治理同样需要坚持群众路线, 尊重村民的主体地位, 发挥村民的积极性、主动性和创造性。首先, 加强对乡村干部的监督与制约, 切实解决发生在农民群众身边的不正之风。针对农村比较突出的是“四风”问题和干部贪污腐败问题, 党和政府必须高度重视, 采取切实有效的措施解决发生在农民群众身边的不正之风, 严肃处理违法违纪的乡村干部, 营造风清气正的政治生态。其次, 注重调查研究, 坚持问计于民、问需于民。农民群众是乡村治理的主体, 乡村治理的好坏主要取决于农民群众的态度与参与程度。因此, 要完善乡村治理, 必须想群众之所想, 急群众之所急, 积极回应农民群众的关切与期待, 只有这样才能赢得农民群众的信任和支持, 推动乡村治理不断向前发展。
六、结论
改革开放以来, 我国农村开始重大的制度变迁, 家庭联产承包责任制的实行直接推动了人民公社解体, 乡政村治体制在我国农村逐步确立。在此体制下, 改革开放前单一的权力格局开始分化为现在的乡政权力与村治权力, 与此同时, 围绕着对村治权力的获取与行使, 村级组织内部也开始分化。从总体上看, 我国乡政村治体制是围绕着以“党政为主导, 村民为主体”进行实践的, 是在国家基层治理的制度框架之内进行自主探索的, 符合国家基层治理体系和治理能力现代化的要求[10]。村民自治开启了我国农村基层民主的发展进程, 是社会主义民主最广泛的实践, 对促进农村经济的发展和维护农村社会秩序的稳定发挥了重要的作用。乡镇政权的存在能够引导和规范村民自治的活动, 将村民自治纳入国家法律法规的轨道中, 实现国家对农村社会的有效治理。但是, 乡政村治体制也并非完美无缺, 乡镇政府与村委会之间存在着一定的矛盾与冲突, 村级组织内部的村支部与村委会也存在着不和谐现象, 影响了乡村善治目标的实现。在新时代背景下, 要实现对农村的有效治理, 就需要党和政府站在构建科学合理的乡村治理结构的高度, 在总结实践经验的基础上, 统筹兼顾、协调推进。
中国乡村发现网转自：行政科学论坛2019年01期
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