原题：基于农户认知视角的重金属污染耕地治理式休耕制度可信度研究
一、引言
中国耕地重金属污染严重，其修复治理受到了政府的高度重视。截至2013年，中国耕地土壤点位超标率达19.4%，耕地土壤环境质量堪忧。其中，湖南省长株潭地区耕地重金属污染状况较为严重和典型。为科学构建可复制、可推广、可持续的耕地治理模式，2016年，农业部等10部委联合发布了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，在湖南省长株潭地区开展重金属污染耕地治理式休耕试点。经过近3年的试点探索，湖南省形成了“休（耕）治（理）培（肥）”三融合的休耕模式，稻田镉污染得到了有效控制，土壤肥力得到了明显提升。
虽然重金属污染耕地治理式休耕制度初见成效，但缺乏关注农户对休耕制度的评价，不利于休耕制度的可持续实施。政府主管部门和现有研究主要关注重金属污染耕地治理式休耕在技术层面的问题，缺乏关注其在农户层面的问题，能找到的农户层面的研究也局限于分析各地区农户参与休耕的意愿，对完善休耕制度的贡献有限。农户愿意参与休耕仅仅是制度初始能够实施的条件之一，要实现休耕制度可复制、可推广和可持续的目标还需要重视农户在制度实施过程中对休耕制度的评价。但是，农户作为重要的利益相关者，目前仍缺乏参与休耕制度评价与完善的机会，只能作为休耕制度的被动接受者。就休耕补贴标准的制定而言，根据笔者调查，湖南省茶陵县每年根据湖南省农业委员会和财政厅下发的休耕制度实施方案等相关文件制定休耕补贴标准，并没有考虑农户的意见。茶陵县的休耕补贴标准从2016年的700元/亩降低到2017年的650元/亩，较多农户对此不满意，也加大了基层公务人员动员农户参与休耕的工作难度。可见，如果政府主管部门仍不重视农户对休耕制度的评价，可能会使农户参与休耕的积极性降低，从而阻碍休耕制度的可持续实施。
鉴于此，本文关注农户对休耕制度的评价，对农户的休耕制度可信度认知开展研究。制度可信度是社会行动者对制度安排的具体功能、质量和绩效的一种集体公认的认识，是衡量制度合理性和效力性的一种概念。它的高低反映了一项制度是否具有可持续性。那么，目前，农户如何评价重金属污染耕地治理式休耕制度？如何提高农户对休耕制度的评价？为了回答以上问题，本文引入制度可信度概念，基于农户认知视角对重金属污染耕地治理式休耕制度可信度进行理论分析，以湖南省长株潭耕地重金属污染区的茶陵县为例，利用247个农户的调查数据，通过建立结构方程模型揭示农户的休耕制度可信度认知及其影响因素，以期为完善休耕制度提供依据。
二、理论分析
制度可信度与制度满意度、制度绩效等概念不同。制度可信度反映了社会行动者对内生制度作为公共制度安排的集体认知；制度满意度是一个反映个体对制度的事前期望与实际感受的相对关系的指标；制度绩效是衡量制度是否达到预期设计目标的指标。对这3个概念的辨析如下：第一，制度可信度考虑集体利益，区别于制度满意度等针对个体对制度的认知。总体而言，虽然社会行动者会基于自身满意度做出对制度可信度认知的回答，但是，同一行动者可能会不知情地选择超越甚至违背个人利益而服从集体利益。例如，规模经营农户因前期投入损失等对休耕制度的满意度可能较低，但出于集体利益的考虑其休耕制度可信度认知可能较高。个人利益与集体利益之间的这种内在关系也反映了“制度可信度”存在的意义。第二，制度可信度是内生的而不是外生的。区别于制度绩效等外部评价，制度可信度研究对于有意的、外部诱导的制度完善具有更大意义。第三，制度可信度、制度满意度和制度绩效都属于制度评价的范畴，它们的测量指标都会反映制度中的相同内容（例如休耕制度的补贴标准、休耕效果等）。虽然对同一内容的评价方式不尽相同，但是，它们之间存在紧密的联系。制度可信度可以看作是社会行动者结合自身满意度、制度绩效感知以及其他因素对该制度做出的一种综合评价。
农户是重金属污染耕地治理式休耕制度实施的主体和关键，因此，农户的制度可信度认知需要重点关注。一方面，尊重农户意愿是休耕项目顺利、可持续实施的基础性要求。国际上，农户自主选择是否参与耕地休耕项目的政策实施方式取得了良好的效果。中国实行轮作休耕试点也强调了“尊重农民意愿，稳妥有序实施”“加强政策引导，稳定农民收益”。另一方面，重金属污染耕地治理式休耕具有实施周期长、实施要求高、对农户生产生活影响大等特性，这决定了需要对农户的制度认知进行重点研究。
尽管探究农户休耕制度可信度认知的影响因素十分重要，但是，现有的制度可信度理论并未明确提出社会行动者的制度可信度认知模型。本文通过对制度可信度、制度满意度和制度绩效3个概念进行辨析，认为制度可信度是在个体制度满意度和制度绩效感知形成后才产生的对该制度的一种综合性评价。因此，笔者借鉴制度满意度、制度绩效感知的测量指标，并结合制度可信度理论的主要观点，提出研究假说：
H1：农户的政府执行认知对其休耕制度预期有正向影响。
H2：农户的政府执行认知对其休耕制度可信度认知有正向影响。
H3：农户的制度预期对其休耕制度可信度认知有负向影响。
H4：农户的制度功能认知对其休耕制度可信度认知有正向影响。
三、实证分析
从湖南省茶陵县的247个农户数据的描述性统计结果可以看出，与制度预期的观测变量（补贴对象、补贴标准、休耕期限和休耕预效）的均值相比，政府执行认知的观测变量（监管实施、利益补偿、权益维护和信息公开）的均值均相对较低，表明农户对休耕制度政府执行情况的感知与其预期相比仍有一定的差距。制度功能认知的观测变量（耕地保护、生态功能和社会功能）的均值均低于2.90，表明农户对休耕制度功能的认知水平较低。农户对休耕制度可信度认知的观测变量（休耕模式、休耕补贴、公众参与和休耕效果）的均值均接近4.00，表明农户的休耕制度可信度认知水平相对较好，大多数农户认为重金属污染耕地治理式休耕制度符合集体利益而可以长期存在。
为什么农户的政府执行认知与制度预期存在一定的差距？可能的解释是，重金属污染耕地治理式休耕制度在实施过程中引发的一些矛盾降低了农户的政府执行认知水平。有学者在湖南省长株潭地区的实地调查发现，重金属污染耕地治理式休耕制度未考虑洪涝灾害对休耕的影响，导致局部地区的休耕地因灾受损，难以复耕，引发耕地损坏修复资金缺失、农户不满意等矛盾。课题组成员通过对湖南省长沙县、宁乡市、茶陵县、醴陵市、湘乡市和湘潭县6个县（市）的休耕工作相关公务人员和农户进行焦点访谈，并总结归纳后发现，休耕制度还存在休耕管护配套资金缺失、规模经营农户退出经营、治理措施不到位和农户补偿不满意等矛盾。
结构方程模型的运行结果表明，农户对休耕制度的政府执行认知正向影响其制度预期和制度可信度认知，其标准化影响路径系数分别为0.266和0.331，且均在1%的统计水平上显著，假说H1和H2成立，表明农户积极的政府执行认知会提升其对休耕制度的预期水平和可信度认知水平。政府执行认知的4个观测变量的标准因子载荷量分别为0.757、0.644、0.711和0.700，表明农户对休耕制度的政府执行认知受到“监管实施”的影响最大，其后依次是“权益维护”“信息公开”和“利益补偿”。在休耕制度推行之初，受限于受教育程度等，部分农户并不能直接理解休耕制度，或没有形成对该制度的可信度认知，而是通过对政府具体实施过程的真实感知产生对休耕制度的预期，并判断休耕制度实施对个人和集体利益可能的影响，最终形成休耕制度可信度认知。
农户制度预期负向影响其休耕制度可信度认知，其标准化影响路径系数为-0.205，且在1%的统计水平上显著，假说H3成立，表明农户较高的休耕制度预期会降低其制度可信度认知水平。制度预期的4个观测变量的标准因子载荷量分别为0.771、0.799、0.840和0.795，包含了农户对休耕制度补贴对象为承包农户（而不是实际经营者）、补贴标准合理、休耕期限合理、休耕预期效果较好的预期。较高的预期具有较大的实现难度，使得农户的休耕制度预期可能难以得到满足，这符合制度可信度理论的基本观点，也符合现有研究对农户预期的研究结果。根据前文所得结果，农户对休耕制度的政府执行认知对其制度预期有正向影响，因此，农户的政府执行认知通过影响制度预期对其制度可信度认知产生间接影响。同时，农户对休耕制度的政府执行认知对其制度可信度认知也产生直接的正向影响。由此可见，无法通过制度预期完全解释农户的政府执行认知对其制度可信度认知的影响，制度预期只是在政府执行认知与制度可信度认知之间起到部分中介效应。
农户的制度功能认知正向影响其制度可信度认知，其标准化影响路径系数为0.204，且在1%的统计水平上显著，假说H4成立，表明农户对休耕制度的功能认知越强或者评价越高，其制度可信度认知水平也越高。制度功能认知的3个观测变量的标准因子载荷量分别为0.677、0.806和0.729，表明“生态功能”是影响制度功能认知最为关键的因素，其后依次是“社会功能”和“耕地保护”。国内外学者在对休耕制度的研究中，将休耕的功能也作为一种重要的补偿形式。因此，农户如果能够认识到休耕制度的各项功能，相当于获得了额外的补偿，从而具有较高的制度可信度认知水平，这也在一定程度上验证了制度功能认知对制度可信度认知的正向作用。
四、结论与政策含义
本文得到以下主要结论：第一，制度可信度的概念适用于休耕制度研究，对于有意的、外部诱导的休耕制度完善具有较大的意义。第二，目前实施的重金属污染耕地治理式休耕制度主要存在洪涝灾害应急机制缺失、配套资金缺失、规模经营农户退出经营、治理措施不到位、农户补偿不满意等矛盾，对农户的休耕制度可信度认知产生了不利影响。第三，农户对休耕制度积极的政府执行认知正向影响其制度预期和制度可信度认知；农户的制度预期负向影响其休耕制度可信度认知，并在政府执行认知与制度可信度认知之间起到部分中介效应；农户的制度功能认知正向影响其休耕制度可信度认知。
本文的研究结论具有如下的政策启示：第一，重金属污染耕地治理式休耕制度的理论研究和实践经验较为薄弱，需要广泛开展理论研究和实践探索，避免单纯追求农户满意度等指标，可通过制度可信度认知指标从农户层面进行制度评价，从中寻找该制度可持续实施的路径。第二，重视现存矛盾，完善休耕制度细节，具体包括建立洪涝灾害应急机制、充分考虑地方财政配套情况确定休耕规模、妥善处理规模经营农户的生产问题、协调农地流转与休耕的关系、加强休耕治理实施监管、建立多元化的农户补偿机制等。第三，重视农户的休耕制度可信度认知，加强对农户进行休耕宣传和培训，提升其对休耕制度功能的认知水平，并树立良好的政府形象，正确引导农户建立合理的休耕制度预期。
中国乡村发现网转自：《中国农村经济》2019年第3期 微信公众号（原创）
(扫一扫，更多精彩内容！)
