内容摘要：根据我国相关法律规定，农村干部都是具有选举资格的广大村民经民主选举产生的，其职责就是传达并落实中央级省市政府出台的农村政策，为广大农民服务的。但近年来，有些乡镇政府为了在处理相关涉农事件（问题）过程中，达到自己的某些目的与要求，利用其掌握的权力资源推行这种非理性农村换届选举模式，导致被当选的农村干部与乡镇政府的某些领导出现错误的、畸形的乡村治理。
关键词：农村干部乡村治理非理性换届选举
根据《村民委员会组织法》的相关规定可知，村民委员会是一个村民自治组织，其与乡镇政府之间是指导关系，而非领导关系，村委会成员都是经广大村民选举产生....。近年来，笔者在H省多地方走访过程中发现一些地方政府利用其行政资源对农村换届选举进行某些干预,造成一种非理性换届选举模式在农村换届选举中肆意泛滥，其结果严重阻碍乡村治理及乡村健康发展。所谓非理性农村换届选举模式指的是一些地方政府打着“出台农村换届选举细则”的噱头制定或出台一些有悖于相关法律规定的土政策，使只有政府领导认可的村民才有资格竞选（当选）村委会成员（主要是村委会主任），被当选的村委会成员（村委主任）必须完全听从于政府领导的“指使”，否则就会被“辞职”。从而给广大农民造成一种“乡村治理需要的是奴才，而非人才”的错误思想意识。
本文笔者根据走访H省4个地区7个乡镇26个村庄的2015年与2018年两届农村换届选举了解到的实际情况详细分析，一些地方政府利用行政职权通过这种非理性换届选举模式对乡村治理的影响。
一、调查结果：乡镇政府非理性农村换届选举现象
通过多地走访了解到的实际情况分析，乡镇政府这种非理性换届选举的情况主要表现在四个方面。
1、出台歧视性规定，变相剥夺某些村民的被选举权。根据《村民委员会组织法》的相关规定可知，只要符合相关法律规定的村民都具有选举权与被选举权的权利。但有些地方政府以“提高农村干部素质”为由出台了一些带有歧视性的地方选举细则，如有过上访经历的村民不能当选村委会干部等等。在现实生活中，有些农民要么为了维护广大村民的合法权益，要么为了了解本村的经济账目或某些公共事务，要么为了阻拦地方政府的违法（不当）行为而被迫上访。本来，乡镇领导对这类村民就不“感冒”，担心这些村民当选村干部后会继续追究相关问题而影响某些工作进展或其违法行为被揭穿。为此，乡镇领导利用其掌握的权力资源借机用这种方式阻拦这类村民当选村委会干部（主要是村委会主任），以确保相关问题不被揭穿或某些项目顺利进行。如L市L区的英村的选举情况。2011年该村发生了一起征地事件，2013年村民卢在一次行政诉讼中获取的信息中发现此次征地村支部书记不仅冒充村委会与国土资源局签订了土地征收协议，且发现在征地过程中出现2000多万元的经济问题，为此事，村民卢及其他村民不断到有关部门反映此事，但始终没有作出有效处理。为此事，卢及其他村民为此事将区政府、国土资源部门诉至法庭。2015年，英村进行换届选举，政府出台选举细则规定，有过上访行为的人员不能参与村委会成员竞选。村民卢虽然当选村委主任候选人，而镇政府以“卢参与村民上访”为由取消其竞选资格。2018年，英村进行换届选举，镇政府仍以该理由拒绝卢参选村干部资格。此类情况再如X市F县于村，2010年村支部书记非法将村集体的247亩耕地转让给某公司（转让期限为40年），村民于与其他村民多次到县市政府上访反映此事。2015年，于村进行换届选举，村民于的哥哥当选村委主任候选人，镇政府以“其弟弟上过访”为由剥夺其继续参加竞选的权利。
2、限制村委会干部数量，削弱村委会干部职能。《村民委员会组织法》第九条规定，村民委员会由主任、副主任和委员共七人组成。一些地方都会根据本村的实际情况选举出3至7人组成村民委员会。但H省很多地方政府在2015年、2018年两届农村换届选举中以“加强党在农村工作中领导地位”为由出现“一刀切”，无论村庄大小，人口有多少，村委会一律都是三人，即一名村委主任，一名村委副主任和一名委员（有的是两名委员）。当一些村庄出现村支部书记与村委主任“一肩挑”时，村委会则变成了“两人制”，且村委会主任必须听从于村支部书记的工作指挥，否则，就是不服从党的领导。大量事实显示，一些乡镇领导对某些涉农问题作出的决定是错误的或是违法的。但乡镇领导不管村干部是否同意，要求农村干部必须依据其决定进行实施。从表面看，这种情况确实加强了党（这里的党指的不是上层的“党”，而是指的是乡镇政府领导）对农村工作的绝对领导。而事实上却是剥夺了村委主任在某些问题的处理上的发言权与决定权。
3、出台非理性规定，侵害某些村民应该享有的权利。根据我国现行的法律体系可知，当中央相关部门出台一种法律规则后，省市政府或相关部门根据本地区的实际情况出台或制定相应的实施细则。这本是无可厚非的事，但笔者从H省多地走访农村换届选举中发现，有些地方政府为了其自己的某些目的，出台或制定一些非理性规则。其行为不仅违背相关法律规定，同时也是对参加村委会成员竞选村民应该享有的相关权利构成侵害。2018年的农村换届选，笔者走访了H省4个地区7个乡镇26个村庄发现，凡是参加竞选村委会成员的村民在参加竞选前必须按照规定向乡镇政府签订“三项承诺书”，即竞选承诺书、创业承诺书和辞职承诺书。如果不签订“三项承诺书”，就没有参加竞选资格，即便是当选了村委会成员，乡镇政府也不予承认。如R县T镇桃村走访中了解到，该村的三位村委会成员当选者，因拒绝签订这三项承诺书中的“辞职承诺书”而被镇政府拒绝承认其当选。
4、乡镇政府滥用权力资源，干预农村干部管理。根据《村民委员会组织法》第十六条规定，本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以罢免村委会成员。在当前的具体实践中很多情况并非如此。当广大村民认为村委会成员（指的是村委主任）不称职时，按照法定程序进行罢免时，却遭到乡镇领导的杯葛。相反，有些广大村民认可的村委会干部，因其不配合或没有依照领导的意图处理某些涉农事务时，而遭到乡镇领导的直接被“辞职”，其依据的所谓的“三项承诺书”。如X市G区G镇的刘村的村委主任因拒绝按照镇领导的意图做假账，被迫辞职。再如X市G区G镇的小山村，2018年新当选的村委主任因没有配合镇政府处理相关事务，被镇政府以“签订辞职承诺书”为依据指令其辞职。
二、乡镇政府实施非理性选举模式的因素分析
从当前一些地方发生的涉农事件（问题）分析，一些地方出现这种非理性农村换届选举，并非为乡村治理及发展所需，而是一些地方政府为其施政所需。
1、加强统领农村干部思想，便于政府实施或处理某些涉农事件（问题）。随着农村城镇化、工业化建设的不断推进，征地与拆迁成为一些地方政府工作的重中之重，有些乡镇政府过于追求政绩建设，他们在征地或拆迁过程中作出的某些行政行为要么违法、要么侵害了广大农民的合法权益而遭到广大农民的反对或抵制。
在现实生活中，有些村委主任在当选之前就极力反对或抵制乡镇政府或相关部门的违法行为或阻止侵害农民权益。正是这种原因，广大村民才选举其当选村委主任，希望其当选后更能保护广大村民的合法权益。因《村民委员会组织法》明确规定，村民委员会是一个村民自治组织，村委主任是法定代表人，村民委员会与乡镇政府之间是指导关系，而非领导关系。如果村委主任的思想意识不能与乡镇政府保持一致的情况下，乡镇政府的类似征地、拆迁工作就很难顺利实施。鉴于此，乡镇领导在农村换届选举过程中总是利用自己掌握的权力资源用尽一切手段让“听话”的人员当选。
其次，一些乡镇领导在处理某些涉农问题（事件）过程中存在利用职权与法律做交易的畸形的乡村干部方式，即一些乡镇领导在处理相关涉农事件（问题）上故意让一些村干部（主要指的是村支部书记和村委主任）作出一些违法或不当行为。当农民向乡镇政府或相关部门反映后，乡镇领导故意不予依法处理。这样让这些违法的村干部看到乡镇领导在“保护”自己。乡镇领导这样做的目的就会造成农村干部违法把柄落到自己手中，农村干部必须听从自己的调遣。否则，政府领导就会随时随地以“把柄”事宜处理相关问题。这样，乡镇政府便于统领农村干部的思想，便于农村干部积极配合或支持政府。
2、袒护乡村干部违法行为，隐瞒某些领导贪腐问题。大量事实显示，一些地方政府在征地（拆迁）或其它涉农事件（问题）处理过程中，农村干部或乡镇政府某些领导或其他相关职能部门的相关领导存在这样或那样的违法问题，有的甚至存在严重的贪腐行为，事实证实有些违法或贪腐问题是农村干部与乡镇政府某些领导共同实施的。当有些农民发现并掌握他们的违法或贪腐证据后，向相关部门进行反映或举报，在相关问题查处过程中，乡镇政府某些领导用各种手段进行袒护，确保农村干部不发生意外。他们十分清楚，农村干部发生了意外，他们的某些违法或贪腐问题也会被牵出来。为此，他们在农村换届选举过程中，利用其掌握的权利和行政资源让那些与自己有一定经济利益关系的村干部尽量保留在村干部的“岗位上”。同时，阻止那些反对或举报相关问题的村民当选村干部（主要指的是村委主任）。既是这类村民当选了村委主任，政府领导也要尽量让其在村干部的位置上对待某些问题保持“沉默”或者放弃之前的积极行为。只有这样，某些问题才不会被揭开。
3、培养“代言人”，为推卸责任寻找“替罪羊”。当前，有很多涉农事件应该由政府或相关部门负责实施，或则在上级相关政府（上级相关部门）批复后，乡镇政府或相关部门方能实施。在具体实践中，如果按照相关法律规定，某些涉农事件在没有得到上级政府批复的情况下，乡镇政府或相关部门为了达到某种目的，又不想承担相应的法律责任，如目前一些地方发生的违法、暴力征地、拆迁遭到广大农民抵制或阻拦而引发群体性事件。为此，一些乡镇政府通过给农村干部（主要指的是村支部书记和村委主任）一定承诺，将其推到事件“第一线”进行“以干制农”。很多农村干部在获得政府的一定经济利益的情况，积极主动替政府“打前站”。在处理相关事件中，如果不发生意外，一些涉农事件就会通过这种手段得到处理。相反，如果发生了意外，乡镇政府将责任推给农村干部。因农村干部是替乡镇政府“挡子弹”，在处理干村干部事件过程中，乡镇政府利用其掌握的行政资源和权力资源袒护农村干部。
三、非理性选举模式对选举后代乡村治理的影响
1、乡村治理模式被改变，造成“病车”上路。《村民委员会组织法》明确规定村民委员会是一个群众性自治组织，实行的是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。近年来，从一些地方的发生的实际情况看，农村换届选举都被“政府化”了，选怎样的村民当选村干部，被当选的农村干部应该怎样处理涉农问题，都是政府领导说的算。
在具体实践中，大量事实显示在一些诸如征地、拆迁类的涉农事件（问题）处理过程中，有些农村干部的违法、贪腐行为是在乡镇政府纵容的情况下进行的，有的是乡镇政府与农村干部共同实施的。在这种情况下，农村干部的违法或贪腐行为不但没有被追责，反而受到乡镇政府的庇护。大量事实显示，这种乡村治理模式在一定程度上虽然有利于乡镇领导的某项工作或决策的推进，却给农村干部的工作造成畸形思维，给农村发展埋下某些隐患。
2、农村干部管理出问题，引发乡村治理走向误区。这种非理性换届选举模式导致被选出来的一些农村干部在思想上产生一种畸形的工作思维，即只要积极配合政府领导的“意图”处理某些涉农问题（事件），违法了不仅能得到领导们的“保护”，还能从中牟取一定好处。这样就会增加农村干部在处理涉农问题过程中的违法心理，导致他们在处理某些涉农问题时，不管政府领导的决定是否正确，是否违法或侵害农民的合法权益。只要遇到农民的反对或抵制，就采用违法或非正当手段进行处置。
在乡镇政府的纵容、默许下，有些农村干部或自己，或与乡镇政府一起雇用社会闲杂人员对反对或抵制的农民进行恐吓等非法或暴力手段进行处置。这样不仅不利于相关问题的处理，反而会遭到农民的更强烈的抵制。这种情况成恶性循环，从而导致乡村治理走向以暴制农的治理模式。
建议
为了能将中央提出的乡村振兴战略落到实处，根据当前一些地方出现的这种非理性农村换届选举情形，笔者向相关部门提出两点建议。
1、规范农村换届选举模式，让真正人才当选乡村振兴的“领头羊”。从当前一些地方实行的这种非理性农村换届选举模式可以清楚看出，一些乡镇政府推行的该选举模式破坏了原来的村民民主选举模式，逐渐演变成乡镇领导“唯亲任用”的被选举格局。由于被选出来的农村干部缺乏责任担当而变相成为乡镇领导的“附属品”，从而导致他们在处理某些涉农问题（事件）过程中，考虑的不是广大村民的切身利益与合法权益，而是考虑怎样做才能政府领导更满意，自己能从中获取怎样的利益。
为此，笔者建议上级政府或相关部门应该出台相应规则，优化农村换届选举格局，通过政府引导，村民民主选举，被选人自己施政承诺相结合，让更多优秀的、有责任担当的村民竞选村委会干部。
2、建立法治的、科学的乡村治理模式，为乡村振兴创造环境条件。目前，在我国的乡村治理过程中出现很多好的模式，有些是地方性的，如3+2工作法；有些是国家层面的，如农村监督委员会；有些是法律层面的，如农村财务管理的村账乡管等等。从理论上分析，这些优越的农村管理模式应该能促进农村健康发展，但具体实践中，由于农村干部与乡镇政府的特殊隶属关系而导致这些好的管理模式没有发挥出其应具有的效能，而成为“摆设”。
鉴于此，笔者建议相关部门制定或出台相关选举细则，将这些这些好的管理模式科学的有机结合在一起形成一套完整的、法治的、科学的乡村治理与农村村干部管理体系。只有这样，才能让农村干部在乡村治理过程中发挥其“正能量”，为乡村振兴创造条件。
作者系河南省新乡市高新区关堤乡张八寨村村民
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