一、引言
精准扶贫工作开展以来，我国6000多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下，创造了人类反贫困斗争史上的伟大成就。随着我国精准扶贫工作取得显著进展，党中央制定的“到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽”的战略目标正在逐步实现，城市扶贫问题和现有标准下脱贫后的扶贫工作如何开展的问题日益突显。本文通过对当前湖南6000户分省住户调查数据的分析和对332户城镇困难家庭的抽样调查，积极探索建立新时代统筹城乡视角下的城乡相对贫困全覆盖的全域扶贫模式。
二、城镇贫困标准的界定
（一）城镇贫困的内涵
对于贫困的定义，不同的学者和专家有不同的观点。本文主要采纳Amartya Sen的观点，认为贫困是城镇或农村居民家庭受自身或所处的自然、社会环境限制，创造收入的能力和机会不足，导致生活水平低于社会公认的基本生活水平。根据个体贫困程度的不同可划分为不同的贫困类型，本文主要采用绝对贫困和相对贫困的定义。由于绝对贫困问题我国已基本解决，因此本文主要研究相对贫困问题。城镇贫困和农村贫困的划分本文认为应按照家庭常住地或家庭消费支出的主要发生地来确定。本文所指的城镇贫困是指家庭常住地在城镇的居民中所发生的贫困，包括常住地在城镇的农民工家庭的贫困。
（二）城镇贫困标准的界定
我国现行贫困标准是与“两不愁、三保障”相结合的基本上达到稳定温饱的农村贫困标准。而城镇没有统一的贫困标准，主要是各地根据当地的实际情况制定本地的最低生活保障标准。
参照我国农村贫困标准和国际上一些贫困标准的计算方法，考虑到城镇消费价格较高，城镇居民生活刚性支出特别是居住、教育和医疗支出更多的情况，本文认为我国的城镇贫困标准应高于农村贫困标准，可参照国际上相对贫困线的制订办法结合“两不愁、三保障”的要求建立我国城镇相对贫困标准。其具体的计算方法是：
PX=（XSP+ XYZ+ XJZ+ XJY+ XYL）*60%+ XQT*30%
PX是城镇相对贫困标准，XSP、XYZ、XJZ、XJY、XYL、XQT分别是中等收入组城镇居民生活消费支出中的食品消费支出（不含烟酒饮料）、衣着消费支出、居住消费支出（不含虚拟房租）、教育消费支出（不含文化娱乐）、医疗消费支出和其它消费支出（XSP 、XYZ、XJZ、XJY、XYL之外的其它生活消费支出，不含虚拟房租）。
三、城镇贫困状况及帮扶情况分析
（一）城镇贫困的基本情况
根据湖南2017年分省住户调查数据测算出2017年度湖南城镇居民相对贫困标准为9350元。一般情况下，当年人均生活消费支出低于相对贫困标准的即为相对贫困人口，其中低于温饱型贫困标准的为温饱型贫困人口。但是考虑到部分收入较高的户因某些特殊原因，有可能当年生活消费支出较低。因此，用PX乘以当年中等收入组城镇居民可支配收入与生活消费支出的比值得到城镇居民相对贫困收入线PS,将人均可支配收入高出PS的户从贫困人群中予以排除。同时，考虑到一些本来收入较低生活较贫困，但因为当年有大病支出或大额教育支出而导致当年生活消费支出较高的户应纳入到贫困人群。因此我们将人均可支配收入低于PS且当年教育医疗消费支出和大于同类人群教育医疗消费平均水平的户纳入贫困人群。用公式表示如下：
LP=LPX+ LPZ
LP指贫困人口数， LPX指人均生活消费支出低于PX 且人均可支配收入低于PS的人口数，LPZ指人均可支配收入低于PS且教育医疗消费支出之和高于同类人群平均水平的人口数。
根据上述公式计算，2017年湖南城镇相对贫困人口数为265万人，相对贫困发生率为7.1%，相对贫困距（相对贫困的收入差距比率）为0.2。
（二）城镇贫困家庭的生活状况
通过对湖南14个市(州)332户人均收入水平低于城镇相对贫困标准的城镇居民家庭的走访调查，显示其生活状况主要存在“二低四难”的特征。
1.普遍存在“二低”现象。一是家庭主要劳动力文化程度低。调查显示，在有劳动力成员的家庭，劳动力受教育水平多为初中文化程度。在这些劳动力中，小学及以下文化程度的占25.9%，初中文化程度的占45.9%，高中或职高文化程度的占20.7%，大专及以上仅占7.5%。主要劳动力文化程度低，从事的多是低端的体力劳动，既导致家庭收入偏低，又造成生活困难的代际传递。二是人均可支配收入低。据对282户有效调查问卷统计，39.4%的困难居民家庭年人均可支配收入在3000元以下；31.2%的家庭年人均可支配收入在3000-5000元之间；只有29.4%的家庭年人均可支配收入在5000元以上。
2.主要面临“四大困难”。一是疾病多、药费贵，看病难。由于城市空气污染较重、生活压力大，身患大病、慢性病、精神病的人数日益增加，医疗保健问题在生活困难家庭中尤为突出。近年来，医疗制度的改革使个人负担医药费的比例有所下降，但由于很多慢性病、精神病的医疗开支在医保之外，医疗费用依然居高难下。二是无劳力、无技能，就业难。调查显示，有40.1%的被调查家庭缺乏青壮劳动力，28.0%的被调查家庭缺乏劳动技能。这些家庭由于缺乏青壮劳动力或缺乏劳动技能，导致家庭成员就业困难，大多只能从事零工、环卫保洁、搬运等不稳定而且收入低的工作，生活没有稳定保障。三是压力大、费用多，上学难。教育支出超出家庭的承受能力，是困扰城镇困难家庭的又一大难题。虽然现在的义务教育免除学杂费，但幼儿园、高中、大学费用越来越高，校外培训和学校生活费负担也日益沉重。尤其是大学教育费用高昂，让困难家庭难以承受。调查显示，有38.3%的被调查家庭认为教育负担重是导致家庭生活困难的主要原因。四是居住差、房价贵，买房难。城镇生活困难居民普遍居住条件差。走访中发现，部分生活困难家庭住在城镇中的老旧小区，房屋里的家具简陋。同时，近几年来，湖南城市的房价节节攀升，多数困难家庭对商品房只能“望房兴叹”。另外，部分家庭多重困难因素叠加，生活十分困难。
（三）城镇贫困产生的主要原因。
当前，城镇贫困家庭的致贫原因主要有两个方面。一是宏观方面的原因。主要是国内国际经济形势变化导致部分企业经营困难，从业人员收入下降。从国内来看，我国经济处于转型升级阶段，经济结构变化和“三去一降”等宏观调控政策对产能过剩、高污染、高耗能行业带来较大冲击；从国际来看，国际经济增长缓慢和中美贸易摩擦导致出口呈下降趋势，对出口型企业带来较大影响。其次是住房、医疗、教育和收入分配等制度不够完善，调控不够到位，一定程度上拉大了贫富差距，形成了“房价高、看病贵、上学难”等问题，影响了居民收入和消费。二是微观方面的原因。主要是健康状况不佳、文化素质偏低、缺乏劳动力或劳动技能等原因导致收入低、负担重。从这次问卷调查来看，当问及致贫原因主要有哪些时（可多选）， 70.2%的困难家庭选择家中有人生病或残疾，40.1%的家庭选择缺乏劳动力，38.3%的家庭选择小孩上学负担重，28.0%的家庭选择缺乏劳动技能，5.7%的家庭选择家庭人口多负担重、失业和遇上意外事故等其它原因。
（四）城镇贫困的帮扶情况分析。
1.主要成效。
一是85.5%的受访困难家庭得到了一定程度的帮扶。据对282户有效调查问卷统计，有241户困难家庭得到了一定程度的帮扶，占被调查户数的85.5%。其中，74.4%的家庭是享受了城镇低保帮扶，13.1%的享受廉租房、经济适用房等住房保障帮扶，5.9%的享受了就业再就业帮扶，另有6.6%的家庭享受了其它帮扶措施。二是75.3%的受访困难家庭对帮扶措施表示满意。调查显示，有75.3%的困难家庭对政府当前的帮扶措施表示满意，有15.5%的家庭表示一般，有6.0%的家庭表示不满意，另有3.2%的家庭表示不了解。
2.主要不足。
一是部分困难户没有得到帮扶。据对282户有效调查问卷统计，有41户困难家庭没有享受任何帮扶措施，占被调查户数的14.5%。二是帮扶措施较单一。对城镇困难家庭的帮扶主要是低保帮扶，其它的帮扶措施较少。三是帮扶力度不够大。以城市低保为例， 2017年湖南城市低保平均标准为420元/月，远低于上述的相对贫困标准。受访的低保家庭反映，目前的低保标准难以保障基本生活需求。
四、城乡贫困状况及帮扶情况比较
（一）总体上农村相对贫困发生率高于城镇，相对贫困距低于城镇。
为了便于比较，我们按照上述计算方法计算出2017年湖南农村相对贫困标准为4213元，农村相对贫困人口为278万人，相对贫困发生率为8.9%，比城镇高1.8个百分点。农村相对贫困发生率高于城镇反映农村单位人口中的贫困人口数比城镇更多，农村相对贫困广度要高于城镇。
经测算，2017年湖南农村相对贫困距为0.14，比城镇低0.06。农村相对贫困距低于城镇主要是反映农村居民内部的收入分配差异程度要小于城镇，仅从内部比较来看，城镇相对贫困深度要高于农村。
（二）个体上部分城镇贫困家庭困难程度高于农村。
据调查，与农村贫困家庭相比，城市贫困家庭没有承包地，生活刚性支出特别是居住、教育支出更高，一些收入低、负担重的低保家庭和与城镇低保标准差一点的“低保边缘家庭”,生活十分困难。
（三）城镇贫困帮扶力度小于农村。
鉴于我国农村经济发展落后于城镇、农村贫困发生率高于城镇的现实，我国将扶贫工作的重心落在了农村，对农村的扶贫力度不断加大，特别是精准扶贫以来，全力推进“脱贫攻坚战”，大力落实“三个精准、五个一批”等扶贫举措，取得了显著成效。城镇扶贫工作则相对较弱，没有统一的贫困界定标准，没有全面的扶贫规划，帮扶措施较单一，帮扶覆盖面较窄。调查显示，还有部分城镇困难家庭没有得到帮扶。
五、政策建议
根据上述分析，建议采取以下措施推动扶贫工作迈入统筹城乡、全方位、全覆盖的新阶段。
（一）将城镇扶贫纳入全国扶贫规划，进一步完善扶贫体制机制，建立城乡相对贫困全覆盖的全域扶贫模式。随着我国步入全面小康社会和中等收入国家水平，扶贫工作应从重点帮扶温饱型贫困（较低标准的相对贫困）转向相对贫困全覆盖帮扶；从重点帮扶农村贫困转向城乡贫困全覆盖帮扶，建立更加全面更加科学的扶贫工作规划和扶贫工作体系。
（二）统一方法，建立新的城乡相对贫困标准。建议按照上述的统一计算方法确定现有标准脱贫后的全国统一的城乡相对贫困标准。
（三）适度提高城镇低保和农村低保标准。将住房保障、教育保障、医疗保障纳入到城镇低保和农村低保的计算范畴，对城乡低保人群进行兜底帮扶，保障其生活达到“两不愁三保障”的水平。
（四）加强就业和创业帮扶，提高贫困户的造血能力。加快经济转型升级步伐，大力发展现代服务业，多创造就业岗位。建立城乡就业创业指导服务中心，提供劳动技能培训、创业帮扶、就业介绍、公益岗位等有针对性的就业或创业服务。
（五）加强教育和医疗帮扶。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度,健全困难学生资助制度，切实降低医疗和教育费用。尽快研究出台面向相对贫困人群的公立基本医疗免费制度和公立基本教育免费制度，保障贫困家庭能看得起病、上得了学。
（六）进一步完善住房保障。加快城市廉租房建设和棚户区改造步伐，加大农村危旧房改造力度，使住房有困难的居民都能安居乐业。
作者单位：国家统计局湖南调查总队
中国乡村发现网转自：《研究与决策》2018年第9期 微信公众号(原创)
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