内容提要:人口的流动方向与趋势是认识与把握经济与社会发展的窗口，在农业产业结构调整与变化过程中形成的“城归”人口则是实现乡村振兴战略的重要支点;结合乡村振兴的“生产、生活与生态”的发展目标，依据农业人口在目标实现中的“缺位”分析，研究“城归”人口在战略实现中进行“补位”的可能性与现实性，探究其在实现乡村振兴战略中的“发力”机制，确立其“补位”的有效途径，这是由农业经济发展的历史轨迹与理性回归的内在要求所决定，具有广泛的经济与政治意义。
关键词:乡村振兴；“城归”人口；返乡创业
在理论认识上，十九大报告所提出的乡村振兴是一个全面战略，是实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”目标，集“生产、生活与生态”的“三生”建设与发展的系统工程。这既是实现乡村战略的基本思路与框架，也是农村经济与社会建设的根本方向;在发展实践中，无论是经济发展还是乡村治理，“人”都是起点与落脚点，也是一切活动的主体。而在现实中，随着经济形势的变化，基于城镇生活成本与就业环境的考虑，同时结合自己生活方式与工作内容的选择，原有进城人口（如农民工、农村大学生等）以不同形式回到农村就地务工、创业与置业而形成“城归”人口，则是实现“农业强、农村美、农民富”战略目标的重要主体，也是研究乡村振兴的一个重要支点。
就城归人口的涵义而言，目前学界一般认为，“城归”人口是指原有农业户籍人口以不同形式进入城镇就业与生活一段时期后，返回原居住乡村进行就业、创业与生活的特殊群体。该群体体现“乡—城—乡”的流动轨迹，拥有城乡两端的社会背景，同时具有一定经济、技术、资金、文化等基础与积累。就其结构而言，在广义上包括所有回归农村进行就业、创业、投资与生活的原有农业人口(包括农民工、城镇企业招工人员、农村大学生等)，狭义上则指返乡创业与就业的农民工;就其特点与影响而言，林修果等（2004）就其“情感认同、资金积累、社会关系、技术力量”与“联接城乡两端”的特征作过概括性的说明，而厉以宁（2016）对城归人口在农业经济与社会发展中的“新的人口红利”作用则给予了高度评价。
因此，从理论到实践，以城归人口的流动为窗口与视角，分析乡村振兴的重点、难点，进而寻找与打造农村经济与社会发展的支点，是科学、理性与现实的选择。中国社会发展的历史与现实告诉我们，能否做到这一点，不仅会影响到中国新型城镇化的下半场，也会影响到中国以何种质量实现农民奔小康的目标。
一、主体呼唤:乡村振兴战略中的“缺位”认识
乡村振兴是一项全面性的战略命题，它既是乡村发展中的人、财、物优化组合过程，也是集“生产、生活与生态”建设，最终实现产业发展、乡村管理与生态治理的过程。从一般认识来看，“生产、生活与生态”是整体的也是一致的。但在实践中，基于“三生”事实主体的流失或者缺位，“生产、生活与生态的发展未必是完全同步的。因此，结合农村经济与社会发展的历史，就农业主体的流失与缺位的轨迹与原因进行分析，乡村振兴战略的实施则具有针对性。
（一）乡村振兴中的产业发展主体缺位
从动态的角度看，农业产业结构的调整与升级是经济发展的必然产物，是人财物等要素有机结合的表现形式。但其调整与升级的过程中，却也伴随着人财物特别是农业经营主体在数量与结构上的变化，进而以不同的形式影响与制约着产业结构的调整与乡村经济与社会的发展与振兴。
从产业结构调整的影响来看，基于第一产业与第二产业附加利益的差异与实际的比较，利益的驱动推动了人员的流动（第一产业的单向流出），农民身份与实际角色出现分离。如果说传统的城乡二元分治体制对人员流动有所限制的话，农业产业结构调整中的利益驱动则撕开了城乡壁垒的口子。当然，这种流动是阶段性与渐进的。如果说20世纪80年代的乡镇企业“离土不离乡”仅仅是人员在产业流动的话，那么20世纪90年代以后的“离土又离乡”的农民工数量的增加与发展则是农业经营人口在产业与空间上的整体流出。伴随着城镇经济的发展与城镇化速度的加快，农业经营主体在结构调整中如同被巨大的黑洞吸纳，直接结果就是总体数量的减少与结构的单一(老弱妇幼等留守人员)。
从产业结构升级的过程来看，其调整与升级的进程与经营主体的流失并非是完全同步一致的。从新农村建设到现代农业的发展与精准农业支持的推动，我们明显感知到地方政府与学术力量的作用与呼唤，而作为事实主体的农民的“实际缺位”倒是一种常态。现有农村实际经营主体(老弱妇幼等留守人员)本身的生产经营能力与素质不足以适应或已经落后于现代农业发展的进程与要求。究其本质，对老弱妇幼等留守人员而言，与其说集体失语，不如说在农业产业升级时代，缺失的不仅仅是“语言意识”，还有“语言能力”，更主要的是与时代相符合的“行为能力”，进而造成产业结构升级中的主体缺失的实际结果。
（二）乡村振兴中的自我管理主体缺位
从历史与文化的角度看，中国农村的社会管理在本质上就是自我管理。“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”，这是对中国古代乡村治理的经典诠释。其基本结构是中央政权仅延伸到县级，国家在县以下不另设立统治机构，将处理基层事务的权力下放给当地绅士。因此，中国古代形成了基层主要靠自治、官治辅之的历史传统。当然，历史上的乡绅管理未必是完全有效的，只有乡绅中的乡贤(指品行、道德和才华较为优秀的乡绅)，基于其综合素质、见识和拥有优质资源方面相较于普通村民更具优势，他们在处理公共事务时更具有专业性与有效性。
当然，随着新中国的建立及其管理结构的变化，农村基层组织的建设代替了传统的乡贤治理方式。新中国建国以后的农村基层组织，通过户籍管理制度，体现的是经济与生活的“他人”硬性管理。就其行政管理模式特点而言，固然具有效力但未必具有效率尤其是效益。而随着经济发展深度的加快与人口流动体制的改革，基于利益比较原则与个人发展目标的选择，大量农村青壮年人口通过考学、务工等途径进入城镇以后，尽管基层组织仍然存在，但管理与服务对象空穴与单一现象已成客观存在。
从发展的角度看，基于中国社会政治结构的属性与自我管理的文化传统，在基层组织指导下实现自我管理，应是农村基层管理与建设的着力点，更是乡村振兴的重要环节。但这种自我管理与治理的科学与理性，需要有现代意义上的“乡贤”主体建设为前提:具有多元性结构、有一定的地缘认同意识(或者具有特定的农耕文化情缘)，同时要有一定的经济、技术与管理的积累，具有乡村振兴的示范、引领作用等。
（三）乡村振兴中的生态发展主体缺位
依据乡村振兴战略的基本要求，“农村美”不同于“城市美”，它不是城市文化的简单复制与移植，而应该具有自己的内涵。因此，依据新田园主义学派的观点，农村美不是原生态的静态存在方式，而是人在新时代通过与自然结合与融合方式的变化与调整，在新的机制与模式作用下形成的美学图景。
从理论设计上看，2017年中央“一号文件”指出，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，通过农业综合开发、农村综合改革转移支付等渠道开展试点示范。就其基本特征而言，田园综合体是集现代农业、休闲旅游、田园社区为一体的特色小镇和乡村综合发展模式，是在城乡一体格局下，顺应农村供给侧结构改革、新型产业发展，实现中国乡村现代化、新型城镇化、社会经济全面发展的一种可持续性模式;就其影响与作用而言，在田园综合体的机制作用下，农业生产、农民生活在美丽农村环境空间中得以发展并且有机融合，进而“生产、生态与生活”等“三生”得以整体推进，农村的美才能真正实现。
从现有框架看，如果说城市综合体具有“城中城”的特点而受青年群体欢迎的话，那么田园综合体则具有“村中区”或者“村中城”的优势，其受众理应具有广泛性(具有城乡综合功能、实现不同年龄与文化层次的多种需要);但从田园综合体的建设实践来看，“来得了人、站得住脚”是其基本要求，而“人气”的聚集、“特色”的打造与“资源”的综合则是实现“三生”的基本途径。而就现有建设情况看，作为建设农村美的重要载体，田园综合体的发展，不缺乏政策的支持与打造特色的力量，也不缺乏各种资源的投入，需要与缺失的往往是“人”的凝聚，包括原有农业人口的回归与新进农业人口的聚集甚至居住。事实上，没有稳定居住与流动人口的农业生态及其美是抽象的，不具有发展的持久性与稳定性。
二、角色替补:“城归”人口在乡村振兴战略中的“补位”分析
就一般理论认识而言，在自由选择的前提下，“人”的流动动力是驱利的结果，流动的结果是产业与区域发展的外在显示，流动的质量是社会稳定的标志。而对中国社会而言，农业人口的流动则是中国政治发展的寒暑表，这是由农业问题从来就是中国政治问题的属性所决定的。因此，观察与研究农业人口的流动方向与趋势是了解与认识中国政治问题的窗口与视角。
（一）“补位”的潜在性认识:新的人口红利
从发展的趋势来看，伴随产业结构调整的变化，结合利益的不同获取方式，农业人口表现为不同的外流形式。如果历史上的产业结构的调整，使农业人口更多呈现为大量外流的话，那么农业产业结构的升级，带来的则是农业人口以不同形式、途径进行补偿与替代的趋势渐现。
1.现实人口红利的形成。国家统计局公布的
《农民工监测调查报告》中数据显示，中国规模庞大的农村劳动力迁移正在发生历史性的转折，中国外出打工的农民工数量增长将会停滞。因此，厉以宁(2016)认为，“城归”的出现，意味着过去的人口红利渐渐消失，新的人口红利正在形成。这种新的人口红利表现在两个方面:第一，农民工数量增长速度缓慢。根据2017年国家统计局《农民工监测调查报告》显示，2012—2016年，农民工数量分别为2.62亿、2.68亿、2.73亿、2.77亿、2.81亿。就总量来看，数量持续增长，但就增速来看明显回落，总量增速分别为3.0%、2.4%、1.9%、1.3%、1.5%，在五年里分别回落1.4、0.5、0.6、0.2个百分点。第二，本地农民工增长速度加快，外出农民工增长速度回落。根据国家统计局数据，2012—2016年，本地农民工增速分别为5.4%、3.6%、2.8%、2.7%、3.4%，外出农民工增速分别为3.0%、1.7%、1.3%、0.4%、0.3%。以2015年为例，农民工总量为27747万人，比上年增加352万人，增长1.3%。其中，外出农民工16884万人，比上年增加63万人，增长0.4%。本地农民工10863万人，比上年增加289万人，增长2.7%。本地农民工占农民工总量的39.2%，所占比重比上年提高0.6个百分点。本地农民工人数增速快于外出农民工增速，显示农民工留在本地打工人数增长比外出打工要快。
2.潜在人口红利的形成。随着城乡二元体制的打破以及乡村经济发展速度的加快，结合乡村基础设施的改善，加之交通与通讯的发展对传统空间认知的改变，农村经济发展的聚集力量逐渐形成，进而为潜在农业人口及其红利的的形成提供了条件。
就潜在农业经营人口构成情况看，学术界一般认为由毕业大学生与农业相关投资和经营者等构成。这个群体的形成与存在，与一般“城归”相似，但又有不同的特点与价值属性。一方面，具有不同的强度。与一般城归人口不同的是，这个群体没有农民身份的限制，同时职业选择余地较大，因而“潜在性”转化为现实的强度不足。另一方面，具有不同的动机。与一般城归人口经济动机为主相比，其动机呈现多元性。具有经济动机，也有价值实现等非经济行为选择。但是，基于其乡村“局外人”的角色与多样化的社会背景，结合其文化与技术、资金的优势，“潜在”转化为现实经营主体后的作用是不可忽视的。
总之，从人口流动的实践看，历史上的城乡二元分治是以特定的行政手段使“人”的流动固化，而二元体制放开后的“人”的单一方向流动(从乡村流向城镇)的“井喷”，尽管是体制转化后的暂时失序，却未必是流动的最终结果，但是过去在两个空间中远距离分裂变成同一空间中近距离对立的状况，这将给社会带来极大的不稳定性。而随着城市经济发展方式与产业结构的调整，基于利益比较原则与非经济因素的考虑(教育、文化等)，大量城归人口的回流将带来新的就业需求和创业需求，必将在乡村振兴战略中体现其特殊作用。
（二）“补位”的现实性判断:新的启动因子
农村的经济发展既有经济发展的共性要求，更有地域特有的文化与社会的乡土特征，并兼具自身发展规律与内在机理。从历史到现实，农村经济发展都是内生的结果而不是催生的产物。如果说20世纪70年代末农民的家庭承包责任制形成了中国改革的发端，80年代中期的乡镇企业标志着农村经济的兴起，那么21世纪“城归”的出现，在一定程度上则为乡村“生产、生活与生态”的“三生”建设与发展注入了新的启动因子。
乡村自我管理启动效应的现实性判断。就中国农村治理的历史看，乡土自我治理既是一种习惯也是一种传统，更是由农村本土文化的特点所决定的。在此，乡村精英治理往往发挥了主导性作用。当然，精英的构成在不同历史阶段具有不同的形式。一方面，在现有农村“空穴”背景下，城归人口基于其特有的城乡联结的社会基础，同时携带着在城市打拼中积累的资本、技术、现代化经营管理的观念与产业运作经验回乡创业，为农村创造新的生产组织模式，具有城乡统筹发展所需的创新因子，并且具有对现有乡村精英治理的补充与替换的作用(林修果等，2004)。另一方面，因为“城归”人口中的农村大学生等创业群体的加入，基于其知识结构与现代管理方法的优势，同时与原有农村区域民众无根本利益冲突等特点，为乡村管理注入了新的活力与生机，具有乡村管理力量的储备功能与作用。
乡村产业发展启动效应的现实性判断。就“城归”群体价值作用来看，因为拥有农村经济发展所需要的技术、经验与一定的社会阅历与观念，城归人口在农村经济发展中往往具有“示范人”的召唤作用，体现乡村产业发展的启动效应。据国家发改委2018年4月19日公布的数据，2017年全国返乡创业人员超过740万。截至2017年底，全国家庭农场、农民合作社、农业企业等各类新主体超过300万家，新型职业农民超过1500万人，社会化服务组织达到22.7万家，已服务3600多万农户，托管面积2.32亿亩(国家发改委，2018)。
乡村生态发展启动效应的现实性判断。基于“城归”的城乡联结的社会背景的两元性，立足农村的同时放眼城市经济的内生发展机制，更符合农村经济发展规律，体现了符合乡村生态发展的内在要求。国家发改委一二三产业发展与融合2017年年度报告显示，就已有回乡创业城归大军的结构而言，主要以“70后”、“80后”为主，一般拥有5～8年的打工经历，同时积累了一定的资金、经验和人脉;就创业领域而言，主要集中在规模种植业、农产品初加工、农业休闲和特色产业等领域。事实上，这种产业延伸与融合发展的递进过程，为农村生态建设与发展提供了有效机制与支撑平台，具有乡村振兴战略持续推进的保障作用。
三、功能完善:“城归”人口在乡村振兴战略中的“发力”思考
在一般意义上，“人”的流动必然按照一定的规则在城乡空间格局中趋向于稳定与理性回归，这是社会发展与政治稳定的必然趋势。对农业人口而言，“进得了城，回得了乡，站得住脚，迈得开步”，既有经济意义，更有政治价值。国务院办公厅先后于2016年11月和2017年12月颁布了《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》和《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》，为“城归”人口管理与建设提供了理论与政策的支持。因此，在乡村振兴战略实施过程中，重视城归人口的趋势变化，把握其群体发展动力，建立与健全相应支持机制，这是中国社会稳步、持续发展的基本问题与根本要求。
（一）完善发展基础:“回得了乡”
事实上，城归人口身份与背景与个人职业生活的实践往往决定了其作用与影响的特殊性。因此，在实践中，我们需要了解不同“城归”的文化背景，把握其差异性的职业实践，分析其回归动机与需要，进行理性引导与强化其积极作用，避免出现返乡后失业的状况(谢勇等，2017)，在实践中凝聚产业发展主体的回归基础，体现“回得了乡”的实际效果。
基于不同的身份与职业背景，城归人员在“乡—城—乡”的流动轨迹中的作用形式与空间具有差异性，但农耕文化的起点则是一致性。就“城归”人员流动的实际情况而言，基于构成以及回归动机的差异性，其内在动力的强度与程度也各不相同。但是，基于农耕文化、乡土文化以及宗族血缘文化的长期内化与高度认同，其情感的认同与选择往往发挥着特殊的作用。在实践中，早期回归农民工有年龄偏大与知识水平有限的原因，但更具有情感与归属原因，而新时期城归人口的回归则具有更复杂的背景(城市生存成本、乡村情感与价值实现等)。因此，在制度设计与政策实施上，既要将回归人员与本地人员均等化(包括住房与土地政策)，力避歧视甚至利益摊派与分割，也要将早期与新时期回归人员的相关政策与利益平等化，发挥其示范与引导作用，切实维护与尊重其回归人员归属情感，使其“回得了乡”进而“站得住脚”。
随着经济发展与技术进步以及乡村基础建设的加快，城乡之间的交通、通讯差别逐渐缩小，空间与时间的距离通过技术与工具逐步缩短，也逐渐改变了传统观念与态度。但与此同时，教育与医疗的短板也逐渐凸现。在实践中，就城归人口来说，基于自己年龄层次与生活经历，与现有城乡医疗体系相比，下一代的教育问题则更加突出:既要处理回归子女适应与融入回归地学习的问题，也要面对回归地教学水平与升学层次问题，进而形成回归的最大障碍。在此，地方政府不仅仅是简单接受回归子女，并给予人文关怀，主要的是必须着眼于未来进行合理布局与打造教学资源，逐步储备与积累乡村振兴人才资源，培养与奠定乡村振兴战略的人力资源基础条件。
（二）凝聚发展力量:“站得住脚”
在思想与理论准备上，2017年中央农村工作会议指出，实施乡村振兴战略必须积极培育新型农业经营主体，加强农村专业人才队伍建设，不断提高农业创新力、竞争力和全要素生产率，进而提高农村经济的自我发展与创新能力。为城归人员的创业、就业的发展，乡村经济与社会的振兴提供了政策与思想上的支持。
与早期回归农民工相比，新时期回归人员具有一定的资金、技术与文化基础。这种背景往往决定了其回归动机不同于简单的生存，而是具有初期创业与发展的人生价值实现的趋势。同时，基于其回归的轨迹与乡村熟人社会的文化特征，则需要进一步强化其内在发展的动机，这是城归人口能够在乡村“站得住脚”、最终形成乡村振兴中自我发展与管理力量的基础。
在实践中，为适应这个群体发展需要，各级政府积极主办的各类(农业与非农业)培训班固然发挥了一定作用，但其角色的培养大都停留在职业农民的培养与实际技术的培训上，内容单一、对象比较宽泛，接受培训的比例与实际效果仍然有限。因此，在政策与培训体系上需要做出相应的调整。实践中，应在行业需要上进行分类，依据回归人员原有的职业背景，就已有积累基础进行技术与管理上的内容提升;在角色上进行归类，依据创业与从业人员不同意愿与选择进行归类，就其相应内容进行培训，促其角色转化;在内容上进行调整，既要有相应的技术内容，更要有本土政策的宣传等;在机构上进行设计，构建起该群体内部与外部沟通与交流的平台，进而提升其归属感与荣誉感。
（三）集聚发展资源:“迈得开步”
城归的创业与生活尽管具有差异性，但居住、土地、资金政策的需要是一致的。在此，原有土地资源的盘活政策(包括荒山、荒沟、荒地的利用政策)、不同形式使用农村集体土地的政策、自住房的改造与改建政策、创业的金融政策等，需要在政策上进行调整，为城归人员的创业与发展提供政策支持。这既是产业综合为基础的农村生态建设目标的要求，也是城归人口在乡村振兴战略中“迈得开步”的重要依据。一方面，在土地配备与流转政策上，需要建立以人员的流动为配置的基本政策。就现有的土地政策而言，土地资源按农业人口进行配置与流动，固然有其公正与公平的一面。尽管依据现有土地经营与承包权分离政策为土地资源合理流动提供了依据，但其转让过程是建立在双方自愿与互利基础上的，缺乏直接效率。因此，在人员的流动性特点与土地效益提高的背景下，构建有效土地供需对接机制，逐步建立起以人员流动为依据的土地政策与制度更具有现实价值与意义。另一方面，在资金与资本政策上，需要建立起多层次的金融对接机制。从现有情况看，由于回归人口的个人资本小、市场经营能力不强，因此，鼓励个人创业离不开地方政府、金融机构、农业技术部门的扶持，需要建立起多层次、多阶段的扶持体系:第一步，通过小额贷款扶持其孵化器作用，确立与奠定产业基础与框架;第二步，通过资金、技术、品牌、销售等方面的优势进行产业投资的对接，通过产业发展和多业态叠加来提升产业的附加值;第三步，通过土地产权或使用权方面的政策突破，吸引一部分城市资本下乡参与乡村振兴，建立资本投资对接渠道，最终形成其乡村振兴的扎根与发展支持与扶持系统。
总之，农业问题从来就是中国社会的基本问题，农业发展就是中国经济与社会发展轨迹与质量的反映与折射。从新农村建设到现代农业发展，从精准农业到乡村振兴，体现农业经济的发展历程，更是中国经济与社会发展速度与方向的折射。从历史角度看，农民从来就是中国社会变革与发展的主体与动力。深入理解、充分尊重农民的利益需要，中国民主革命才取得了决定性胜利，才为中国的改革确立了全面深化的基础;从发展的角度看，在城乡经济与社会统筹发展中所形成的特定“城归”人口，将会在产业发展、社会管理与生态建设的基础上，在实现乡村振兴战略中发挥其独特作用，体现其独特价值。这是由农业经济发展的历史轨迹与理性回归的内在要求所决定的。
参考文献：略
中国乡村发现网转自：《农业经济问题》2018年08期
(扫一扫，更多精彩内容！)
