摘要：我国正处于城乡经济社会发展一体化发展的重要时期，积极发展农民合作社是全面建成小康社会的重要举措，是振兴乡村、协力脱贫攻坚的现实需要。本文基于内向型合作社和外向型合作社发展中存在的内部管理不规范、益贫性不显著、流通领域挑战多等问题分析，从明确定位，有效整合农民合作社的社区资源；协调共赢，形成多重主体间的良性互动与协作；转型发展，发挥合作社在“三产化”及农业多功能开发中的作用；生态扶贫，以“参与式保障体系”助力合作社持续发展等方面提出了提升农民合作社发展水平的现实路径。
关键词：农民合作社、农村振兴、内部治理
当前，我国正处于城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，“现代农业的快速发展、国内外农产品市场的激烈竞争、农村社会结构的迅速变化，都使得农民专业合作社的作用更加凸显、地位更加重要”[1]。进一步发展农民合作社，是稳定和完善农村基本经营制度的重要途径，能够有效解决现代农业发展中的人力资源约束问题，促进农民增收，加强和创新农村社会管理，于我国新农村建设无疑具有极其重要的意义。除了与新农村建设的内在契合性，作为一种为国家法律所认可的乡村民间自组织，合作社的扶贫作用也为学界所认可。“合作社一直被人们视为一个由贫困群体通过自助和互助而实现益贫和脱贫的理想载体。可以确认,贫困农户通过农民专业合作社实现的合作,对于我国反贫困工作益处匪浅。”[2]
一、合作社的概念及内涵
目前国际上公认的关于合作社的定义来自于1995年国际合作社联盟代表大会所通过的《关于合作社界定的声明》（以下简称《声明》），这一声明提出，“合作社是由自愿联合起来的人们通过其联合所有与民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会和文化的需求与抱负的自治联合体”[3]。为了对世界范围内的合作社进行基本的准则规范，《声明》还提出了合作社的六条价值与七项原则，以此来推动世界合作社运动的发展。
2007年7月1日，《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称为《合作社法》）正式施行，《合作社法》第一章第二条规定，“本法所称农民专业合作社，是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”农民专业合作社的定义与原则大体上遵循了《声明》的基本精神，并立足我国发展实际有所调整。
近年来，伴随我国合作社的快速发展，广大农民的合作社实践已经大大超出了《合作社法》所框定的界限。从合作内容来看，“出现了专业化基础上的综合化发展趋向，同时，农民对合作社提供服务的需求也日益多样化，远远超出了同类农产品或者同类农业生产经营服务的范围”[4]；从合作形式来看，除了专业合作社，广大农村地区还出现了包括股份合作、信用合作、劳务合作、联合社等多种类型的合作社。
尽管合作社发展呈现出多元化、多类型的趋势，但是合作社的发展宗旨与本质规定不应发生变化。合作社仍应以促进农村治理和社会发展作为根本宗旨，而“‘所有者与惠顾者同一’就是合作社的本质规定”[5]。从合作社的属性来看，合作社也不应被单纯理解为一种经济组织，“合作社的制度安排具有经济和社会双重属性。它不仅是成员联合所有、民主控制的一种特殊经济组织，而且是一种以人为本、为了增进成员共同利益而自愿建立起的社团组织，具有特定的社会属性。”[6]
二、农民合作社的发展现状
近年来，伴随我国农村改革的进一步深化及农业发展方式的转变，新型农业经营主体特别是农民合作社呈现蓬勃发展的态势。“到2015年12月底，全国登记注册的农民合作社达153.1万家，比上年底增长18.8%，实际入社农户10090万户，约占农户总数的42%，较上年提高6.5个百分点。‘十二五’期间，合作社数量增长近3倍，农户入社率提高近31个百分点。”[7]除了在合作社数量及覆盖范围上所取得的长足进步，我国合作社的合作水平也有所提升。目前，农民专业合作社正在从横向合作向纵向合作深化，从单一功能向多种功能拓展，从传统合作向新型合作演变，从农户间合作向社际间协作迈进。以适应农民的多种需求为目标，农民合作社在农村各种经营领域以多样的方式进行合作，在扩大覆盖范围、提升合作水平的同时，也在积极与社区社会组织相联接，不断拓展合作社的各项功能。可见，多元化正日益成为我国合作社的主要发展趋势。
对应于我国合作社的强劲发展态势，四川省也着力加强对农民合作社的培育。“截至2014年底，全省农民合作社现有社员287.6万户，社均成员达60户，带动农户589.9万户，社员和带动农户占农户总数的43.1%。全省有2750家合作社通过‘三品一标’认证，3661家拥有注册商标。2014年，全省农民合作社统一销售农产品410.1亿元，比上年增长20.3%，实现可分配盈余44.1亿元，成员户均从农民合作社分得收益1333.74元。”[8]“截至2015年9月，经工商登记的农民合作社达52273个，比2010年增长2.7倍；培育省级示范社1314家，国家级示范社407家。”[9]
除了数据上的直观体现，合作社本身的类型，随区域经济差异而有所区分。吴彬、徐旭初根据合作社基本旨趣的不同，提出了一种关于合作社的分类：“一是互助型合作社（也称为内向型合作社），这种合作社以自我服务为基本旨趣，以内部交易为主要经营形式，强调成员间通过互助性集体行动共同改善经济社会境遇。如资金互助社、用水协会、一些服务合作社。二是共赢型合作社(或称外向型合作社)，这种合作社以增值服务为基本旨趣，以外部交易为主要经营形式，强调成员间通过要素合作来实现盈利性目的。如采购合作社、销售合作社、一些服务合作社”[10]。
如果将两类合作社与区域发展差异比较，处于发达地区的农民合作社，如江苏、浙江、福建、广东等地的合作社，更接近于共赢型合作社的范畴；而处于中西部欠发达地区的合作社，如四川、山西、河南、河北等地的农民合作社，则可被认为是互助型的合作社。
从既有的合作社发展轨迹来看，互助型合作社往往是作为一种社区动员机制而产生，以服务带动社区参与，以生产反哺社区服务。如山西永济蒲韩专业合作联合社和河南胡寨哥哥农牧专业合作社，两个合作社都是以社区服务启开社区合作之门，走综合服务的路子。由此可见，在欠发达地区，以互助合作（内向型合作）、团结社区力量是农村合作社的主要状态。
三、农民合作社发展进程中存在的主要问题
（一）农民合作社的内部运行亟待规范
尽管总体上我国农民合作社呈现出蓬勃发展的态势，但是在此过程中各种乱象也层出不穷，其中最引人关注的就是各类“假合作社”、“空壳合作社”及“翻牌合作社”等现象。除此之外，部分合作社尽管在程序运作上基本规范，但其真正的组织化特征未得体现，合作社实际上由核心成员控制，普通社员在合作社中缺少相应的权利与义务，不仅对合作社的运转情况不了解，也并未真正参与到集体事务的讨论与决策中来。
我国农民合作社发展过程中的乱象，与《合作社法》的规范作用不强是有密切关系的。首先，《合作社法》自2007年施行以来，许多在实践过程中出现的新探索、新问题都未能及时在法律层面得到回应，学界广泛关注和讨论的关于惠顾盈余返还比例的问题即反映了这一窘境。如果严格遵照《合作社法》第37条的规定，即惠顾盈余返总额不得低于可分配盈余的60%，则全国大多数合作社都是违法的。其次，《合作社法》的执法不严也未引起足够的重视，目前《合作社法》“并未明确执法主体，一些地方存在多头监管、监管缺位等现象”[11]，而事中事后监管的缺失更是导致一些合作社在审批过后就无人问津，相关扶持政策与指导帮扶也就难以落实。第三，《合作社法》的宣传教育工作也有待加强，从现实情况来看，许多基层合作社社员对其身份及权利义务都缺乏足够认识，这在一定程度上影响到他们参与合作社民主管理的主动性和积极性。
（二）农民合作社的益贫性不显著
“尽管农民专业合作社具有‘天然的’益贫性和显著的益贫功能，但应该明确指出的是，合作社并没有什么针对穷人和小农户的特殊制度安排”[12]。合作社的初衷是在市场化条件下将农村弱势群体组织起来，通过平等参与和民主管理，满足互助益贫的基本需要，积极对接政府各项扶农政策，以交易成本内部化的方式来适应激烈的市场竞争环境。但不可忽视的是，合作社不仅是一种互助性组织，同时也会作为市场经济组织发挥作用。
基于目前我国农民内部分化的现实，合作社社员之间的异质性问题十分突出，核心社员、大户与普通社员之间的利益分化，已经导致了合作社较为明显的外向型倾向，在农业产业化的大背景之下，合作社的发展逐渐趋向于外部市场，而面向内部社员的非盈利性服务则受到了一定的限制。此外，合作社内部治理结构的不合理，还直接导致了合作社“内部人”控制的现象，普通社员收益返还及民主管理权利的落实不到位，使得合作社在一定程度上背离了农村弱势群体，合作社益贫性不再显著。
（三）农民合作社在流通领域遭遇挑战
基于农业生产的周期性规律，种养殖项目并不总能在短期内见效，伴随市场供需状况的变化，合作社产品不可避免地要承担一定的市场风险。而考虑到西部连片贫困地区自然条件恶劣的特点，甚至在进入流通领域前，当地合作社都可能会因为频繁的自然灾害而遭受损失。一般来说，合作社应对市场风险的常规策略即动态地把握市场行情，打造多元的产品组合，发挥产品的品牌优势，同时积极拓展营销渠道。然而，仅凭合作社的资源与实力还不足以化解合作社在流通领域所面临的种种困难，只有达成合作社与外部主体的良性互动与协作，合作社的持续健康发展才可能得以实现。
目前被广泛推广的“企业+合作社+农户”的合作模式在学界引起了一定的争论，争论的焦点主要落在农户利益的实现与保障方面。应当说，尽管“企业+合作社+农户”的合作模式有助于合作社降低交易成本、抵御市场风险，但这种模式同时也会对合作社造成一些潜在的负面影响，由于西部贫困地区的合作社普遍规模较小、实力偏弱，且农产品种类较为单一，在与大公司进行对接时，合作社常常只在生产环节发挥作用，而不具备单独面向市场的营销网络，一旦遭遇市场风险，其利润空间将被大幅压缩。因此，西部贫困地区的合作社在寻求外部合作的同时也应保持自身的独立性，避免沦为外部环境主体的附庸。
四、提升农民合作社发展水平的现实路径
（一）明确定位，有效整合农民合作社的社区资源
农民合作社天然的益贫性决定了其在农村扶贫开发及贫困地区新农村建设中的重要地位，然而，合作社的作用具体如何发挥，仍要取决于广大农村地区的实际需求。基于我国经济社会发展实际，这种需求在区域上可能是存在较大差异的：发达地区具备强大的资源优势，地方政府拥有足够的经济实力来满足农民对于各项公共服务的基本诉求，因此，当地农民可以充分发挥其商业意识，通过专业合作达到彼此间的合作共赢；而欠发达地区的状况则有所不同，广大农民不仅有着迫切的经济诉求，也有诸如养老保障、子女教育、基础设施建设等非经济类的诉求，因此，合作社需要做综合性的考量来回应这一现实。
基于上述分析，欠发达地区合作社的发展，一种可行的模式是以社区为基础，搞综合性的合作社建设。贫困地区的广大农民具有强烈的合作愿望，但是如何找到合适的切入点始终是令人困扰的问题。作为理性的投资者，小农户出于生存伦理的考虑，很可能在一开始不愿意承担专业合作所带来的经济风险，这对于以社区合作为基础的内向型合作社发展无疑是非常不利的。目前西部贫困地区农民大多数是兼业化小农，合作社客观上应尽可能地为社员提供综合服务。因此，西部贫困地区合作社发展要立足社区实际，注重综合性服务的提供，如果在一开始无法推动社区的生产发展，可以尝试以非经济领域的合作为突破口发展合作社，满足社区居民的多元诉求，调动社区主体的参与积极性，并在此过程中培养互信、增进合作，从而打开经济合作的大门，并以合作经济推动社区的综合服务，最终达成合作社的可持续发展。
立足新农村建设大背景，西部贫困地区合作社的建设还应借助宗族、体制、宗教等社区资源，之所以考虑调动这些合作资源，“是因为它们都是中国农民曾有的合作团体，利用和引导这些资源可以降低合作成本，使新型的合作因为与旧组织是支持的关系而非隔膜关系从而平稳实现”[13]。当然，对于社区资源的运用也要随合作社发展实际加以调整，否则可能会反过来制约其长远发展。以四川汉源县富胜镇果园村强盛园合作社为例，该合作社的理事会与监事会成员彼此间大都是亲属关系，因而合作社的凝聚力很强，且在重大事务决策上也很有效率。然而，这种模式在组织发展之初尚可，伴随合作社的发展壮大，则势必要在专业化建设上更进一步，以更规范的组织形式来开展合作，否则关系运作会侵蚀合作基础，影响合作效率与互助益贫的实现。除此之外，合作社还应依据乡村实际，发现、发展社区活跃主体，调动乡村精英、知识分子、返乡农民工、妇女、老人等的参与，群策群力，共同推动合作社的良性运行与社区的持续发展。
（二）协调共赢，形成多重主体间的良性互动与协作
从治理理论的视角来看，“反贫困应是多重主体的共同参与、互相建构的过程，主体间不是支配与被支配的关系，而是以相互调和与妥协为互动特征”[14]。农民合作社参与贫困治理与新农村建设的架构，即体现出了多重主体互动与协作的特征，具体来说，合作社要取得持续性的发展，既要处理好内部环境中的各主体的关系，也要充分把握外部环境主体所带来的发展机遇。
一是妥善处理合作社内部的社员关系。合作社之所以能够发挥作用，很大程度上在于其对普通农户的带动，通过合作机制将散户联结起来，形成利益共同体以应对市场风险。然而，由内部社员异质性所导致的利益分化，已经使得合作社逐渐向掌握更多资源的核心成员、大户所倾斜，处于弱势地位的普通社员利益受到严重损害。有鉴于此，应当从法律层面对合作社的内部治理结构进行规范，特别要对执法环节予以足够的重视，明确执法主体，完善奖惩措施，“加强对法律中关于合作社运行制度的检查”[15]；要明晰每个社员在合作社中的资产，并以此为基础保障社员的物质利益及相应的民主权利，同时要引导理事会与监事会正确履职。此外，理顺合作社内部关系还有赖于合作社领头人的发掘，优秀的领头人应当兼具合作精神与企业家精神，并扎根于当地社区，自下而上地发动社区居民，把握社区需求，调动社区参与并开展社区互助。不过，就西部贫困地区的合作社发展实际来看，这类领头人的发掘与培养仍比较依赖于外部力量的介入。
二是充分把握外部环境所带来的发展机遇。资源依赖理论认为，组织无法生产自身所需的所有资源，所有组织在某种程度上都要依赖于外部环境才能实现生存和发展。因此，组织必须与那些控制资源的外部行动者进行交换。[16]在农民合作社的运作过程中，资源配置是运营的核心与关键，如何正确处理合作社与外部环境主体的关系，有效利用外部资源，对合作社的持续发展十分关键。从生产环节来看，由于农产品的生产周期普遍较长，需要大量的资金投入，而合作社社员大都缺乏资金。因此，从外部获取到资金、农用物资、政策优惠等外部资源对合作社而言非常重要，这部分资源主要来自于政府。从销售环节看，由于市场供需状况难以得到准确的预测，合作社产品的销售往往面临渠道单一、需求缩减等风险，需要组织者积极寻找和扩大销售渠道，在此过程当中，企业所提供的市场信息以及政府对合作社产品的宣传与推广对于合作社而言就非常关键。[17]
除了政府、企业对于合作社发展所带来的影响，社会主体的参与也应引起足够的重视。受两次大地震影响，四川省近年来群团系统与公益组织发展迅速，它们立足社区实际，系统地介入到了当地合作社的建设过程当中，以其较为先进的工作理念与专业的工作方法助力合作社发展。社会组织特别是草根社会组织（以下简称为草根NGO）参与合作社的发展，往往以合作社的实际需求为基础，为合作社提供相应的能力建设、资源支持、技术指导及其他服务，以实现社员的增能与赋权为重点，推动合作社的良性运营与社区发展。应当说，草根NGO在其中不完全是“资源中介者”的角色，而更多以引导者、陪伴者、服务者与监督者的角色出现。对草根NGO资源链接类型与能力的审视可以发现，草根NGO为合作社链接政府与大企业资源的能力不强，但在链接公益届资源方面却有自身独特的优势，因此，这一模式十分有利于合作社社会功能的发挥，但对合作社生产发展的帮助却比较有限。
综上所述，为了充分把握外部环境主体所带来的发展机遇，应当倡导在合作社发展各阶段多元主体的参与，通过各方的协作与配合，实现各类资源的合理分配。在合作社筹建阶段，草根NGO介入到合作社的决策与管理过程，帮助合作社构建完善的管理体制，政府须对合作社登记注册提供信息支持及程序上的便利；在合作社发展初期，合作社的经济社会效益初步体现，引起了各方的关注，政府应及时向合作社提供针对性的政策指导，引导符合条件的合作社享受相应的税收优惠、补贴及专项扶持，同时，要为合作社发展提供必要的资金、农用物资、技术及信息，并帮助其对接企业资源，提供品牌建设、媒体宣传及交流机会等多方面的支持，而草根NGO则根据合作社的实际需求提供专业服务，特别是合作社领头人培养及社员能力建设方面的服务；在合作社运营步入正轨以后，政府、企业继续为合作社发展提供持续性的支持，而草根NGO则以监督者的身份出现，提供陪伴指导，并敦促合作社朝着正确的方向发展。通过多元主体在合作社发展过程中的分工与协作，各主体自身的优势得到了有效发挥，互利共赢的局面得以实现。
（三）转型发展，发挥合作社在“三产化”及农业开发中的作用
“当前，我国经济发展进入新常态，农业发展面临农产品价格‘天花板 ’封顶、生产成本‘地板’抬升、资源环境‘硬约束’加剧等新挑战，迫切需要加快转变农业发展方式。”[18]立足西部贫困地区实际，应当说，走传统的规模化农业道路是不大实际的，而在贫困山区大力推进设施化农业，借助产业链的拉长来提高农业收益，尽管可以产生一定的减贫效果，但这些收益留在农民手中的比例可能是相当低的，且这种发展模式对于资源环境的破坏也不容忽视。因此，在我国经济发展新常态下，贫困地区应当走一二三产业综合发展的路径，特别要重视将社区资源与景观农业相结合，通过基础设施建设、社区居民培训介入到农业三产化进程中来，通过乡村自然资源保护、农事景观设计、乡土文化开发、提升服务能力等多种手段，强化体验活动创意，提升休闲农业与乡村文化旅游的建设水平。
近年来，除了政府以政策手段支持对农业多功能的开发，社会各界也已经开展了一系列的广泛协作，多方参与社会化农业发展的优势初步显现。然而，乡村社区生态、 社会、文化资源的开发实践还面临着与社区主体相结合的问题，旅游开发对农村社区发展的普惠性推动，最终仍离不开社区本位的综合性合作组织这一关键载体。因此，应当在政策上鼓励在地农户通过山、水、田、宅等资产入股的形式参与到合作社中来，充分发挥社员的主体性，以合作带动旅游服务，并在其中贯穿本土文化，将社区传统生活体验与文化特色融入其中，以使附加产品的价值得到最大化。基于目前乡村共创中社会力量所发挥的重要作用，还应积极引导公益组织、科研团体及致力于乡村建设的人才进入社区 ，发掘村庄特色，激发社区活力。
（四）生态扶贫，以“参与式保障体系”助力合作社持续发展
在市场经济活动中，传统的合作经济组织主要在生产、销售环节发挥作用，许多合作社在销售端并没有单独面向市场的营销网络，它们尝试与当地企业建立相对稳固的购销关系，通过转卖初级产品获利，这样，就在一定程度上将定价权交由企业决定，影响到了合作社的利润空间，甚至危及到合作社的独立性。目前，多地的合作社在发展壮大之后，都尝试在市场营销思路上做一些调整：即自下而上，从基层扩大合作社农产品的影响力，去除中间环节，直接在销售端对接消费者，以此来降低市场风险。然而，这种营销方式必须建立在农产品品质保证及品牌效应的基础之上，这是许多合作社所欠缺的，参与式保障体系（Participatory Guarantee Systems，简称PGS）恰恰弥补了这一点。
“参与式保障体系是一种由本地利益相关者直接管理和控制、着眼和立足于本地实践的品质保障体系。这种保障体系基于各利益相关者的积极参与而对生产者进行认证，认证的基础是信任、社会网络和知识交流。”[19]PGS作为社区支持农业（Community Supported Agriculture，简称CSA）理念及实践的重要一环，是伴随有机农业、生态农业的蓬勃发展而衍生出来的，其首要目的是确保小农户能直接向消费者销售其产品，从随后的发展来看，这一体系较之于第三方认证体系更为系统与可靠。
由于农民合作社和PGS在社区参与、组织化及互助等层面有着诸多共同点，将PGS形成的一套理念在合作社中加以运用，将极大地完善合作社的农产品供销体系。随着PGS在国内的不断发展，它将为合作社提供一个优质的平台，社区农户严格遵照PGS的相关标准去运作生产，其生产的相关产品将会得到PGS体系大力推广。[20]除此之外，在我国生态文明的战略之下，PGS助力合作社发展还兼具生态扶贫的重要意义：即以生态为本，联结生产端与消费端，落实主体责任，并将重点倾向城市，从而实现在生态农业领域的双向扶贫。PGS自身在社区参与层面的灵活性、便捷性、公信力等优势，将会有效地将生产者与消费者联系在一起，通过体验、验证的方式分享健康食品，在参与式的理念之下重建城乡互信，推动我国生态文明建设。
五、结论与讨论
当前，我国正处于城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，推动农民合作社朝向积极的方向发展，不仅是适应我国经济发展新常态与农村工作重点的现实需要，也是打赢脱贫攻坚战的一项重要举措。伴随我国农民合作社的强劲发展，西部贫困地区农户也积极采用这一组织形式来谋取合作收益，不过，就目前来看，合作社的发展在内部运行规范、益贫机制及产品流通等方面出现了一些不足，应当引起足够的重视。立足西部贫困地区实际，以综合性的合作为定位推动合作社的内部联结，调动社区资源、活跃社区主体，通过多种手段妥善处理合作社的内部关系，并以多元主体参与的方式破解合作社的资源获取难题。同时，合作社发展还应与我国农业“三产化”及生态文明建设相适应，在社会化参与的背景之下积极做好内部调整，以众创激发乡村活力，以合作谋求持续发展。
对于扎根西部贫困地区的合作社来说，明确自身的定位与发展方向是极为重要的，依据区域发展基础与农民实际需求而产生内向型与外向型发展之辨，对我们理清合作思路、调整合作策略具有相当的指导意义，然而这并不意味着内向型的合作社必然要转向外向型的发展，内向型合作社与外向型合作社在时序上并不存在严格的先后关系。从我国农民合作社发展的历程来看，单纯以内部服务或外部盈利为目的的合作社最终都难以获得持续性的发展，而以农民为主导，致力于立体、综合式的合作社发展才是契合我国乡村建设所需的。目前，伴随我国广大农户的不断实践，许多合作社在壮大之后逐渐朝向更加专业化、规范化的方向发展，合作社内部的制度安排也相应地出现了一些调整，这种现象是可喜的。不过，在此过程中，我们也应谨防合作社与普通社员之间利益联结机制出现断裂，要始终保持较为合理的内部治理结构，保障大多数社员的基本利益，只有这样，才能保证我国农民合作社继续朝着持续、健康的方向发展。
作者简介：王卓，博士，教授，博士生导师，四川大学社会发展与西部开发研究院副院长。研究方向：贫困治理，社会政策，公共管理。王佩琪，硕士，四川大学公共管理学院社会学系。
中国乡村发现网转自：《西部发展研究》2018年第1期（总第9期） 微信公众号（原创）
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