——基于产权配置与产权公共域视角
一、引言
“三权分置”制度的构建被认为是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，对于优化农地资源配置、引导土地经营权流向新型经营主体具有重要意义。回顾已有研究可以发现，对于“三权分置”制度实施潜在风险的讨论还较少，尤其是从产权配置和产权公共域的视角分析“三权分置”制度实施问题尚属空白。鉴于此，本文通过构建农地“三权分置”制度下“权利主体—权利束—权能结构”的农地产权体系，从产权配置和产权公共域的视角出发，结合部分试点地区案例，探究该项制度实施的潜在风险及成因，以期为深化“三权分置”制度研究奠定基础，为提出相应的完善措施、推进“三权分置”制度落实提供依据。
二、“三权分置”制度下的农地产权结构、产权配置与产权公共域
（一）“三权分置”制度下的农地产权结构
1.农民集体与所有权。农民集体拥有的土地所有权完整的权利束应包含占有、使用、收益和处分的权利，但由于中国实行农村土地承包经营制度，农民集体现有的土地所有权实际上是残缺的。现实中虽然农民集体对土地可以行使部分的监督管理权能，但是，这些权能随着土地承包关系长久不变、严格限制土地行政调整等措施的出台而进一步受限。“三权分置”制度改革强调落实土地集体所有权权能，在管理、监督等方面使得农民集体能够行使土地所有权所赋予的合法权利，弥补以往农民集体缺位的问题。
2.承包农户与承包权。《农村土地承包法》对承包方的权利和义务分别做出了明确规定，其中，土地承包权人对承包土地依法享有使用、收益和流转的权利。“三权分置”制度下的承包权作为一束权利，不仅享有《农村土地承包法》规定的相关权利内容，还有权依法依规就承包土地的经营权设定抵押。其中，对于承包土地的经营权抵押贷款权能的设定，增强了土地承包经营权的物权属性，在一定程度上增加了承包农户的融资途径，这也是与原有“两权分离”状态下土地承包经营权最大的不同。
3.经营主体与经营权。在原有“两权分离”状态下，土地经营权的权能主要包括占有权、使用权、收益权和部分处分权；“三权分置”重新界定和补充了土地经营权的权能，尤其是具有物权属性的权能，例如利用经营权入股、抵押以及担保的权利，使得处分权更加完整，权利资本化成为可能。
（二）“三权分置”制度下的产权配置与产权公共域
1.国家法律法规层面的产权配置：产权公共域Ⅰ。在农地“三权分置”制度改革的背景下，根据《土地管理法》《农村土地承包法》《“三权分置”意见》等政策和法律法规的规定，农地产权配置被进行了一般性的界定和划分。但一方面，针对不易监督的土地利用行为、未来产生的新收益在各项权利间如何分配等问题，现有相关法律条文未能作出清晰的界定和解释；另一方面，虽然《“三权分置”意见》指出“要充分维护农民集体对承包地调整、监督、收回等各项权能”，但现实中在何种情况下可以调整以及以何种方式调整，都存在表述不清的问题；除此之外，对于稳定土地承包关系是否等于稳定承包地，也并无准确的说明。三项权利权限的界定已经进入公共领域，并衍生出多种产权配置形式。由于这些问题产生于产权的初始配置阶段，故将其命名为“产权公共域Ⅰ”。
2.地方政策创新层面的产权配置：产权公共域Ⅱ。在国家法律法规层面的产权配置基础上，各地区展开政策创新，逐渐形成上海松江家庭农场、山东土地托管、四川崇州土地股份合作社等3种具有代表性的农地产权配置模式（现实中可能存在更多的模式，但是本文重点关注这3种模式），分别为“所有权主导型”、“承包权主导型”与“经营权主导型”模式。在“所有权主导型”中，以村委会为代表的所有权主体在土地流转和经营主体选择方面扮演着重要角色；在“承包权主导型”，即土地托管过程中，承包农户发挥着主导作用；在“经营权主导型”中，土地流转的制度安排则均围绕经营主体的意愿展开。这种差异化的产权配置本身已表现出难以兼顾各方利益的特征。同时，在这一过程中，未能通过地方政策创新清晰界定的权利和利益则会落入产权模糊区域或者产权难以有效执行区域，形成新的产权公共域。因有别于国家层面产权制度设计所形成的产权公共域，故将其命名为“产权公共域Ⅱ”。
3.权利主体契约层面的产权配置：产权公共域Ⅲ。巴泽尔的产权公共域思想中强调合约的重要性，即合约在产权的进一步界定中发挥重要作用。现实中，土地经营权流转和抵押过程通常通过合约规则来实现。而在地方政策创新的背景下，受村集体、承包农户和经营主体三方权利主体信息不对称、组织谈判能力差异和有限理性等因素的影响，在农村土地经营权流转、抵押等契约的议定过程中存在高昂的交易费用，这直接影响产权的进一步界定。鉴于此，本文将土地经营权流转合约议定过程中由交易费用导致的产权公共域命名为“产权公共域Ⅲ”。
三、“三权分置”制度实施的潜在风险
（一）产权实际配置与产权公共域阻碍权能清晰界定，难以兼顾各产权主体的权益
1.所有权主体的权益难以得到体现。《“三权分置”意见》中将经营权从土地承包经营权中剥离出来，并对经营权及经营主体进行一定的权能强化与保护的思想，会加重当前农村土地集体所有权收益虚置的现象。同时，受地方政府不同类型政策创新下所形成的产权实际配置的影响，以及在权利主体契约规则的议定过程中，相比承包权主体与经营权主体，所有权主体处于劣势的现状，所有权主体的合法权益难以得到体现。
2.承包权主体的权益难以得到保护。由于产权实际配置与产权公共域的影响，经营权权能的扩大势必会侵害土地承包权的权能，进而使农民权益受损。例如，在“所有权主导型”模式中对于承包权主体流转内容自主选择权的剥夺；在“经营权主导型”模式中为了维持经营主体的稳定预期而签订长期合同，使得承包农户的承包权在流转期内失去意义。这显然与《“三权分置”意见》所提倡的基本原则相违背。
3.经营权主体的权益难以维持。虽然2018年中央“一号文件”强调平等保护土地经营权，但现实中观察到的是土地经营权仍难以保障。在契约规则议定和履行的过程中，经营主体并非始终处于有利地位。即使契约规则已经制定，承包农户依旧可以利用法律中产权关系界定不清的漏洞对经营权构成侵害。例如，在山东土地托管中个别农户坚持自己的经营意愿导致“插花地”的出现，不仅阻碍农业规模经营，也提高了服务提供方的经营成本。另外，在新增补贴的发放过程中，由于承包农户处于更有利的地位，直接导致经营主体难以获得补贴，这既与政策方向相左，也侵害了经营主体的合法权益。
（二）产权实际配置与产权公共域过度强化承包权和经营权，可能制约农地流转
随着承包权的强化，承包权价值预期上升，在契约规则议定的过程中，承包农户相较于以往更具优势。如果经营主体希望用长期的固定合同来取得承包地的经营权，他就必须付出相较于短期流转高得多的租金，这无疑会增加经营主体的经营成本，制约农地流转。同时，虽然强化土地经营权的主要目的在于稳定经营主体的经营预期，但现实中由于产权公共域的存在，以签订长期租赁契约的方式来实现稳定土地经营权的目的，无疑会筛选掉大部分目前对农业依赖性仍然较强的农地流转参与农户。只有进城并获得稳定工作的农户，才会有意愿放弃长期的土地经营权。而目前普遍短期且非正式的土地流转契约也将阻碍经营权的进一步强化。
（三）产权实际配置与产权公共域难以降低农地抵押交易成本，阻碍农村金融市场发育
一方面，土地承包权与土地经营权之间的权利界限并不十分清晰。虽然经营主体可以利用土地经营权设定抵押，但是在现有法律制度和政策规定下，承包土地经营权的抵押需要经过承包农户所有家庭成员的同意。在这种情况下土地经营权抵押的经济价值进一步落入权利主体博弈的产权公共域中，在承包农户与经营主体之间展开争夺。这无疑会增加土地经营权实现抵押权能的交易费用。
另一方面，在抵押人发生违约行为时，土地经营权的处置除受到土地流转市场发育情况等外部因素的限制外，还受到权利主体博弈的影响。在多个权利主体的争夺下，抵押权的最终配置状况以及承包农户对于经营权的主张和维护，将会影响土地经营权的再流转，最终使得土地经营权难以得到有效处置，阻碍农村金融市场发育。
四、“三权分置”制度实施的完善措施
（一）完善合约机制，创造平等环境，缩小产权公共域，优化产权配置
利用合约机制弥补法律制度规则的不足、减少围绕产权公共域的争夺造成的主体侵害，是巴泽尔“公共领域”思想的重要启示。在产权公共域客观存在、相关主体权益难以得到保障的情况下，更应鼓励在农村土地流转、产权交易过程中完善相应的合约机制，通过合约机制弥补“三权分置”制度下产权界定不清晰、权利关系不明确等不足，以减少由产权实际配置及产权公共域带来的风险问题。在完善合约机制的基础上，更应当注重为相关权利主体创造平等的合约议定外部环境。平等的主体地位、对称的信息交流、有效的合约监督、公平的违约处置是实现协商、议定和执行合约内容的基础。
（二）建立第三方服务机制，促进经营权流转与抵押
“三权分置”制度改革涉及的权利主体多样，通过第三方服务机制可以有效减小合约议定及合约执行过程中的交易费用及由此带来的风险。从部分试点地区的经验来看，第三方服务机制已在农地产权交易及抵押过程中发挥作用。例如在吉林省梅河口市，为了控制农村土地经营权抵押贷款过程中可能存在的违约风险和解决抵押物难以处置的问题，当地成立了物权担保公司；同时，发挥原有农业科学技术协会的组织优势，实行多户联保、农科协担保来降低违约风险。这与宁夏同心实行的合作社反担保形式存在相似之处。四川崇州土地股份合作社则利用股权进行抵押贷款，实现了有效抵押物由实物到权利的转变，使得土地经营权抵押更加灵活。
（三）加强政策培训宣传，提高政策执行效率
在产权配置过程中，受相关主体政策认知程度不同的影响，政策执行的偏差进一步放大了承包农户与经营主体间的矛盾。因此，首先，针对地方基层工作人员开展政策解读与培训工作，确保相关工作人员准确把握“三权分置”制度改革的精神，在执行政策时做到无偏差。其次，针对承包农户和经营主体，一方面加大政策宣传力度，提高相关主体对政策内容的了解程度；另一方面通过示范效应扩大政策影响力。第三，针对地方领导开展全方位的政策培训，加强其政策学习，进而提高政策执行效率。
（作者单位：南京农业大学中国土地问题研究中心）
中国乡村发现网转自：中国农村经济中国农村观察（微信公众号原创）2018-08-31
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