摘要：农业市场政策是欧盟CAP的重要组成部分, 是欧盟干预农产品市场的重要手段。本文从政策目标、框架和具体政策措施等方面, 总结了2013年欧盟CAP改革中农业市场政策的调整动向。研究发现, 本轮改革延续了促使农民根据市场信号调整生产的改革方向, 强化了市场政策在市场危机中的“安全网”作用, 并主要通过调节市场供求、改善竞争环境、支持产业发展和引导消费需求等政策措施来实现保障农业市场有效稳定运行的目标。其主张解决农业市场调节“失灵”问题、加强优势产业支持力度、重视防范和降低市场风险、积极营造公平的市场竞争环境等特征, 对中国相关农业政策调整具有重要借鉴意义。
农产品对居民生活和农民生计具有特殊重要性, 如何调控农产品市场是各国农业政策需要共同面对的重要课题。农业市场政策是欧盟共同农业政策 (Common Agricultural Policy, 以下简称CAP) 的重要组成部分**2, 尽管经过此前两轮的CAP改革其预算已经下降到欧盟CAP总预算的5%左右, 本轮改革之前也经历了是否需要保留的激烈讨论, 但市场政策最终还是作为CAP一个独立政策领域在经过调整后得以延续。
由于直接或间接干预市场的特性, CAP改革中市场政策的调整不仅直接关系到欧盟农产品市场稳定和农民收入问题, 而且也会对世界农产品市场与贸易、WTO农业贸易规则谈判产生重要影响。因此, 本文主要根据2013年欧盟议会通过的2014—2020年共同农业政策改革法案, 从政策目标、政策框架、具体政策措施等方面, 总结欧盟新一轮CAP改革中农业市场政策的调整动向, 并简要探讨其对中国农业政策调整的启示。
一、政策目标与框架的调整
(一) 历史演变
1992年以前, CAP主要通过价格支持政策来保障农民收入水平, 但长期实施的价格支持政策导致欧盟农业生产相对过剩和农产品价格居高不下, 迫使欧盟不得不配套实施公共干预、出口补贴和生产限制等市场干预措施, 以处理相对过剩的产品, 弥补欧盟内外价差。其结果不仅增大了欧盟财政压力, 还因为严重的贸易扭曲引发了美国及凯恩斯集团的不满。迫于财政预算和GATT乌拉圭回合农业谈判的双重压力, 欧盟开始调整其农业市场政策。
1992年欧盟构建了以直接支付政策来确保农民收入的CAP政策新框架。并在随后的2000年议程和2003年的CAP改革中, 将挂钩直接支付政策转变为脱钩直接支付政策*1, 强调促使农民根据市场信号调整生产, 发挥市场机制在农业中的调节作用。在这样的背景下, CAP中市场政策的目标, 从原来的主要保障农民收入转向保障农产品市场的有效运行。随着CAP整体框架的调整和目标的变化, 市场措施的预算在CAP总预算中的比重显著下降, 1992年以前包括出口补贴在内的市场措施预算占CAP总预算的90%以上, 而到2009年这一比重下降到10%左右**2 (见图1) 。
欧盟CAP改革中农业市场政策的调整与启示
(二) 本轮改革的调整方向
本轮改革并没有改变CAP的基本框架, 其市场政策目标仍然是保障农产品市场的有效运行。但是, 2008年CAP的“健康检查”认为, 由于全球农产品价格剧烈波动、农业生产资料价格持续走高以及食品供应链中农民地位持续恶化等问题的出现, 因此要求农业市场政策必须考虑如何应对这些新挑战。
在全球农产品价格剧烈波动的背景下, 随着欧盟与世界一体化程度的提高, 欧盟内部市场受世界市场冲击的可能性和程度也在加大。而从市场危机处理的效果看, 市场政策在稳定欧盟内部市场价格上仍然发挥重要作用。以牛奶为例, 2009年欧盟实施的公共干预等市场政策, 在一定程度上减缓了世界牛奶价格剧烈波动的影响, 使欧盟牛奶价格涨跌波动幅度低于世界平均水平 (European Commission, 2011) 。近年来, 欧盟农业生产资料价格总体呈上涨趋势, 而同期农产品价格却持续下降, 对农民收入造成负面影响。虽然接受收入补偿后, 农民的收入水平下降幅度有所缓和, 但依然呈下降趋势 (European Commission, 2011) 。这也说明欧盟仍然有必要通过构建以市场政策为基础的“安全网”来降低农民收入的市场风险 (European Parliament, 2011) 。
因此, 本轮CAP改革中农业市场政策的调整方向为延续以市场为导向的价格形成机制、促使农民根据市场价格信号调整生产, 同时继续采取公共干预、私人储备等市场干预措施, 并将从对产品的支持逐步转向对生产者的支持, 明确将市场政策作为构建“安全网”的重要组成部分。具体调整方向主要包括以下方面: (1) 延续消费者支持, 强化学校食品计划; (2) 鼓励共同行动, 提高农民在食品供应链中的地位; (3) 在保障市场机制发挥有效调节作用的同时, 通过构建“安全网”防范市场风险; (4) 加强对研究和创新的资助, 发挥食品供应链的功能 (见图2) 。
欧盟CAP改革中农业市场政策的调整与启示
资料来源:根据European Commission Directorate-General for Agriculture and Rural Development和相关法案整理得到
(三) 本轮改革后的政策框架
2013年CAP改革根据上述调整方向调整了欧盟农业市场政策的部分措施和支持对象, 但并没有改变欧盟农业市场政策的目标和基本框架。
改革后的欧盟农业市场政策的目标仍然是保障农产品市场的有效运行, 具体包括: (1) 通过储备计划和边境措施保障农产品市场的平稳运行和有效调控; (2) 通过支持生产者组织、干预合同和制定竞争规则保障农产品市场的有序合理竞争; (3) 通过生产保险、风险基金和特殊产品援助计划分担生产者的市场风险; (4) 通过对低收入群体的食品援助计划和学校食品援助计划扩展需求和分担消费者的市场风险。
其政策框架主要包括三部分: (1) 国内市场干预政策, 主要包括储备计划和特殊产品援助计划; (2) 营销与生产者组织政策, 包括营销标准、生产者组织支持等政策; (3) 边境措施, 包括关税、关税配额、进出口许可证等 (见图3) 。
改革后, 欧盟农业市场政策的预算每年保持在27亿欧元左右, 2014—2020年累计为190.02亿欧元, 占同期欧盟CAP总预算的4.65%。此外, 欧盟用于危机储备的预算每年维持在4.5亿欧元左右, 7年累计为31.56亿欧元。
二、市场供求调节类政策的调整
为了保障内部市场的有效运行和平稳调控, 欧盟主要通过储备计划和边境措施的有效结合, 调节部分农产品的市场供求, 以实现稳定市场价格的目的。政策实施的主要对象是其价格主要由欧盟内部市场供求决定的农产品和较容易产生周期性波动的畜产品。本轮CAP改革延续了此类政策的基本框架, 但朝着促使农民根据市场信号调整生产、构建市场“安全网”的方向做了部分调整, 决定从2015年4月1号起取消牛奶、从2017年9月30号起取消糖的生产配额管制;取消对饲料、亚麻、蚕以及用于动物饲料或加工成酪蛋白的脱脂牛奶和奶粉的援助计划;取消对共同体烟草基金*1的援助;并随同生产配额管制的取消而同时取消生产退还计划**2;调整葡萄授权种植计划;继续实施储备计划、边境措施和特殊干预措施。
欧盟CAP改革中农业市场政策的调整与启示
资料来源:根据European Commission Directorate-General for Agriculture and Rural Development和相关法案整理得到
(一) 改进了公共干预与私人储备支持计划
公共干预和私人储备支持计划是欧盟CAP中对农产品市场干预最直接的政策措施, 公共储备制度设立于1964年, 私人储备制度设立于1968年, 其前身是为保障内部市场稳定和农民稳定增收而实施的价格支持政策。欧盟CAP中的价格支持政策主要由目标价格、干预价格和门槛价格***3组成 (钱钰, 2004) 。1992年CAP改革后, 价格支持政策中保障农民收入的部分被新设立的直接支付政策取代, 而保障市场稳定的部分被调整为公共干预和私人储备支持计划。此项计划实施的法律基础是2007年颁布的单一共同市场规则*1 (European Parliament, 2011) 。为了应对农产品价格波动, 保障市场稳定运行, 2013年CAP改革决定继续实施以公共干预为主、结合私人储备支持的储备制度, 但部分调整了对象产品的支持范围、干预期间、干预类型及启动条件 (见表1) 。
注: (1) 私人储备支持的产品还包括亚麻、奶酪和羊肉。 (2) *根据欧盟的牛肉分级标准, 根据外观和肌肉状况, 从好到差分为S、E、U、R、O、P六个等级, 同时根据脂肪含量从低到高划分为1~5五个等级;R3表示外观与肌肉、脂肪含量都处在中等的牛肉。 (3) **根据欧盟的猪肉分级标准, 净重是指每头的胴体重, 同时按照瘦肉率划分为S (大于等于60%) 、E (55%~60%) 、U (50%~55%) 、R (50%~45%) 、O (40~45) 、P (小于40%) 等六个等级。资料来源:Council Regulation (EC) No.1234/2007和Council Regulation (EC) No.1308/2013
公共干预措施的主要调整包括: (1) 支持范围上, 2013年CAP改革取消了对猪肉、糖和高粱的公共干预, 保留了对普通小麦、硬麦、大麦、玉米、水稻、牛肉 (包括小牛肉) 、黄油和脱脂奶粉的公共干预。 (2) 干预期间上, 取消了2007年法案针对希腊、西班牙、意大利、葡萄牙和瑞典关于谷物产品的特殊干预期间规定*2, 而统一调整为11月1日到次年5月31日;黄油和脱脂奶粉的干预期间延长1个月至9月份;其余产品的干预期间不变。 (3) 干预类型上, 将硬麦、大麦、玉米和水稻调整为适时干预, 将黄油调整为强制干预, 即2013年CAP改革后普通小麦、黄油和脱脂奶粉为强制干预, 硬麦、大麦、玉米、水稻和牛肉为适时干预。 (4) 参考价格方面, 取消了允许谷物产品的参考价格按照不同月份设定不同上涨幅度的规定**2, 而统一确定为101.31欧元/吨。 (5) 启动条件方面, 取消了黄油市场价格低于参考价格92%而启动干预的规定, 将牛肉的启动条件从代表期间内市场平均价格低于1560欧元/吨提高至低于1890.6欧元/吨 (即参考价格的85%) , 其他产品则视市场情况而定。
私人储备支持政策的实施产品为白糖、橄榄油、亚麻、牛肉、黄油、奶酪***3、脱脂奶粉、猪肉和羊肉产品, 其中, 亚麻****4为新增产品。干预类型上, 取消了对奶油、黄油和奶酪的强制私人储备支持规定, 而统一设置为可选择的私人储备支持。私人储备支持不再设置触发价格, 而改为要求根据市场价格、参考价格以及生产成本, 同时考虑特殊的市场条件而决定是否启动。
(二) 微调了边境管理措施
为了监测和控制进出口贸易, 防止进口剧增冲击欧盟内部市场, 2013年CAP改革继续执行与第三国贸易的基本措施, 包括进出口许可证、进口关税、部分产品的关税配额管理、部分产品的特殊进口规定、特殊保障措施、来料加工 (Inward Processing) 、出料加工 (Outward Processing) 以及出口返还等****5*, 但小幅度调整了部分政策措施的覆盖范围。
进出口许可证管理方面, 新增了对进口水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒和出口种子、亚麻、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒及活植物的许可证管理措施。调整后欧盟实施进出口许可证管理的产品包括谷物、糖、种子、橄榄油和食用橄榄、亚麻、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒、活植物、牛肉、牛奶和奶制品、猪肉、羊肉、鸡蛋、禽肉以及以农产品为原料的乙醇。
进口特殊保障措施方面, 新增了水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄汁及未发酵葡萄汁的特殊保障措施。调整后欧盟实施进口特殊保障措施的产品包括谷物、糖、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、牛肉、牛奶和奶制品、猪肉、羊肉、鸡蛋、家禽肉、香蕉、葡萄汁及未发酵葡萄汁。
特殊进口规定方面, 新增了对葡萄酒的进口品种和质量的特殊规定, 废除了对谷物进口品种和质量的特殊规定。调整后欧盟实施特殊进口规定的产品包括亚麻、啤酒花、葡萄酒和糖。
(三) 扩展了市场危机应对的特殊支持措施
为了有效应对重大市场波动, 2013年CAP改革扩展了市场危机应对的特殊支持措施。法案规定, 当内部或外部市场面临巨大波动或威胁而导致农产品价格剧烈波动时, 欧盟可采取修改一般市场干预措施的支持范围和执行期间、提供出口返还支持、全部或部分暂停进口关税等特殊支持措施****6**。
其中, 针对由于动物疾病和消费者信心丧失等突发事件导致市场剧烈波动的特殊干预措施, 是指当由于动物疾病冲击欧盟内部市场或与第三国贸易, 以及由于公众或动植物疾病的风险导致消费者信心丧失, 进而影响市场稳定时, 欧盟委员会可采取特殊的市场支持措施。涉及的产品主要包括牛肉、牛奶及其制品、猪肉、羊肉、鸡蛋和家禽肉。对于动物疾病的特殊干预措施, 有关成员国必须已采取卫生和兽医指定措施迅速扑灭疾病。根据成员国的申请, 欧盟委员会可支持相关费用的50%, 而针对牛肉、牛奶及其制品、猪肉和羊肉部门的口蹄病防治, 可支持相关费用的60%。
同时, 为了应对突发事件或重大市场扰动, 欧盟新建了危机储备基金 (Crisis Reserve Fund) 。危机储备基金将独立于MAFF (Multiannual Financial Framework) , 其年度预算达4.5亿欧元。对于当年剩余的危机储备将在下一年通过直接支付返还给农民。
三、竞争环境改善类政策的调整
2007年以来世界农产品价格的高起高落使欧盟越来越关注食品供应链中市场力量及农民的谈判能力问题。为了提高农民的市场谈判能力, 保障食品供应链利益的合理分配, 促使市场有序合理竞争, 本轮改革欧盟不仅加强了对食品供应链的监测, 而且强化了对生产者组织的支持力度、完善了产品交易合同系统以及明确规定了合理的竞争规则。
(一) 强化了对生产者组织的政策支持
为了提高农民在食品供应链中的谈判地位, 欧盟将经济合作组织的认定范围从原有的水果和蔬菜部门扩大到所有农业部门的生产者组织和纵向一体化组织*1, 对涉及加工的水果和蔬菜、橄榄油和食用橄榄、蚕和啤酒花部门的生产者组织, 以及橄榄油和食用橄榄、烟草部门的纵向一体化组织执行强制性认定制度。
不同组织类型的认定标准不同。以生产者组织为例, 其共同标准是要求认定的主体必须是一个明确的法律主体, 且满足其由生产者自发形成、符合最少成员数量 (或最小产量、价值) 限定要求、具有其成员可以民主监督组织运行的规则以及须提供足以证明其有能力开展相应经营活动的材料等。除了上述的共同标准外, 不同产品还有特殊的认定要求。以水果和蔬菜生产者组织为例, 其必须销售成员的所有产品 (包括直销) , 且必须追求下述目标之一:根据需求调整生产、优化生产成本、稳定价格。
生产者组织提出认定申请后, 各成员国需在4个月内决定是否批准, 并且应不定时检查其是否遵守相应要求。对于违反规定的组织可适当处罚, 若有必要可撤销其认定。各成员国应于每年3月31日前通知欧盟委员会关于上一年的批准、拒绝及撤销认定的情况。欧盟委员会支持经过认定的经济合作组织的各类发展援助计划、原产地名称保护和地理标识保护等活动, 且经过认定的组织可不受部分垄断性竞争规则的限制**2。
为了保障生产者组织和纵向一体化组织等经营组织的利益, 欧盟制订了各成员国对具有原产地名称保护或地理标志保护产品的调控规则。不同产品的调控规则有所差异。以奶酪为例, 制订的调控规则必须由该地区有关各方事先协商并达成一致, 且参与事先协商的范围必须包括至少2/3的牛奶生产者, 或是覆盖2/3用于制作奶酪的原奶。调控规则必须符合以下要求: (1) 仅适用于相关产品的供给调整, 且此供给调整是为了适应奶酪的需求变化; (2) 规则适用期不得超过3年, 3年后可重新协商制订; (3) 执行的规则不得损害其他产品的利益; (4) 不得限制相关奶酪产品第一次销售后的任何其他交易; (5) 不得进行任何价格管制, 包括设定指导价或者建议价; (6) 不得歧视或对市场新进入者造成障碍或导致小生产者受到不利影响; (7) 应当有利于维护产品的质量和促进产品的发展。
(二) 完善了对生鲜农产品购销合同的规定
基于非加工农产品特别是生鲜农产品购销双方的市场势力不对等的现实, 本轮改革欧盟制定了规范产品交易合同以保护生产者权益、降低交易成本和防止食品供应链中的不公平交易的政策措施。规定除牛奶及奶制品和糖外***3, 其他产品的购销交易必须签订书面合同, 且签订的书面合同必须包括以下内容:签订时间, 产品交付的价格、数量、质量、地点与时间, 有效期限, 付款方式和程序的细节及不可抗力等。
农作物、牛肉和橄榄油的生产者组织, 有权代表其成员与供应链其他利益主体进行谈判, 谈判的内容包括价格、数量、代表权限等方面。但为了防止垄断, 欧盟对生产者组织的产量规模做出了限定。对牛奶及其制品来说, 作为谈判代表的生产者组织所控制的原奶产量不得超过欧盟总产量的3.3%, 也不得超过成员国产量的33%, 且通过谈判达成的交易量不得超过成员国产量的33%*1;牛肉和农作物则不得超过全国产量的15%, 橄榄油则不得超过相应市场份额的20%。
(三) 明确了防止不正当竞争的市场规则
为了保证欧盟内部市场的合理竞争, TFEU (Treaty on the Functioning of the European Union) 第101条至106条明确禁止对欧盟内部市场具有预防、限制或扭曲作用的协议、决定及实践的行为, 特别是各利益主体之间的共谋行为和产业链垄断主体的权力滥用行为。这些行为主要包括设置不公平的交易条件, 限制或控制产量、销售、技术开发或投资导致消费者利益受损, 针对相同标的物采用不同交易条件, 从而导致与其他交易商利益受损等。该竞争规则适用于包括农产品生产、贸易在内的所有部门, 但为了实现CAP基本目标**2而采取的必要措施, 或是经过认定的生产者组织或生产者组织协会所采取的不危及CAP目标的有关生产、加工、销售及储存等活动可不受此约束。
四、产业发展援助类政策的调整
为了保障生产者的利益, 提高产业综合竞争力, 欧盟通过产业发展援助、风险预防与管理等政策支持生产者组织、协会及纵向一体化组织的各项行动。2013年CAP改革通过设立生产保险、风险基金、创新与研发支持及特殊产品援助计划等措施分担生产者的市场风险, 提高产业竞争力。
(一) 调整了葡萄授权种植计划和葡萄酒援助计划
为了应对葡萄种植的结构性过剩问题, 促进葡萄酒产业的有序发展, 欧盟决定继续实施从20世纪末开始的葡萄种植限制计划, 将在2015年底到期的葡萄种植权延续到2030年底。新法案规定, 对规定的葡萄品种***3实行种植授权, 授权有效期为3年。成员国可按上年7月31日的实际种植面积为基础申请授权, 每年新增的授权不超过占实际种植面积的1%。
各成员国应自动授权给那些自愿进行葡萄栽种更新的种植授权申请户, 但具有原产地名称保护或地理标志保护的区域, 成员国可依据专业组织的建议限制原种植户的更新种植。对没有葡萄种植授权的区域, 种植户需在4个月内自动退出种植, 否则成员国须在两年内强制其退出种植。没有遵守授权规定的种植户将面临减少或取消补助、暂停或收回已有的授权、认证或许可等处罚。
为了平衡市场供给、提高葡萄酒的产业竞争力, 2008年开始欧盟委员会对葡萄酒行业进行了一系列改革, 主要包括采取了无竞争力葡萄园自动及强制栽种更新计划、明确了酿酒品种、制定了更灵活的酿造规则、简化了产品分类****4、明晰及简化了商品标签及展示规则、葡萄园注册以及国家支持计划等。2013年CAP改革基本保持了上一轮的改革措施, 仅微调国家支持计划。法案规定各成员国应制订为期5年的国家支持计划, 支持计划的内容包括:产品促销、葡萄园重建与品种更新、绿色收成法****5*的采纳、互助基金的建立、生产保险支出、设备与营销投资、葡萄酒产品创新以及副产品的蒸馏利用。
(二) 调整了橄榄油与食用橄榄援助计划
为了提高橄榄油及食用橄榄的公众形象和产品质量、强化竞争力, 2012年欧盟委员会启动了产业发展行动计划, 该计划主要包括质量控制、产业重组、产业结构调整、促销、与第三国的竞争等。2013年CAP改革基本延续该计划, 资助由生产者组织和纵向一体化组织制订的三年工作计划, 主要资助以下领域: (1) 橄榄油及食用橄榄的市场跟踪和管理; (2) 改善橄榄种植的环境影响; (3) 以提高竞争力为目的的橄榄种植现代化; (4) 提高橄榄油和食用橄榄的产品质量; (5) 推进建立橄榄油和食用橄榄的可追溯系统和质量认证保护, 特别加强对直接销售给最终消费者的橄榄油的质量监控; (6) 生产者组织或协会、流通组织关于提高橄榄油和食用橄榄质量的信息宣传。其中 (3) 为新增领域。
各项资助额应符合成员国的预算要求, 且对领域 (1) 、 (2) 、 (3) 的资助不得超过实际成本的75%;对于领域 (4) 的资助, 固定资产投资部分不得超过投资总额的75%, 其他部分不得超过实际成本的50%;对于领域 (5) 、 (6) 的资助, 跨成员国的生产者组织在至少三个第三国或非生产成员国开展经营活动的不得超过实际成本的75%, 其他情况下不得超过实际成本的50%。
(三) 延续实施了水果和蔬菜援助计划
为了提高产品竞争力, 1996年开始欧盟通过生产者组织和经营计划支持水果和蔬菜产业发展。针对市场的频繁波动和其他国家的激烈竞争, 2007年CAP改革扩大了风险管理和预防措施, 除了原有的产品撤出 (Product Withdrawal) 措施外, 新增了绿色收成法、危机时的促销和宣传、培训、收获保险等工具。由于生产者组织在平衡购销双方谈判权利、稳定市场价格和提高农民收入等的出色表现, 2013年CAP改革延续了基于生产者组织和经营计划运作框架的水果和蔬菜援助计划。认定的生产者组织和生产者组织协会可建立经营基金 (Operational Funds) , 用于资助未经加工的生鲜产品的经营计划。
法案规定, 经营计划须至少包含以下两个目的:生产和消费预测与跟踪监测、提高生鲜或加工产品质量、提高产品商业价值、新鲜或加工产品的促销、环境保护措施 (特别是水资源环境保护措施和包括有机农业在内的环境友好型生产方式) 、风险预防和管理。经营计划应获得成员国的批准, 而各成员国必须保证其经营计划至少包括两项环境保护行动:耕作方式、废弃物管理、水质保护、生物多样性保持和乡村维护等, 或是保证环境保护行动的支出至少占总支出的10%。
欧盟财政对经营基金的补贴, 应等于生产者组织或者各种生产协会的自有资金, 且一般不得高于经营计划实际发生费用的50%和每个生产者组织产品市场销售额的4.1%。但经营计划的内容包括跨国经营、建立纵向一体化经营组织和生产有机食品之一或者主体为新合并的生产者组织 (仅限首次提出) 、正式登记的生产者协会、供应量不超过成员国水果和蔬菜产量20%的生产者组织、边缘地区*1生产者组织之一的, 补贴占经营计划实际发生费用的份额可提高到60%;经成员国批准、产品不经过市场销售而免费提供给慈善机构、公益基金会和各类学校的, 其上述补贴限额可提高到100%;经营计划主要内容为风险预防和管理措施时, 补贴占生产者组织产品市场销售额的份额可提高到4.7%。
经欧盟委员会的许可, 成员国可对组织化程度特别低的生产者组织的经营基金提供额外的财政补贴, 最高补贴额度不得超过生产者组织自有资金的80%, 补贴资金可从欧盟农村发展农业基金 (European Agricultural Fund for Rural Development, EAFRD) 支出。如果接受上述额外补贴的生产者组织的蔬菜和水果供应量不超过成员国蔬菜和水果市场销售额的15%, 且其水果和蔬菜产量占所在地区农业总产量的15%以上时, 成员国可要求欧盟财政对此额外补贴进行补偿。
(四) 延续实施了蜂业援助计划
为了改善蜂业生产和营销条件, 提高产业竞争力, 1997年欧盟开始支持蜂业的国家发展计划。2004年的发展计划新增了针对蜜蜂疾病及害虫预防和治理的支持, 2007年新增了针对瓦罗亚虱 (Varroa) 防治的支持。2013年CAP改革延续该计划, 规定各成员国可制订为期3年的蜂业发展计划, 并提供不超过该计划各成员国支出50%的财政援助。援助的内容包括:对蜂农和蜂农生产者组织的技术支持, 蜂巢入侵及蜜蜂疾病防治, 养蜂场的季节性迁移, 以促进销售和提高产品价值为目的的实验研究, 蜂巢扩大及蜂群繁殖, 养蜂和蜂产品领域与专业机构的应用性研究合作, 蜂产品的市场监测, 开发潜在市场的产品品质改良。
(五) 新增了啤酒花援助计划
2013年法案将啤酒花纳入产业发展援助计划, 支持注册登记的生产者组织*1的行动计划, 以改善啤酒花生产者组织的计划安排, 提高依据需求进行生产调整的能力, 促进啤酒花的集中供应, 应对环境和动物福利标准的变化和稳定生产者价格。
五、消费需求引导类政策的调整
为了引导和促进食品消费, 改善特殊群体的营养健康问题, 欧盟主要通过食品援助计划引导和培养消费者健康的消费意识和习惯。本轮CAP改革基本延续了原来的援助计划, 特别关注了儿童饮食习惯问题, 继续实施了对最贫困人口的食品援助计划和学校食品营养援助计划, 以改善贫困人口的生活水平和培养儿童健康饮食习惯。
(一) 扩展了最贫困人口的食品援助计划
为了改善最贫困人口的生活水平, 解决由于公共干预储备带来的产品库存, 1987年欧盟开始实施了最贫困人口的食品援助计划 (Food Distribution Programme for the Most Deprived Persons, MDP) , 该计划通过免费发放食品援助最贫困人口, 仅2010年受益人口达1800万人。其发放的食品主要来自公共干预储备的库存。由于CAP改革逐渐弱化市场干预支持力度, 为了保证MDP计划产品供应的可持续性, 欧盟委员会于20世纪90年代中期采取了短期的产品购买措施, 并于2008年提出了从公共市场购买产品的提案, 但遭到部分成员国的反对。2011年欧盟委员会提出了以反应社会凝聚力为目标的援助计划, 经过多轮谈判, 决定延续该计划至2013年。
2013年CAP改革在市场公共干预储备提出了继续将库存产品无偿分配给最贫困人口的援助计划。但是由于公共干预的产品库存量几乎为零, 为了维持对最贫困人口支持, 欧盟决定将新成立的FEAD援助计划 (Fund for European Aid to the Most Deprived, FEAD) 替代原由EAGF (European Agriculture Fund, EAGF) 支持的MDP援助计划。其主要内容包括:2014-2020年共计38亿欧元的预算, 且成员国需提供至少15%的配套资金;FEAD计划支持成员国对最贫困人口提供非金融性物质援助的行为, 不仅可免费发放食品, 而且允许分配衣物以及其他供个人使用的基本物品等。
(二) 延续了学校食品援助计划
为了有效解决儿童营养不良问题, 提高儿童健康饮食习惯的意识以及防止肥胖问题, 欧盟委员会分别于1977年和2009年开始执行学校牛奶、水果和蔬菜计划。2013年CAP改革基本延续了上述学校食品援助计划。学校水果和蔬菜计划将与学校牛奶计划成为学校儿童饮食的最主要支持计划。为了更有效推进学校水果和蔬菜及牛奶计划和减少管理成本, 欧盟委员会将这两个支持计划纳入统一的管理框架。根据预算, 这两个计划的每年预算支出达2.30亿欧元 (其中水果和蔬菜计划的预算从0.9亿欧元增至1.5亿欧元, 牛奶计划为0.8亿欧元) 。2013/2014年共有25个成员国参与水果和蔬菜计划, 所有成员国均参与学校牛奶计划, 受益的儿童达3000万人 (其中, 牛奶计划超过2000万人, 水果和蔬菜计划约900万人) 。
法案规定, 欧盟将向成员国主管部门认定的托儿所、幼儿园和中小学等教育机构的6~10岁儿童提供指定的牛奶和奶制品、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品, 并对提供这些产品所涉及的运输、流通、设备、公共宣传、评价以及其他必要的相关支出给予财政援助。欧盟根据各成员国6~10岁儿童的比例向各成员分配此项计划的财政援助额。
参加学校食品援助计划的成员国, 必须预先制订国家或者地区层次的实施方法, 提出包括健康饮食习惯、地区性食物链和反对粮食浪费等教育内容在内的相关必要措施以保障计划的有效执行;列明可用于计划的具体产品清单, 并确保所列产品经过其卫生主管部门认可的。成员国应根据健康和环境友好、季节性、产品可得性和多样性等原则选择计划所用的产品, 并应尽可能地优先选择欧盟自产的产品, 特别是可在当地市场采购的短链产品或者环境友好型产品。
学校食品营养援助计划不得用于替代资助成员国向学校提供牛奶和奶制品、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品等同类产品的现有计划。若成员国要将现有计划纳入欧盟学校食品援助计划, 则必须在计划对象、实施期限和计划适用产品等方面根据要求进行扩展或限定, 并在制订的国家计划实施办法中明确扩展或限定的具体措施, 以保证计划有效实施, 且所获资助额应符合欧盟规定的成本限定要求。当然欧盟学校食品营养援助计划并不妨碍各成员国单独设立符合欧盟法律规定的学校牛奶计划、学校水果与蔬菜计划等相关计划。
六、结论与启示
本文通过梳理欧盟2013年CAP改革中关于农业市场政策的政策目标、框架及其措施的调整情况, 发现本轮改革延续以市场为导向, 促使农民根据市场价格信号调整生产的总体方向, 保障农产品市场有效合理运行的基本目标, 并且主要通过市场供求调节、竞争环境改善、产业发展援助及消费引导四个方面的政策措施保障市场的平稳有效合理运行。据此, 可得到以下结论和启示。
(一) 主张解决农业市场调节“失灵”问题
自导入直接支付政策以来, 农业市场政策在CAP预算中的比重显著下降, 其政策目标由保障农民收入转向保障农产品市场的有效合理运行, 也就是说要在保障市场机制发挥基础性调节作用的同时, 主要从以下四个方面解决“市场失灵”问题: (1) 通过储备计划和边境措施保障欧盟内部农产品市场的平稳运行和有效调控; (2) 通过干预合同、支持生产者组织和制定竞争规则保障欧盟农产品市场的有序合理竞争; (3) 通过生产保险、风险基金和特殊产品援助计划等分担生产者的市场风险; (4) 通过对低收入群体的食品援助和学校食品援助计划等引导需求和分担消费者的市场风险。作为农业领域的公共政策, 欧盟农业市场政策在调整中一直秉持的这种政策理念和政策目标, 对中国当前的农业市场调控政策的调整具有参考价值。在中国面临粮食等大宗农产品国内外市场价格倒挂、进口剧增、库存积压严重等严峻形势下, 调整农业市场政策势在必行 (程国强, 2016;农业部农业贸易促进中心课题组, 2016) 。为此, 中国农业市场政策的调整方向, 应尽可能减少对农产品市场的直接价格干预, 而将重点转向解决农产品的“市场失灵”问题。
(二) 强调支持优势产业发展
欧盟农业市场政策通过设立产业发展援助计划的方式, 重点支持葡萄酒、橄榄油、水果与蔬菜、蜂业、啤酒花等产业提高竞争力。特别是在葡萄酒、橄榄油等欧盟传统优势产业的发展援助计划中, 形成了覆盖生产、流通、加工、贸易等各个产业链环节, 涉及农民、生产者组织、加工商和贸易商等各类经济主体, 包括种植授权与生产方式改进、互助基金和生产保险、产品标准与标志使用、供销合同管理与竞争规则、产品市场供求调控、市场开拓与营销促销等各方面的综合支持政策体系。在新一轮改革中, 又特别新增了对葡萄酒的创新支持, 补贴生产者针对开发新产品、新工艺的有形和无形投资。中国诸如水果、蔬菜等产业的发展水平还较低, 传统的竞争力优势还大大依赖于低廉的劳动力成本, 但随着中国人口红利的逐渐消失, 传统劳动力密集型优势产业的发展将受到极大约束。在农产品市场越来越开放的趋势下, 如何成功转型成为关键。为此, 可考虑建立专项发展援助计划的方式, 加大对水果、蔬菜等传统优势产业在基础设施建设、研发、市场营销等方面的支持力度, 逐渐形成覆盖各主体各方面的综合支持体系, 提高产业综合竞争力。
(三) 重视防范和降低市场风险
欧盟农业市场政策十分重视防范和降低农业市场风险。一方面, 通过域内储备措施和边境管理措施调控市场, 降低价格剧烈波动带来的市场风险。本轮改革欧盟继续保持了对牛奶、糖、牛肉、黄油、奶粉等重要农产品的公共干预与私人储备支持措施, 并结合这些产品的边境管理措施, 通过储备调节以稳定市场。另一方面, 欧盟通过对生产者支持措施来降低市场风险对农民收入的影响。本轮改革保留了对水果与蔬菜、葡萄酒的生产保险和互助基金的支持, 还在欧盟MFF (Multiannual Financial Framework) 之外专门新设了危机储备基金, 以应对突发事件带来的巨大影响。由于农产品季节性和供求弹性相对较低等原因, 价格波动成为农产品市场运行的重要特征。中国农民组织化程度低、抗风险能力弱, 农民的收入水平及农业生产容易受到国内外市场波动的影响。因此, 防范和降低农业市场风险应成为中国农业市场政策调整的努力方向, 且应重视进一步完善中国重要农产品的储备调节机制, 加强对生产保险的支持力度, 并探讨建立重要农产品互助基金的可能性。
(四) 关注营造公平竞争的环境
本轮CAP改革重点关注了农民谈判能力及食品供应链利益分配恶化等问题, 为此提出完善购销合同系统, 要求特定产品的购销必须签订书面合同, 并且明确规定了合同的基本内容;为了提高农民的谈判能力和竞争力, 欧盟对生产者组织、纵向一体化组织的强制认定扩大到所有部门, 并提供政策支持, 但同时也制定了可能带来垄断影响市场公平竞争的限制条件。随着农业产业化的推进, 农民在农产品产业链中所处的相对地位呈现不断恶化的趋势, 在具有小规模细碎化生产特点的中国更是如此。因此, 如何营造公平竞争的市场环境, 从而保障相对弱势的农民利益, 也必将成为中国农业市场政策不得不面对的重要问题。而目前中国对此问题尚没有任何政策规定, 为此应加强相关政策研究, 为制定有关政策提供必要条件。
中国乡村发现网转自：农业经济问题2017年07期
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