摘要：随着时代发展以及我国新常态下的就业形势和经济结构调整具有更大的不确定性，农村人口流动在群体构成、流动规模、迁移模式和空间流向等方面都表现出了一些新特点、新趋向和新规律。这给乡村社会治理带来一系列的负面影响。为此，乡村社会治理需要尊重人口流动的基本规律，按照国家提出的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等五个方面的总体性要求，对乡村社会治理路径进行选择。
关键词：人口流动；乡村治理；政策路径
人口流动是当前我国乡村社会的一个基本特征。此前，学界和相关政策研究部门对农村人口流动以及对流入地的影响进行了较多的研究，并取得了一系列重要的研究成果。相比较而言，较少关注人口流动对流出地或者说乡村社会治理的影响。实际上，农村人口流动对乡村社会治理的影响同样是不容忽视的，特别是在国家大力实施乡村振兴战略和推进乡村社会治理的政策背景下，对此方面问题的探讨和思考可能会直接影响到我国乡村社会治理未来的路径选择。新时代农村人口流动到底对乡村社会有哪些具体的影响？这些影响究竟是积极的还是消极的？为了克服消极影响又应该采取哪些治理措施？对于政府决策部门来说，每一个问题都具有很强的现实意义。
一、新时代农村人口流动的现状与趋势
乡村人口流动在我国已经不是一个新话题。随着改革开放和户籍制度的松动，农村人口向城镇的大规模迁移和流动已经持续了三四十年。近年来，随着社会发展以及我国新常态下的就业形势和经济结构调整具有更大的不确定性，农村人口流动在群体构成、流动规模、迁移模式和空间流向等方面都表现出了一些新趋向和新特点。
（一）农村流动人口总量先升后降，总量趋于平稳
近年来，我国流动人口总量呈现先增后降的发展趋势。自2015年，流动人口总量开始下降，2015年、2016年、2017年我国流动人口总量为2.47亿人、2.45亿人、2.44亿人，分别较上一年减少600万人、200万人和100万人。预计未来流动人口的总规模小幅波动，总量变化不大。
（二）新生代已经成为流动人口主体，规模和占比持续扩大
近年来我国新生代流动人口的比重不断上升，2016年已达64.7%，成为流动人口中的主力军。16~59岁的劳动年龄流动人口中，80后流动人口比重由2011年的不足50%升至2016年的56.5%；90后流动人口的比重由2013年的14.5%升至2016年的18.7%，呈现稳步增长的趋势。随着老一代流动人口的逐步回乡和新增劳动力的持续流出，未来一段时间我国新生代流动人口规模和占比都将进一步增长。预计到2030年将基本完成从老一代流动人口向新生代流动人口的代际更替。
（三）人口流出和回流并存，返乡人口更趋向于非农就业
根据近年来流出地监测数据显示，15岁及以上的农村户籍人口中，从未外出人口、返乡人口、外出人口分别占57.5%、9.9%和32.6%。23.4%的外出人口返乡，约占四分之一；现居本区县的农村留守人口中，曾经外出过的人口占14.7%。与此同时，15~59岁劳动年龄人口中，返乡就业人口的非农就业比例比从未外出人口高6.1个百分点，半工半农的比例高7.6个百分点。返乡人口拥有一些技能/手艺的比例达32.2%，而从未外出人口仅为14.3%。
（四）人口流动家庭化特征日益明显，生活就业稳定性增强
近年来我国人口流动迁移的家庭化趋势依然明显，家庭户平均规模保持在2.5人以上，2人及以上的流动人口家庭户占81.8%以上。虽然夫妻和未婚子女一起流动仍然是当前乡村流动人口选择的主要流动模式，但是也有研究发现，近年来流动人口的家庭规模不断扩大，4人户及以上的三代主干家庭所占比重明显有所增加，这也一定程度上表明和父母子女一起流动的现象越来越多。《中国流动人口发展报告2017》报告显示，近年来，我国流动人口的平均居留时间（年）持续上升，由2011年的4.8年升至2016年的5.7年，这说明流动人口的稳定性增强。
（五）流出人口性别比趋于平衡，返乡人口男女比例失衡
2016年，20~29岁年龄组的女性流动人口多于男性，其他各年龄组均为男性多于女性。性别比方面，流动人口男女性别比呈现先升后降的发展趋势，于2012年达到近六年来的峰值111.9，之后持续下降。总体来看，我国流动人口性别比由2011年的109.6降至2016年的107.2，不断趋于平衡。不过，根据2016年流出地监测数据：全部15岁及以上返乡人口中，男性占62.5%，女性占37.5%，除20~29岁年龄组中女性多于男性外，其他各年龄组均为男性多于女性。
（六）流出地更加集中于老少边穷地区，少数民族流动人口比重上升
我国的贫困地区和少数民族聚居区，逐步成为目前和今后农村流动人口的主要流出地。近年来，流动人口的民族构成以汉族为主，比重持续保持在93%以上；少数民族流动人口的比重不断提升，由2011年的5.8%升至2016年的6.5%。未来20年内，受新型城镇化战略、西部大开发战略以及民族地区现代化进程的不断推进，在全国流动人口规模持续增长的拉动下，少数民族流动人口在规模和参与率上都还会继续增长，且其在流动人口中所占比重也会进一步上升。
二、人口流动对乡村社会治理的影响与冲击
长期以来，我国农村人口大规模地向城市流动对经济社会发展所起的积极作用是有目共睹的。对于农民和农村来说，流动不仅使农民能够挣脱土地的束缚，大大拓展了其生存和发展的空间。同时也为乡村社会转型创造了前所未有的机会。不过，人口流动在带给国家、社会及农民个人的积极效用的同时，也在很大层面上增加了乡村社会治理的复杂性。原有以地域为单位的治理体制已经不能适应乡村人口大规模向城镇流动的趋势，人口管理的属地化原则被打破，乡村社会治理复杂化程度增强。
（一）人口流动造成乡村行动逻辑基础受冲击，拉低了社会治理效率
传统乡村社会运行于血缘和地缘关系之上，“差序格局”和“熟人社会”一直是村民行动逻辑最主要的基础。随着人口的大量外流，很多人与村庄中其他成员失去联系，有限的互动活动也往往仅限于家族成员或亲戚间。长此以往，不免造成人际关系的淡化，彻底改变了乡村行动逻辑的基础。首先，影响乡村社会治理的效率。乡村治理的效率既依赖村民经常性的会面，大规模的乡村人口流动，显然无法满足随时到场参与的要求，不免给乡村治理带来困难。一年中的大部分时间里，乡村社会治理处于主体成员空缺的状态。这不仅制约着乡村适合治理的决策效率，而且也降低了乡村社会治理的整体效率。其次，传统乡村社会秩序受到冲击。宗族和村落精英是乡村社会秩序维系的主要内生力量。尤其是乡村精英在乡村治理中扮演着不可替代的角色。伴随乡村人口向城市的大规模转移以及由此带来的村落精英流失，宗族作为协调内部关系和调解乡民纠纷的重要性日益弱化。精英群体在乡村场域中的缺失，也使村落秩序的自然维护失去了重要的主体。最后，乡村公共空间的破坏。乡村公共空间是指在村庄范围内人与人之间相互联系、密切交往的公共平台或场合。由于乡村公共空间经常是形成社会舆论、交流意见的重要场所，所以乡村主流社会道德意识形态的形成具有独特作用。随着越来越多的人远离乡村，乡村公共空间不断被挤压，这也使社区公共生活的发展以及社会治理陷入困境。因为，已经外流的村民不仅对村级事务缺乏责任感，连起码的参与意识也很难保存。
（二）人口流动造成乡村人口结构失衡，民生社会问题凸显
由于青壮年和乡村精英的“规模外流”，造成乡村人口的一种结构性变化。这样的变化将会引发一系列社会问题。首先，邻里互助功能的破坏。传统村落中，人们十分重视邻里关系，邻里之间情感交流以及互助使其成为一个特殊的“共同体。”在乡村日常生活中，为维持乡村共同体的内在秩序，村民们不仅基本奉行共同的价值观，也大致遵循共同的道德约束机制。随着人口的大量外流，使原来已经建立在地缘关系上的互惠网络逐步瓦解，邻里之间相互扶持的功能逐渐衰退。其次，留守儿童和老年人问题突出。近年来，我国农村虽然在不断建立和完善社会保障体系，但由于其体系尚不健全等原因，家庭仍然是农村抚育和养老的主体功能单位。青壮年人口外流使得农村缺乏儿童和老人可及的照料资源。这种因供给与需求主体在时空上的长距离分离而造成的家庭功能的弱化已经造成了很多现实问题。比如，我国农村留守儿童达902万人，这些儿童基本上都长期处于父母亲在生活中缺席的状态，对其健康成长造成很多不可逆的伤害。最后，对农村婚姻家庭的影响。由于人口大规模流动，很多农村年轻女性离开农村到城市打工，一旦他们熟悉并喜欢城市生活之后，大多数很难再愿意回到农村。女性的大量外流，导致农村未婚男女比例严重失调，很多适龄男性找不到结婚对象，有些地方还出现了“光棍村”。在一些地区，即使男性有幸能够结婚，女方很多时候也会要求男方在城镇买房定居，不然婚姻的稳定性就会受到冲击。
（三）人口流动带来乡村“资源匮乏”和公共品闲置并存，资源再配置机制受损
流动意味着人力、资金、技术及需求等资源的再配置，从长远看将有利于乡村社会治理。但是，很多调查却发现，大规模的人口流动并没有减轻乡村的生存压力。相反的是乡村最紧迫需求的资金和人才等资源大量向城市集中，以致造成乡村发展的“资源匮乏”。首先，乡村公共服务资源的匮乏。根据我国第三次农业普查的数据显示：截至2016 年，我国仍然有38.1%的村村内主要道路没有路灯，67.7%的村没有幼儿园、托儿所；18.1%的村没有卫生室；45.1%的村没有执业（助理）医师。此外，很多新增城乡公共基础设施建设在运作机制上属于开发式投资，主要依靠项目实施进行运转。农村人口大量地向城市流动使项目运作主体大范围地缺失，很多项目缺少足够的人力资本支撑。其次，乡村基础设施投入的恶性循环。乡村人口的“过度”流出，也弱化了乡村社会可持续发展所必要的聚集力；加之一些地区撤并乡村及其中的义务教育、医疗卫生、生活服务等公共服务设施，就更加速了乡村人口的流失。比如，流动的家庭化使农村的适龄儿童锐减，而这种变化又使得基础教育获得投入更加的困难。最后，部分地区农村公共品闲置现象不容忽视。近年来，政府对公共品的投入在增长，农村各种基础设施都在不断改善。从2003年到2012年，国家支农投入仅中央财政就从2000多亿元增加到1.2万亿元。但是，不断改善和日益增多的公共品供给，在农村劳动力外流增多的趋势下，一些地区公共设施仅有留守人群才可能使用，公共品闲置现象非常突出。
（四） 人口流动逐步瓦解了“守家重土”观念，村落文化传承链条断裂
乡村民俗文化是当地居民长期的文化积淀，具有较高的文化价值。传统民俗文化的传承和活动的开展都依赖于一定规模的人群，人口流动不仅使得寻找合适传承者的空间越来越小，也使民俗文化活动失去了广泛的受众对象。首先，村落文化传承的根基被削弱。传统乡村文化主要以口传的方式进行传播，并主要借助仪式进行展演。然而，农村中青年人口大量流入城市，作为村落文化仪式表演的中坚力量，将使很多农村婚丧、节庆、祭祀等习俗仪式的操演受到很大冲击。其次，“守家重土”观念被瓦解。随着乡村人口的大规模流动，附载在他们身上的乡村传统文化与价值理念等也随之变迁。农村流动人口进城打工后，受城市文化的影响，逐渐习惯和接受了现代生活，其生活方式、思想观念也都有了较大的改变。长期维系农民坚守农村的价值观念逐步丧失了其独特的吸引力，无法有效地“安抚”农民。最后，乡村意识出现认同危机。大量乡村人口涌向城市，导致乡村人口的身份、文化和社区认同感下降，出现乡村认同危机。目前，农村流动人口有相当一部分已成为附近城市的长住居民。特别新生代农民对于农村和农业生产已经变得十分陌生。只有极少的新生代农民懂得农业种植和生产，也只有很少的新生代农民愿意从事农业生产。他们的消费需求和消费活动也主要发生于现居住的城市。他们与原住地的联系仅仅是户籍和身份证。
（五）人口流动影响农业技术推广，自然资源得不到合理配置
外出务工的劳动力多以知识水平较高的青壮年为主，导致局部地区的农业生产劳动力短期不足，从而使流出地的农业技术推广受阻，自然资源得不到合理配置。首先，相对于留守在农村的劳动力而言，转移出去的劳动力是乡村精英，从年龄上来说，他们是年富力强的劳动力。这些人本应是建设美丽乡村和农村小康的主要力量，这一群体的外流直接阻碍了农村的建设发展步伐。农村区域实际务农的人多是60岁左右的老人，劳动力老龄化不仅直接带来因供给不足而不断推高农业人工成本，还会产生向自给性农业的倒退。其次，乡村人口的外流使得农村基础设施建设进展缓慢，资金投入的不足使各种设备未得到及时的更新换代，导致农业劳动生产率的低效。最后，由于进城务工得不到城镇完整的制度保障，一旦在城镇就业困难或者年老多病，农民工在城镇就难以生存，他们只有选择回归农村。这时，土地重新又成为他们收入的重要来源，成为农民生存的最后一道防线。所以，如果进城务工的农民找不到合适的人帮助自己经营土地，他们也不会放弃自己对土地的承包权，而是选择闲置或撂荒。
三、新时代乡村社会治理的路径选择
如果从宏观的历史发展趋势审视，乡村人口流动是顺应经济社会发展规律的连续演进过程。在城镇化的过程中，农村人口向城市转移是客观规律。目前，我国每天平均有将近250个自然村落在这个过程中消失。但是无论消失速度多么惊人，乡村也不可能短期内退出历史舞台。预计，到2035年，我国仍然会有4亿人生活在乡村。
在可以预见的未来几十年内，我国农村人口会进一步向城市集中，乡村的“相对被剥夺地位”也不可能很快改变。但合理的制度安排和政策设计，应当能够使阵痛期更短和所付代价更小。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略、区域协调发展战略和健康中国战略，并提出加强社会保障体系建设和坚决打赢脱贫攻坚战，为农村流动人口流出地的健康发展和社会治理指明了方向。
（一）注重人口流动相关管理制度创新，提高乡村社会治理效果
当前我国农村常居人口空心化和家庭离散化现象十分突出，如果仅仅依靠留守在乡村的老人、妇女和儿童，乡村社会治理的高效显然是不可能实现的。要注重人口流动相关管理制度创新，建立健全社会协同与公众参与并举的现代乡村社会治理体制，才能解决乡村社会“空”和“散”的问题，确保乡村社会充满活力和效率。首先，应尽快建立健全农村土地流转制度。积极调整完善对集体所有权、农户承包权、土地经营权的赋权，给予土地流转一定的政策优惠，发挥政策引导作用，提高乡村留守人口进行农业生产的积极性和主动性。其次，积极完善与人口相关的农村公共产品的供应制度。通过立法、政策引导，吸引流动人口返乡或在流入地团聚，加强儿童监护。通过制度设计加大对农村地区的养老服务等公共财政投入，推进医养结合，保障流出地老年人的基本养老需求。改善农村医疗救治环境，为维护留守人口身心健康提供坚实保障。最后，注重培育现代乡村公共舆论空间和参与意识。利用微信群等现代交流方式将乡村流动到城市当中的人口吸引到乡村公共空间，使之知晓无论是外出务工还是留守乡村，乡村公共空间都对他们开放且为其服务，希望他们参与其中并为村庄建设献计献策。
（二）加大流动人口群体的社会支持力度，保障乡村生活富裕
我国仍处于“要富裕农民必须减少农民”的发展阶段。农村人口的大量向城市的转移，不仅增加了流动人口的收入，也减轻了制约农业发展的“人口—土地”压力，为规模经营和农民增收创造了有利条件。为此，必须在坚定不移促进乡村人口进城和农业劳动力转移的基础上，加大流动人口群体的社会支持力度，保障乡村生活富裕。首先，加快新型职业农民和农业职业经理人体系建设。全面建立职业农民制度，实施新型职业农民培育工程。政府把新型农民纳入国家通用的职业管理体系，并提供和其他职业的同等保障，从制度设计中把农民作为一种自由选择的职业。只有这样才能切实提高农业和农民的地位，引导更多的流入城市的乡村流动人口返乡，服务农村发展。同时，鼓励有能力、有知识的留守乡村能人将农村闲置土地进行规模化整合，集约化经营，发挥整合优势。其次，要激发留守贫困人口的自我发展动力。有研究发现，外地打工虽然有利于家庭的资本积累，但会阻碍流出地非农生计活动的参与和劳动力供给，特别是过多的劳动力外出务工会减少本地其他活动的收入水平，进而影响留守人口的脱贫。因此，要培育留守贫困人口从事农业生产、务工经商的基本技能；对于特别偏远、生态异常脆弱等深度贫困地区，稳步落实异地搬迁政策。最后，优化乡村人口的性别结构。吸引年轻女性到农村生活和工作，需要让她们在农村能够有良好的工作机会。有了好的工作机会，农村经济和社会就能产生自我循环机制，就能吸引更多的年轻人在农村发展。从日本和欧洲的发展经验来看，这需要加大力度扶持年轻女性在农村创业。
（三）探索建立城乡人口双向流动机制，促进乡村产业兴旺
我国现有的乡村人口转移模式是从乡村到城市的单向流动，由此产生乡村劳动力流失严重、留守人口社会问题突出等诸弊端。解决这个问题需要从源头上创新人口城乡双向流动机制，通过发展乡村产业化和新业态等方式，把有志于农业农村发展的各类人才“引进来”，让城里想为振兴乡村出钱出力的人在农村成就事业，让那些想为家乡做贡献的各界人士能够找到参与乡村建设的渠道。首先，加快农业产业化。产业兴才能乡村兴，经济强才能人气旺。产业化是乡村增加就业岗位、引导人口回流的根本途径。农业产业化程度越高，乡村的人口聚集能力越强。一个国家或地区的城镇化率超过50%的时候，自然生态和乡村田园就会成为稀缺的资源，城乡之间包括人口在内的生产要素的双向流动就成为可能。目前，我国的城镇化率达到约57%。为此，城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。有条件的地区，政府应该大力鼓励在乡村发展绿色生态、旅游等产业，支持农民就地、就近就业。其次，从政策和制度设计方面鼓励农民返乡创业。给予返乡创业的农民一定的税收优惠和政策优惠。让乡村的创新、创业变得更为便利，推动那些走出去的乡村人才，带着城市的经验、能力和理念返回乡村，结合乡村的优势资源进行创业。最后，建立有效的乡村创业激励机制。仅就最终效果而言，制约乡村发展的“人才短缺”困境，更应从动态上的“吸纳”而非仅仅以类似静态上的“回流”来解决。为此，特别要建立有效的乡村创业激励机制，创造充实的政策和制度环境，吸引支持企业家、党政干部、专家学者、技能人才等通过下乡担任志愿者、投资兴业、包村包项目、捐资捐物等方式，参与到乡村建设和乡村社会治理中来。
（四）调整农村留守人口空间布局，推动乡村环境生态宜居
客观地说，农村人口向城镇流动既可以减少农村生态的负荷，也可减少生活垃圾的产生。不过，由于我国大部分农村村庄格局分散，村庄数量多并且规模较小。这种村庄人口布局已经很难适应乡村人口大规模外流的形势，实现乡村人口空间分布上的调整很有必要。首先，引导农民集中居住。通过完善公共基础设施、优化村民居住环境、增强村级服务功能等措施来增加中心村镇的吸引力，鼓励和支持周边村庄的村民自愿向中心村镇有序集中。这既可以提高土地资源利用率，又可以方便村落内公共基础设施建设，提高公共服务的效率。简单地说，就是把人口规模较小和交通不便的村庄进行裁撤合并，把留守村民向交通便利和发展潜力较大的中心村集中。其次，农村环境问题的综合治理。由于人口流动所造成的劳动力不足，我们常见的一个生态环境问题是土地被荒置化，在一些地区因为多年无人耕种，农田甚至可能形成沙化和荒漠化。为此，要科学把握各地差异和特点，注重地域特色，加强生态环境的修复、生活垃圾处理以及“厕所革命”等。最后，根据村庄分类采用不同策略。远离城镇化的乡村区域，多数乡村人口净流失，因此提倡“自然村合并”策略，鼓励人口向中心村、镇聚集，以实现土地和人口的同步减少。而在靠近城市以及交通便利的乡村地区，应该积极推进和实施“乡村人口就地城镇化”和“乡村人口聚集”策略。同时，在过程中一定要前瞻性地规划好村镇体系，把传统民居和古村落保护好。
（五） 加强流动人口乡村文化认同感，重塑乡村乡风文明
在农村人口大规模的流动过程中，不能让传统乡村文化被破坏、被取代。要加强农村公共文化建设，特别是要加强流动人口对乡村的认同感和归属感，引导广大流动人口树立良好道德风尚，建设幸福家庭和友爱乡村。首先，推动乡村优秀传统文化的传承弘扬。通过广播电视和手机网络等新形式和载体，深化对乡村道德、规范、礼俗、人情等文化资源的运用，并将其融入外出流动人口的日常生活、生产中，内化到村民的具体行为和处事原则中，减少因长期互动较少产生的陌生化和疏离感，持续增强乡村社会的向心力和凝聚力。其次，增强乡村文化自信。相对于少数永久定居城市的农村流动人口，绝大多数的人仍然是乡村振兴不可或缺的重要主体，也是乡村振兴成效的受益主体和价值主体，为此，应增强乡村留守人口的文化自觉和文化自信，培养农村人口对乡村以及乡村振兴的认同意识、责任意识、参与意识。最后，促进城市文化和乡村文化的交汇融合。在乡风文明建设过程中，要避免把过多的现代化和城市元素引入农村，应注重强化农村原生态文化的保护与传承。同时，开发传统乡村文化旅游配套服务，如建设古文化参观游览基地、举办传统饮食大赛等，吸引更多的城市人到农村进行学习和交流，加速城乡文化的和谐交融。
作者简介：贺丹，中国人口与发展研究中心主任，研究员
中国乡村发现网转自：《国家行政学院学报》2018年第3期
(扫一扫，更多精彩内容！)
