小城镇，大战略
1983年，费孝通首提“小城镇大问题”，此后提出“小城镇大战略”，进而成为我国城镇化政策的一个重要方向。不可否认，30多年来，该战略对我国农村工业化、城镇化都起到了巨大推动作用，功不可没！
但同时，也必须承认，世易时移，该政策是特定历史时期、特定政策、特定区域情况下的产物，属于时代产物。作为时代产物，必然有其历史局限性，发展至今，已与当今时代明显不符，亟需转变。
大衰退，大问题
先来看一组数据，自1984 年底，全国将原来的人民公社改建为9.1万个乡( 镇) 政府，降至目前的不足4万个，降幅超过一半；从人口比重来看，目前小城镇人口占城镇人口比重不足20%；从单体规模比例来看，1万人以下的乡镇近70%，超过3万人的乡镇不足4%；如果从经济和工业产值指标衡量，比值更低。
相信看完这组数字，各位脑海里都会自动呈现一条曲线，一条下滑的曲线。不错，小城镇在经历了上世纪八九十年代的辉煌之后，进入新世纪开始逐步衰退，而今这种趋势更加明显。
我们不得不客观地承认，小城镇在逐步衰退，这绝非危言耸听，但对于多数人来说会觉得匪夷所思。之所以如此，这与当前的政策语境和舆论环境有很大关系，我们谈论更多的是城市群、城市和乡村振兴，关注更多的是城市的发展和乡村的凋敝，但是忽略了小城镇，犹如拉美的玛雅文明，中国历史上的西夏、辽，突然间在话语体系中突然销声匿迹，这本身就很奇妙。
在中国的特殊国情下，政治和政策很多时候起到决定性作用。二十世纪七八十年代正是城乡二元分割最为明显、户籍政策最为严格时期，也正是在此情形下，小城镇无疑起到了巨大的缓冲和吸纳作用，极大缓解了城乡矛盾，也因此获得了极大发展，可以说二十世纪八九十年代是我国小城镇发展最为黄金时期。
随着上世纪90年代末财税和土地改革之后，中国真正开始了以土地财政为基础的轰轰烈烈的城市化进程，城市开始崛起；进入新世纪，伴随着城乡鸿沟拉大，三农问题列入一号文件；因此，位于两端的城市和乡村受到了政策和媒体的过多关注，而小城镇则几乎消声匿迹。
如果说政策只是外因的话，那么内因更具决定性。从本质上来看，小城镇有两个典型属性，一是最初由军事属性，进而是农业服务属性，属于典型的农业文明产物；二是过渡性，“城之尾，乡之”，属于典型的由乡村到城市过渡型居民点。与其说城乡二元，不如说城乡三元更为合理。
进入新世纪，我国有两大转型：1、2011年，我国城镇化率超过50%，标志着我国由乡村型社会进入城市型社会；2、2017年召开的十九大提出我国基本矛盾发生变化，进入新时代。伴随着中国由农业型社会向工业型社会转型进而向后工业化社会转型，小城镇所赖以生存的土壤在发生着根本性变化。
此外，随着信息化、快速交通化、农业机械化等技术进步，城乡空间进一步扁平化，并且通过大量的调研数据表明，乡镇地区居民向县城和地级市以上城市的意愿更为强烈。
正因为内外因的综合性叠加影响，可以断定，小城镇衰退将是必然。
令人遗憾的是，正是缺乏这样的基本判断，使得我们在理论研究、政策制定和实际工作中出现诸多误判和失误，从而付出了很大诸多代价和造成一系列后续影响。
概念误读。城镇化国际上通用英文为Urbanization，可以明显看出，从字面直译为都市化或城市化，根本没有镇的内涵。曾经关于究竟翻译为城镇化或是城市化率还引起过学界的热烈讨论，最终确定为城镇化，属于中国特有。这或许适用于中国改革开放过程中由农业社会向工业社会过渡时期，但当前则不适用，容易造成误解，应该改为城市化和都市区化，而且与实际演进趋势和当前的实际情况相吻合。任何政策的制定必有其内在的理论逻辑，而中国的城镇化政策则是很大程度上基于过往转型期的实践经验，尤其是上世纪八九十年代小城镇的发展经验，因此，在引用英文翻译是自然将本应是城市化的英文，翻译为城镇化，并因此深刻地影响了后来的一系列政策制定和实际工作。
模糊化的政策引导。可以说，自进入新世纪以来，在政策制定中小城镇基本是模糊化、边缘化处理，从来没有明确的引导方向。从来通过对十九大报告、中央城市工作会议和中央城镇化工作会议等政策研究梳理，对各地具体发展实践和趋势总结，可以看出，目前对于城市和乡村实际上方向都已经非常明确，从国家和区域层面，以以城市群为主体，以省会城市为核心集聚，地级市为支撑；从县域层面，则是以县城为核心集聚；对于乡村地区则是非常明确的乡村振兴战略；唯独对于小城镇则是表述相对模糊，所谓的协调发展，实则是不上不下，很尴尬的中间层，正因为如此，多年来小城镇发展一直摇摆不定。典型的如“美丽乡村”由最初财政支持真正的乡村到后来各地变相的全部支持位于镇区的乡村，打政策擦边球；最近两年的“特色小镇”热潮和乱象等皆是如此。
模棱两可的城镇化率。2012年前，国人从来都是自我迷恋于每年一个多百分点的城镇化增长率，尤其是当2011年城镇化率突破50%时，更是举国亢奋。直到2012年，李克强总理第一次尖锐地指出若按城镇户籍人口统计，城镇化率也就在35%左右，并指出与国际水平还存在巨大差距，至此，学界和业界才开始意识到户籍城镇化率和常住城镇化率的巨大差别。
实际上，如果按照中央所提出的城镇化数量向城镇化质量转型来考量，当前的所谓户籍城镇化和常住人口城镇化，并不能代表真正的城镇化质量，所谓的乡镇实际上质量并不高，无就业与产业支撑，大量镇区沿过境交通一张皮，大量房屋空置，资源的极大浪费，从长远来看，更无潜力可言。所谓的户籍城镇化率是将小城镇中的人口叠加进去，但又有几个小镇达到了理想的城镇要求，未来又有多少人能够居住于小镇；而且更为夸张的是近年来大多数地方在大力推进撤乡建镇，从而提高城镇化率，属于纯粹的数字游戏所谓的撤乡建镇不过是画饼充饥和望梅止渴，听上去很美好。照此推算，我们当前的实际城镇化率要明显低于官方公布的城镇化率，更远低于国际水平。
虚拟的人口和透支的用地。与城镇化率相对应的则是小城镇的人口和建设用地。以目前大约4万个小城镇来估算，先按照5000个来计算，减去可能并入城区的小城镇，再考虑未来绝大多数将撤乡建镇，如果以80%来保守计算，将有约2.8万个建制镇，按照平均1.2万人，1.2平方公里规模计算，将有3.36亿人，3.36万平方公里镇建设用地，在实际的城乡规划和乡镇规划编制中基本就是照此标准来规划的。可以肯定的是，将来的小城镇不可能吸纳如此众多人口，人口有水分，但建设用地则是实实在在的，也就是将有3.36万平方公里的建设用地在空间上规划出来，并且可以肯定的是绝大多数用地和空间将是空置和浪费的，在当前我国土地和耕地资源极其有限情况下，无疑是巨大的资源浪费。
空心化的产业。一方面小城镇自身的规模和资源禀赋，注定了绝大多数的小城镇不可能集聚过多的人口和产业，另一方面各地力多年来力推的“三集中”政策，从行政层面加速了小城镇产业的空心化，尤其是原本有一定产业基础的小城镇也开始逐步衰退，况且在当前及未来实体经济持续低迷情况下，更不可能在乡镇集聚。没有过多的产业和就业支撑，进一步加速了人口的空心化，进而加快了小城镇的衰退。
大事务和小事权。小城镇作为中国最基层的政府，几乎承担了所有政府的职能。自上而下来看，从中央到省市县所有层级制定的政策最终的落实都要由乡镇政府来执行，常说的“上面千根线，下面一根针”就是最好的比喻；自下而上来看，乡村所有的问题和矛盾也几乎要有乡镇政府来化解。可以说乡镇政府承担着最多的事务，但同时缺仅有最少的事权，尤其是行政权、财权、人事权，无法有效整合有限的人力、物力和财力，极大地制约着乡镇发展。同时，各乡镇之间人员配置结构性失衡，而且目前已经由许多地区是在实行部分部门职能同时管理两个或多个乡镇，另外许多乡镇的部门机构过多，人员和技术分散，管理效率和水平低下，不可持续。
大趋势，大变革
1、基本趋势判断
未来关于小城镇有几个基本的判断：
随着城市群、中心城市的集聚，小城镇衰退趋势还将进一步强化。从制度和政策层面，乡村地区土地市场进一步激活，与城市和乡村相比，原有的相对优势进一步弱化，乡镇并不具备绝对优势，衰退是必然，从人口流动意愿和趋势来看也是如此。
小城镇数量上将会继续减少，甚至加速，最终数量可能不足现在的1/3。
与总体数量减少相对应的则是，处于大都市区内、大中城市周边、重要发展轴带或自身自然或文化资源富集型乡镇的集聚功能开始凸显，部分潜力巨大乡镇甚至有可能成长为中小城市。
随着高等教育普及化、信息化、机动车普及化、快速交通化、农业机械化，城乡空间关系趋于扁平化，时空距离在减小，空间尺度在增大。
随着乡村城镇化和乡村地区人口流动和村庄数量较少，从中心与腹地关系来看，既有的乡镇数量自然过多，依然靠原有腹地的乡村不足以支撑乡镇区的发展
乡镇政府“大事务、小事权”窘境有望改善。
2、大镇战略
基层改革。实际上，与中央政府机构改革相对应的，对乡镇一级基层政府机构改革更是事关改革成败的关键，应大力推动基层政府的深层次改革。
合并乡镇。依托规模、产业基础、资源禀赋、区位条件等合理遴选重点乡镇，将其余乡镇进行合并，一方面有利于整合资源，形成合力，另一方面精简人员编制，增强专业性，提高工作效率，减少财政支出。
强镇扩权。扩大乡镇政府事权，尤其是行政、财政、用地、规划等是事权范围，甚至可以提高行政级别至副处，或由副县级领导兼任，由此才真正做强镇一级政府的真正职能，可以运作更大空间，比如新市镇培育、整合政策资金、土地流转、农业产业化、乡村振兴等。
产业扶持。赋予这类重点镇工业用地指标和相应的政策支持。
试点先行。可以先试点，然后分地区分布推进，尤其注意区域间差异。
明确概念。政策制定的概念一定明确，不可含糊，尽量少用容易造成误导，之前重点镇、中心镇的混淆，特色小镇过热和走样，与概念模糊有极大关系，相比之下，田园综合体和美丽乡村则较贴切。
作者简介：李俊鹏,国家注册规划师，高级工程师；专注城市发展战略、规划设计咨询、文旅项目策划，从业10余年，完成各类实战案例100余项。
中国乡村发现网转自：大鹏视野 微信公众号
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