摘要：随着市场经济的稳步发展和农业科技水平的提高, 原有的两权分置模式已滞后于生产力水平, 并掣肘农民阶层优化。三权分置改革实现了经营权的完整性, 降低了土地流转的交易成本, 使得农村土地、劳动力、资本、企业家可以得到良好的组合, 一定程度上推动了农民阶层优化。但与此同时, 由于三权分置改革是适应农村生产力发展而产生的, 与生产力状况和农民土地权益诉求相比具有一定的滞后性, 因而必须加强底层设计, 充分结合农民不同阶层诉求制定相应的配套机制, 预防因政策执行扭曲带来的系列风险, 进一步推动农民阶层结构优化, 以推动乡村振兴战略实施。
为了突破计划经济对农村发展的桎梏, 党中央将农地的承包经营权从所有权中分离出来, 确立了家庭联产承包责任制, 释放了巨大的政策福利。同时, 由于农民间不同的种植技术和劳动力投入, 农村内部开始出现贫富差距, 农民阶层内部开始分化。随着改革开放的展开, 东部沿海城市和中西部主要城市提供了大量就业、创业机会和远大于务农的务工、经商收入, 吸引大量农民外出务工或经商, 进而使农民阶层分化日趋突显。自20世纪末以来, 学界日趋重视农民阶层分化, 并根据不同标准对农民进行了分类。陆学艺等按照职业将农民分为农业劳动者、雇工、农民工、农村知识分子、个体劳动者、个体工商户等8个阶层[1];毛丹等在社会资源状况比较的基础上, 将农民分为精英阶层、代理人阶层、普通村民、弱势群体[2];贺雪峰根据取消农业税后农民的收入来源将农民分为脱离土地的农民阶层、半工半农阶层、在乡兼业农民阶层、普通农业经营者阶层、农村贫弱阶层[3]。本文探究三权分置改革对于不同农民阶层优化的作用及不同农民阶层对于土地权益的诉求状况, 故以贺雪峰教授的分类方式为基础, 根据农民与土地的关系及其土地权益诉求, 将农民划分为外出经商阶层 (这一阶层中多数人口在城镇定居并转移户口, 脱离了农民阶层, 故本文不予论述) 、半工半耕阶层、农民工阶层、种植大户阶层, 加之原有的传统小农阶层, 共计5个阶层。他们具有不同的生活方式、生产资料、盈利模式, 对土地权益也具有不同的诉求。
在农民土地诉求日益多样化的背景下, 一方面为了响应不同农民阶层对土地制度改革的需求, 另一方面为了推动全面深化改革的发展, 党中央提出“在落实农村土地集体所有权基础上, 稳定农户承包权、放活土地经营权”, 农地三权分置改革应运而生。随着新时代乡村振兴战略的实施, 党的十九大也专门强调“深化农村土地制度改革, 完善承包地‘三权’分置制度”[4], 探究不同农民阶层对于“三权”的利益诉求, 也是三权分置改革的重要依据。
一、两权分置掣肘农民阶层结构优化
农民阶层优化是指农民由低收入的传统小农阶层向高收入的新型农业经营主体、农民工或企业主等现代生产经营主体转化的过程。两权分置改革即家庭联产承包责任制改革是为了打破计划经济对农村劳动力的桎梏, 释放农村经济活力而进行的。打破计划经济的束缚后, 农村社会开始了贫富分化, 并衍生出了农民阶层分化, 但分化进程缓慢。随着社会主义市场经济体制的正式确立, 我国东部沿海地区及内地主要城市吸引了诸多企业, 其中以劳动密集型企业为主, 需要大量的劳动力。由于农业的低收入的推力及城市高收入的拉力, 大量农民开始向工业迁徙, 开始产生新兴的半工半耕、农民工阶层, 开始了农民阶层优化。同时, 工业化的发展对传统精耕细作的农业生产模式产生了巨大冲击, 一部分农民将机械化与科学的农业经营管理模式引入农村, 成为规模化经营的新型农业经营主体。他们与传统的纯农业收入农民不同, 不同的收入来源和生活方式也决定了他们对农村土地权利有着不同的要求。但是随着社会主义市场经济的深入发展, 传统的两权分置限制土地流转, 极大地限制了他们土地权益诉求的实现, 也限制了他们向其他阶层流动, 掣肘农民阶层优化。
(一) 阻碍了传统小农阶层向其他高收入阶层流动
传统小农阶层农民指收入主要来源于农业, 以家庭为单位进行精耕细作的农民阶层。该阶层依照着传统纯农业的习惯, 鲜有副业收入, 在工业收入远高于农业收入的时代, 该阶层的收入落后于其他阶层。但由于传统的土地制度的束缚, 加之健全的土地要素交易市场并未建立, 一定程度上阻碍了该阶层脱离小农阶层向高收入阶层流动。一方面, 不够完备的土地权能限制农民流转土地, 进而向高收入阶层流动。承包经营权未在承包权和经营权间划定明显的界限, 前者属于用益物权[5], 是基于村集体身份所衍生出的身份性权利, 更多发挥的是保障权能;而后者属于法律制度创制的新的私权[6], 更多发挥的是使用和收益功能。两权分置模式下, 土地承包经营权合二为一归农民所有, 虽然在实际操作中存在土地短期租让行为 (即仍由农民拥有土地承包权, 租让的是经营权, 是三权分置实际层面的操作) , 但是由于两权分置的体制束缚, 大量土地只能以承包权和经营权作为一种权能即承包经营权共同流转。因此农民必须慎重地在永久性流转土地和不转让土地间选择, 从而掣肘农民既保留土地保障功能, 又发挥土地收益功能, 进而向其他产业和阶层转移。另一方面, 农村劳动力难以与土地、资本结合, 阻碍了劳动力实现向新型农业经营主体的内在阶层转化。传统土地制度下, 经营权涵盖于承包经营权之中, 自身缺乏完整性。根据制度经济学理论, 不完整的土地经营权导致土地交易成本高昂, 进而使得土地资源难以与农村劳动力得到有效整合。同时, 高额交易成本必定阻碍资本与土地、劳动力的有效整合, 使得农村生产要素得不到充分配置, 纯农业收入农民难以向高收入阶层转移。
(二) 阻碍了半工半耕农民流转土地向高收入地区流动
“‘半工半耕’的基本含义是家庭劳动分工模式, 农民家庭一方面依赖土地获得农业收入, 另一方面依赖工商业获得非农收入。”[7]这一类人往往具有农忙务农、农闲务工的特点。其中所从事的工业活动多以零工为主, 且工作地点不会离家太远。但是由于工作地点靠近农村, 且多从事无技术性的零工或短工, 这部分人收入远不如完全从事工业生产的农民工。正如费孝通先生的《乡土中国》英文版被翻译作“被捆绑在土地上的人”, 半工半耕阶层明显地被捆绑在土地上, 只能在土地周围从事农业与工业活动。两权分置模式下, 由于经营权未能从承包经营权中脱离并有效入市流转, 衍生出高昂的制度成本和交易成本, 土地流转变得较为困难。同时, 土地对农民来说成为“鸡肋”, 进而会有大量农民选择留在农村以实现土地经营权的收益功能, 并会利用农闲赚取“外快”。这类农民虽然拥有比纯农业收入农民更多的收益, 但是相对于进城务工的农民工, 他们的收入却微不足道。承包经营权合二为一的制度使得这部分农民难以割舍土地, 向高收入地区流动。
(三) 阻碍了新型农业经营主体的培育
新型农业主体指生产规模巨大、生产技术科学、管理模式先进、市场把握良好的农业生产、经营主体。他们使得土地、资本、劳动力、企业家才能得到有效配置, 是激发农村经济活力的重要因素。但两权分置的土地制度限制了土地流转的规模, 不完全的土地经营权的转包和出租成本极高又容易诱发诸多矛盾[8], 进而限制了新型农业经营主体的培育。一方面, 传统的农村土地制度限制了土地流转的规模。两权分置模式下土地交易成本高昂导致土地流转困难, 新型农业经营主体要实现机械化、科学化、规模化运作必须获得规模且连续的土地, 而农村土地往往具有分散性和碎片化的特点[9], 获得大规模且连片土地必须统筹大量农民, 但这一过程漫长且成本巨大, 遏制了土地向新型农业经营主体有序集中, 从而限制了规模经营。另一方面, 不完全的土地经营权易诱发诸多冲突。经营权涵盖于承包经营权之中, 从而丧失了其产权的完整性, 在如征地等具体的土地流转实践中易引发冲突。另外, 由于土地承包经营权的两权合一, 政府所发放的补贴归属也易诱发冲突。这些潜在的冲突在一定程度上阻碍了新型农业经营主体的规模化进程。
(四) 限制农民工阶层获得流转土地收入
两权分置体制下, 承包权与经营权合二为一形成的承包经营权与承包权都属于农村集体成员身份性权利, 难以市场化流转。同时, 农地对于农民工阶层的作用发挥着营利和社会保障的双重功能, 而两权分置模式限制着两种权能的同时实现。一方面, 农地为农民工提供着社会保障功能。土地的承包权能够保障农民工进城务工失败时, 仍可返乡务农以维持生活, 而不至于失去谋生手段, 沦为贫民阶层;同时, 土地承包权能够保障农民工仍有土地以备年老返乡务农, 防止农民工丧失部分劳动能力后又无法回归农村, 进而游离于城乡社会之外, 危害社会稳定。另一方面, 农地为农民工提供营利性权能。农地作为重要的生产要素之一, 能够通过市场流转为农民工提供更多的收益。承包权与经营权的分离有利于土地经营权的有效流转, 有利于农民工获得经营权流转收益——租金。但是按照两权分置的制度模式, 承包经营权作为身份性权利属于农民家庭所有, 难以通过市场有效流转, 从而限制农民工阶层从土地流转中获得额外收益, 使其更好地融入城市生产和生活。此外, 两权分置模式下, 承包权与经营权同属承包经营权, 流转土地承包经营权时, 农民将获得寓于土地承包经营权中的营利性权能, 但会在一定程度上丧失土地的社会保障性权能, 迫使农民工在农地的营利性权能和保障性权能间做选择, 降低了农民工流转土地的意愿, 进而限制了农民工的土地流转收入。
总之, 两权分置模式下, 各阶层农民对于土地权利的诉求都难以得到较好的满足, 掣肘了农民土地权益的实现和农民由低收入阶层向高收入阶层流动。
二、三权分置对农民阶层优化的作用及潜在风险
三权分置改革对农民阶层分化具有重要影响。三权分置改革旨在厘清土地承包权与土地经营权间的界限, 使农地经营权有效独立, 降低土地交易成本, 推动农村土地市场的健全, 使得农村土地、劳动力、资本、企业家才能得到良好的组合, 推动农民阶层优化。但也必须警惕农民阶层转化过程失败, 沦为贫民阶层的风险。
(一) 三权分置对农民阶层的优化作用
1. 利于低收入阶层向高收入阶层流动
三权分置改革利于农村生产要素的优化组合, 为农村阶层优化奠定经济基础。首先, 完备的土地权能将促进农村土地的优化配置。三权分置模式下, 经营权的产权边界更加清晰, 经营权将伴随着更大抵押、担保的权能, 使得拥有土地种植技术和规模经营欲望的新型农业经营主体能够获得更大规模的土地, 促进土地与企业家才能的优化配置, 推动种植大户增产增收。其次, 将吸引资本进入农村市场, 激发农村经济活力。三权分置改革将经营权从承包经营权中分离出来, 使其成为完整的权能。从制度经济学理论分析, 完整的产权将降低交易成本, 使其更利于吸引外部投资, 间接性增加农民收入。再次, 将促进农民在获得土地经营权流转收入的前提下向高收入地区、行业转移。在务农与务工巨大的收入差距下, 农民将有更大期望向高收入地区和行业流转, 三权分置使得经营权流转更加便利, 使得农民流转土地经营权更加便利。基于理性人假设, 农民将更有可能转让土地并向工业转移, 进而推动农民向高收入阶层转移。
2. 利于培育新型农业经营主体
新型农业经营主体以规模化、机械化、市场化为特性, 机械化和市场化都是以经营规模为基础。首先, 三权分置改革为新型农业经营主体规模化运营土地奠定了基础。经营权的独立使得土地流转更加便利, 新型农业经营主体可以利用自身的资本优势转入土地, 从而实现规模化、机械化运营。其次, 三权分置改革为新型农业经营主体提供了充裕的劳动力。三权分置改革下大量农民流转土地经营权, 其中失去一定年限经营权的农民会进入城市、城镇务工, 但仍有一部分农民由于家中有老人或者小孩需要照顾而选择就近就业, 而这部分农民对收入要求相对较低且拥有一定的种植技术。同时规模化经营仅仅依靠自身来运作是不够的, 必须雇人协助经营, 而这部分留在农村的农民恰恰就可以为其提供懂农业且廉价的劳动力。
(二) 三权分置对农民阶层优化的潜在风险
1. 虚化土地所有权, 化为变相私有, 威胁农村集体土地所有制
农村集体所有制是农民阶层优化的制度保障, 可以有效防止因土地私有带来的土地恶性兼并、滋生大量失地农民的风险。三权分置改革将土地承包权与经营权分置, 承包权归农民所有, 无法流转, 而农地经营权则可以在承包期内自行流转。农民流转土地经营权后, 土地一定期限的经营权归经营方所有, 这段期限内, 经营者实际上拥有了使用、收益、处置三项权利, 甚至在一定意义上占有了土地, 故经营权的独立在很大程度上虚化了所有权, 成为一定期限内土地的变相私有, 威胁农村集体土地所有制, 甚至有可能破坏农村经济基础。
2. 虚化承包权, 失去土地的社会保障功能, 滋生贫民阶层
随着我国农村社会保障体系的不断发展, 农村土地的社会保障功能较改革开放初期已经有所弱化, 但是“由于我国人口基数庞大和现行城乡二元结构的桎梏, 土地仍然承担着极其重要的社会保障功能”[10]。承包权作为身份性权能承载着土地社会保障功能, 能够给在城市创业、务工失败的农民留有回乡谋生的方式。而三权分置的实行使得经营权流转将成为新常态, 农民流转土地后, 在合约期内将失去土地保障的功能, 实际上虚化了土地的承包权, 进而可能导致部分农民工在城市失业后, 也因已流转一定年限的土地经营权而无法回归农村耕种。他们既游离于城市生活也游离于农村生活, 极有可能沦为贫民阶层。如果这种社会现象普遍存在, 我国则可能出现拉美国家城市化进程中的城市化陷阱。
3. 农村异质化冲突瓦解农村的社会文化基础, 导致农民阶层间社会关系紧张
放活土地经营权既推动农民向城市转移, 也会吸引城镇人口来农村创业, 人口流动将带来异质化冲突, 从而瓦解农村的社会文化基础。一方面, 流转土地的农村人口大量进入城市务工, 由于城市的生活环境、文化环境与农村迥异, 长期生活在“陌生人社会”里, 一旦回归农村, 则因与农村文化难以融合而带来异质化冲突。另一方面, 农村的经济潜力将吸引外来人口来农村创业, 长期积淀的村规民约对村民有一定的约束力, 但对外来人口则缺乏约束力, 进而带来农村传统道德的破坏和文化机制的瓦解。而农村的社会文化基础瓦解带来的旧有的农村秩序破坏, 在新的农村秩序形成之前必将带来农村社会秩序的紊乱。在此期间, 不同农民阶层间或者同一农民阶层内部的矛盾会进一步突显, 农民的精力放置于应对农民相互间爆发的新问题, 而降低其对经济发展的关注, 进而制约农民阶层优化。
三、各阶层农民对三权分置改革的诉求
由于农民各阶层生活方式与生存手段不同, 他们对于土地权益的诉求也不同, 三权分置改革应该兼顾各阶层利益。
(一) 传统小农阶层
传统小农阶层对土地权益的需求主要集中在流转土地的自由性、便捷的土地交易市场及生产的便利性[11]。首先, 传统小农阶层总会有一部分人宁愿过着农村清贫的生活, 也不愿意追求喧嚣的城市生活, 他们习惯于农村的“熟人社会”并排斥城市的“路人社会”, 这部分人对于土地的首要需求就是能够留有流转土地的自由性, 能够根据自己的需求选择是否流转土地, 而并非强制流转。其次, 当这部分不愿务工只愿务农的农民具有提高收入的欲望时, 重要的创收途径即为扩大耕种面积、提高耕种土地的数量从而获得更高的收益, 这就要求这部分农民又具有转入土地的可能性, 因此需要有便捷的土地交易市场。再次, 这部分人拥有足够数量的土地后, 又会追求生产的便捷性。家庭联产承包责任制分配的土地具有碎片性, 家庭单块土地面积较小且分散, 则一方面在机械化运作方面单位成本较高, 另一方面每一块地的水渠、机用耕道的修建就需要农民进行一次协商, 进而消耗农民的时间、精力, 从而这部分农民亟待改变这种现状, 提高生产的便捷性。
(二) 农民工主体
农民工主体对于土地权益的诉求主要集中在土地流转的便捷性[12]、土地承包权的稳定性[13]及高额的土地租金。农民工主体是在我国工业化浪潮下诞生的新兴社会阶层, 他们身份上仍属于农民, 却有着和城市市民相似的生产、生活习惯。因此, 他们具备独特的土地权益诉求。首先, 他们长期进城务工, 就意味着他们要放弃务农这一收入来源;但他们仍拥有土地承包权和经营权, 故希望能够通过便捷的土地流转市场, 有效地流转土地经营权从而获得土地租金。其次, 他们成为农民工并不意味着他们放弃了农民身份, 他们需要继续通过他们的农民身份以获得农村土地承包权, 以获得土地流转收入或为年老回归农村做准备。再次, 他们的土地并不是用来耕种, 而是用来流转给他人, 因此他们希望能够获得高额的租金。
(三) 半工半耕农民
半工半耕农民对于土地的需求主要集中在流转土地的自由性及土地承包权的稳定性[14]。这部分农民身份介于传统小农和农民工之间, 既不同于传统小农主体以农业收入为主要经济来源, 也不同农民工主体主要从事工业生产, 他们的工业和农业收入同为主要收入来源, 由此也决定了他们对于土地的需求介于传统小农与半工半耕农民之间, 土地是其主要的生产资料, 该阶层农户对国家的土地政策最为敏感[15]。一方面, 他们与传统农业主体一样主张流转土地的自由性, 反对强制性流转土地, 从而使他们能够继续从事原有的农业生产, 保持原有收入来源。另一方面, 他们又与农民工主体一样主张土地承包权的稳定性。由于他们同时从事工业和农业两个行业, 他们的身份也因此介于工人 (或个体户) 与农民之间, 当他们进城务工时, 他们希望继续通过他们的农民身份获得土地承包权以谋取相应的土地租金, 进而希望土地承包权相对稳定。
(四) 新型农业经营主体
新型农业经营主体对于土地的需求主要集中在便捷的土地流转市场[16]、低廉的土地租金、连续的土地和稳定的流转期限[17]。新型农业经营主体是我国农村经济发展的新的动力, 他们以农业及农产品为主要收入来源, 他们不同于传统小农主体的精耕细作的经营模式, 也不同于其土地权益诉求。首先, 他们通常拥有较为雄厚的经济实力和耕作技术, 却缺乏足够面积的土地, 因此, 他们对于土地权益的首要诉求就是土地流转的便利性, 从而能够转入土地。其次, 土地租金是他们生产、经营的一块主要成本, 降低土地租金成本是他们与农民协商的重要内容, 廉价的土地租金是他们的重要需求。再次, 他们以规模化、机械化为特征, 单单拥有面积总额巨大的土地是不够的, 还需要其具有连续性, 从而能够进行机械化运作, 因此, 土地的连续性也是其追求的重要目标。最后, 农业生产本身是一个长期的过程, 另外前期修建水渠、公路、机耕通道都需要较长时间才能收回投资成本, 不确定的流转期限使新型农业经营主体不敢进行前期投入, 从而不能进行规模化运作以提高经营效益, 因此, 稳定的流转期限也是其重要追求。
各阶层农民土地权益诉求状况
总而言之, 如下表所示, 不同的农民阶层有着不同的土地权利诉求。有的诉求具有一致性, 即多个阶层有共同主张;有的诉求有排斥性, 即不同阶层间诉求相矛盾;有的诉求具有独特性, 即某个诉求仅属于单个阶层。对于不同的诉求情况我们应该予以差别化满足。
四、农民阶层分化视域下三权分置改革完善的对策
不同农民阶层有着不同的土地权益诉求, 且农民各阶层之间的界限并不是完全泾渭分明, 具有高度的流动性。因此政府决策时应该既兼顾各阶层利益, 又要疏通阶层流动渠道, 并预防农民阶层流动过程中, 因阶层价值观或权益冲突爆发的冲突, 推动低收入阶层向高收入阶层平稳流动。
(一) 完善三权分置改革内容, 满足不同阶层农民诉求
如上表所示, 农民主要分为四个阶层, 对应有七项不同的土地权利主张, 鉴于权利主张与主体对应情况不同, 应该予以差别化解决。
第一, 对于一致性诉求, 这部分权益主张应该优先考虑。这类主张有流转土地的自由性、便捷的土地交易市场、稳定的承包权和土地的连续性。首先, 应该坚持农民自愿原则, 建立地方监督机制, 保证土地流转的自由性, 防止地方政府为了实现自身业绩而强迫农民流转土地, 损害部分农民阶层利益。其次, 建立土地经营权的评估、抵押、融资、流转机制, 使农民能够对土地经营权进行抵押转入。再次, 稳定农民承包权, 坚持家庭所有原则, 不允许非村民人口通过任何途径买卖土地承包权;同时, 使村民人口享有合法的土地承包权, 进而实现承包农户的土地权能得到进一步发展[18]。最后, 通过土地的交换、再分配、统筹流转等方式保证土地的连片, 以实现规模经营。借鉴“沙洋模式”, 通过村民自愿土地交换或村集体再分配的方式重新分配承包地, 实现以户为单位连片耕种[19]。同时, 通过村委会或其他农民自治组织统筹一定范围内的农地流转, 保证土地的连片性, 以实现土地的规模化经营。
第二, 部分利益主体间利益存在冲突, 应该通过市场机制予以解决, 减少政府干预。这一部分主要指土地租金问题, 政府应该对土地租金具体数额的确定减少干预, 主要通过市场杠杆来进行调节。一方面, 可以通过建立第三方评估机制, 根据土地的地理位置和肥沃程度, 来决定土地价格, 同时也可以通过转出方与转入方自行协商来确定土地价格。另一方面, 政府也要对土地价格进行监管, 防止不法资本进入农村土地经营权市场, 恶意炒作土地经营权价格, 危害农业生产的健康运行。
第三, 对于特有诉求政府也应考虑, 引导市场或村集体予以满足。这主要指土地流转的期限。土地流转的期限与新型农业经营主体的可持续发展息息相关, 过短的期限可能降低其生产积极性, 同时也有可能使其为了尽快攫取土地价值, 从而使土地肥力下降。因此, 必须建立合理的流转期限, 既能保证新型农业经营主体的生产积极性, 又可以使农民能够及时收回土地经营权以应对城市务工失败的风险。
(二) 稳步推进农民城市化, 推动农民阶层结构优化
农民的城市化有助于推动农民向高收入地区、高收入行业转移, 进而实现农民阶层结构的优化。但在此过程中, 必然存在农民城市化失败的现象, 必须完善底层设计, 建立相应的风险预防与社会保障机制, 预防农民城市化失败、沦为贫民而衍生出的拉美国家城市化陷阱。
第一, 建立城乡间农民流动的对接机制, 打破城乡二元体制, 加速农民市民化进程[20], 防止农民离开农村社会, 又无法融入城市生活。首先, 打破城乡二元体制壁垒, 推进户籍、医疗、教育、住房、保险等社会保障方面的改革, 提高相关社会保障的便捷性, 使其在城市的生活更有保障。其次, 建立城乡间就业对接机制, 完善东部与中西部、城市与农村的就业帮扶体系, 推动农民向高收入地区和高收入行业流动。再次, 加强城乡平等、区域平等的宣传, 消弭城市对农村、居民对农民的抵触心理, 增强城市对农民的认同感, 推动农民有效融入城市。
第二, 建立失业农民保障机制, 防止农民失地 (失去一定期限的经营权, 并非永久性失地) 又失业而沦为城市贫民阶级。一方面, 建立健全农民教育培训体系, 降低农民失业的风险。要加强对农民的教育投入, 地方政府应加大就业培训补贴力度, 从而提高劳动力的专业技能, 适应市场经济需求。另一方面, 健全失业农民的救助机制。建立救助站和配套的救助体系, 推动失地失业农民的再社会化, 防止其因失业而走向社会对立面。
(三) 健全农民阶层间矛盾疏导机制
三权分置改革涉及地方政府、村集体、转出方和转入方等多方利益, 其中难以避免出现矛盾, 因此必须健全农民阶层间的矛盾疏导机制。
第一, 加强三权分置相关立法, 健全因三权分置引发冲突的法律救济途径。首先, 必须确定三权间的边界, 防止因边界冲突而引发的矛盾。其次, 确定相关行为的法定责任主体, 明确具体的监管主体、执行主体和权益保护人。再次, 健全因土地权益引发矛盾后的具体救济程序、途径和方式, 维护社会秩序。
第二, 加强三权分置相关村规、民约的制定, 建立村集体组织的有效救济机制。法律救济是最后保障, 社会救济是先行手段。矛盾产生后先通过社会救济予以解决, 社会救济无法解决的再诉诸法律途径。首先, 健全村规、民约, 规范相关土地流转、经营的行为并制定相应的处罚标准。其次, 建立第三方协调机构, 以协调农民间或农民与其他经营者间因土地引发的矛盾冲突, 该机构可由村委会兼任。再次, 优化农村文化环境, 建立土地经营者与土地承包者间的良性互动氛围。
中国乡村发现网转自：河南社会科学2018年05期
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