摘要：国内学界对承包地“三权”分置的研究，至少可以分为意义与功能、内涵与结构、问题与风险、方向与路径四个部分开展综述分析，在此基础上再进行归纳分析和评价分析。 “三权” 分置是一种带有方向性的制度安排，既要求农地承包关系稳定不变，又要求集体农地的所有权关系固定不变。 这是农地经营制度的根和魂。 为此，需要不断厘清土地经营权、农户承包权和集体所有权三者之间的权利边界和权利关系，需要持续重视“ 三权“权利体系的均衡构造，需要在“三权“权利体系的不同方位上努力探索、发展和完善。
关键词：集体所有权; 农户承包权; 土地经营权; “三权”分置; 承包地权利体系
党的十九大报告提出，要完善承包地” 三权” 分置制度。为此，国内学界的研究呈井喷式增长。择其要者进行归纳和整理，其内容至少有以下四个部分：
一、意义与功能
承包地” 三权” 分置的创新意义，主要在于政策允许把承包地的经营权从承包经营权中分离出来。这如同当年政策允许将承包经营权从所有权 中分离出来一样意义深刻，是我国农村土地制度改革的又一次重大创新。同时也意味着，它是实践变化的产物，顺应了农民想保留承包权又有流转经营权的意愿。故而，“三权” 分置是在家庭承包经营制度的基础上，适应不断变化的形势而进行的制度创新。 它于中国国情的变化中孕育而生，其目的是解决现实中存在的诸多问题，是深化农村土地制度改革的重要探索。 这种适应农村情势变化又为现代 农业农村发展奠定基础的农地制度革新，是别国没有的，因而是有着中国特色实践支撑和富有政治智慧的制度安排。进一步看，“三权” 分置的重大意义至少有：(1) 它创新了农地产权制度，丰富了农地产 权的结构，是对我国农村土地集体所有制实现形式的又一次创新。(2)它是对我国“统分结合“双层经营体制内涵的持续丰富和扩展，为我国农村基本经营制度的发展增添了新的生机和活力。(3)它符合发展适度规模经营的新时代要求，既维护了农户的承包权益，又为中国特色农业现代化开辟了新路径。(4)它有助于解放土地对农民的束缚以及实现 “地” 和“人”的双重解放，夯实了农村市场化的制度基础。(5)“三权” 分置的制度设计对于促进我国农业现代化具有深刻意义，因为它不但具有建立规模农业、绿色农业、科技农业、智慧农业以及提升我国农业竞争水平的优势，而且还有保障农民收入、改善农村和农业生态的功效，由此也有利于进 一步化解久而未决的“三农”问题。
这种意义性的解读，还可以转换成一种 “有用性”的表述。也即承包地“三权” 分置，作为一项管长远管全局的重大制度改革，至少有着以下多重功能：其一，它为合理配置农地资源提供了制度保障，可以实现村组集体、承包农户、经营主体对农地权利的共享，从而达到最大公约数效果；其二，它为激活农业农村发展的动能创新了制度供给，从而可以提升农业经营的规模效益，有助于解决新型农业经营主体的融资问题，以及推动要素加快向农业农村集聚；其三，它增进了中国特色农业现代化的制度绩效，让我国农村基本经营制度焕发出新的生机和活力，也为世界上人多地少国家的农地制度改革提供了“中国方案”；其四，它为统筹解决农业和农民问题找到了新路径，既有助于解决农业问题，又有利于解决农民问题，从而可以实现农业和农民的“两道题目”一起解; 其五，它给农民吃了一颗定心丸，其要义在于把土地经营权单独拿出来，并且把道理跟农民讲清楚：经营权可以自由流转，而承包权长久不变；其六，它赋予了农民更多的财产权，因为尽管全世界的农民皆有土地权益，但我国农民还有除此之外的另一份权益，这就是集体资产增值以后可以获得的财产权益；其七，经营权独立出来之后，其行使主体的作用范围就会远远大于承包权主体，可以在更大范围内优化配置农地资源从而形成多元化经营格局，由此可以提高农业生产绩效；其八，它有助于化解承包经营权的社会保障属性和财产权利属性之间的矛盾，从而让农地释放出更多的红利卢农村承包地” 三权” 分置的所有这些功能，可以被集中概括为四个方面，也即制度功能、要素功能、主体功能及价值功能。
二、内涵与结构
在农地所有权和承包经营权已分置的基础上，再将承包经营权分置为承包权和经营权，至少具有以下五个角度及其层次化的结构性内涵：
从体系要求角度看：一是集体所有权要稳，既要明确和保障集体所有权的发包、调整、监督等权能，又要形成集体所有权的有效行使机制。 二是农户承包权要实，既要保障现行法律赋予农民的土地承包权益，又要根据形势发展赋予承包农户更充分的土地权能。 三是土地经营权要活，核心是保护经营主体的农业生产经营权利。 也即是说，要明确土地经营权的内涵，还要厘清土地经营权的权能，更要创新放活土地经营权的方式。
从权利分离角度看：承包权、经营权能否从土 地承包经营权中分离出来，存在否定说和肯定说。前者认为，“三权”不在同一个层次上，不能够并列使用抑或相提并论。 何况承包经营权自身就是一项完整的民事权利，故而不能分解为承包权和经营权。 此外，“三权” 分置还不符合他物权的生成逻辑，若要分解则违反了一物一权的原则，更存在债权和物权的区分问题。 而土地经营权在现有法律框架中只是权能，不是一项独立的民事权利，所以将土地承包经营权分成承包权和经营权并不可取，在法理层面上无法获得支撑，也不能使土地承包权的内容清晰化。后者则认为，土地承包经营权中含有类别丰富的诸多权利，这些权利可以在不同行使主体之间进行分割与界定。 因为农地产权是一个权利束，承包权和经营权的分离可以让不同的行使主体共享这一束权利。从实践来看，自从上世纪90年代以来，“三权”分离已经普遍化，所以它并不是一个纯粹的法律问题，而是一个公共政策选择问题。承包地“三权”分置方案的提出，就是要破除现有法律法规中那些与农村生产力发展不相适应的内容。
从权利属性角度看：由于对集体所有权的历史内涵理解不同，所以事实上对农民集体所有权属性 的认知也有两种观点：一是把它理解成“集体组织的权利” ，认为上地所有权属于村组尤其是“组上”。这种观念在现实中比较普遍，或者说就是公社留下的而今已被农民内化的权属规则。二是把它解释为”成员集体的权利”，也即成员集合体的权利。而这种观点之下又有两种看法：一种看法认为我国集体所有权的来源是农民自身私有财产与农民合作后所形成的资产，是一个集体内部农民土地等财产的集合，因而农民集体也就是农民“私产或资产＂的集合体，集体组织只是集体内的农民集合委托使用、治理与经营集体资产的代理人。另一种看法则对此不以为然，认为农民集体不是农民“私产或资产”的集合体，而是农民“成员或人”的集合体。因为如果将农民集体视为农民“私产或资产”的集合体，就涉及到如何评判过渡时期对农业的社会主义改造问题。事实上正是经历了那次改造之后，农村土地的财产权利制度才由农民个体所有制转换为农民集体所有制，也即农村土地的权属性质由“私产”变革为“公产”。这样，问题的严重性就来了，那就是除非能够否定当年农业社会主义改造的正确性，才可以将农民集体视为农民“私产或资产”的集合体。否则，农民集体就只能被看作是农民“成员或人”的集合体。此外，基于成员资格固化或者相对固化的“农民集体”的组织形态，事实上已经成为一种普遍的现象，故而现实中的“农民集体”与立法上的“农民集体” 巳经有重大不同。对于承包权权属的认知也有两种观点：一种观点认为，承包权作为一项成员权，是指农民集体中的成员获得其承包地的资格，且具有社区封闭性和不可交易性，以及身份性、专属性、保障性、自发性、过渡性等特征。另一种观点则认为，土地承包权就是土地承包经营权，它是财产权，不过这种财产权不是一般的物权，而只是一种有限处分权的物权。至于对经营权属性的认知更有五种观点：一是“ 总括权利说” ，认为经营权并不是一种具体化的单一权利，而是包括承包经营权在内的各种农地使用权的总称；二是“债权说”，认为它是债权而非物权；三 是“物权说”，认为它属于法人财产权，具有开放性和可交易性，是承包经营权人基千处分行为设定的独立用益物权；四是“物权化债权说＂，也即将其定性为债权，同时又赋予它转让、抵押等物权权能；五是“两权说”，认为转让、互换具有物权性质，而转包、出租具有债权性质，故而农地经营权或者是债权，亦或者是用益物权，这要依据农地的流转方式来确定。
从权利关系角度看：集体所有权体现了社会主义公有制的性质，这种性质可以更好地用以进行用途管制；农户承包权含意着集体成员的权益，是农户最基本的生存保障抑或托底性的社会保障；土地经营权则是农户承包权的收益体现。但不能把农地“三权”简单地置于一处研究其相互关系。这即是说，不能简单地将承包经营权分成承包权和经营权两部分，而是要将承包经营权的占有、使用和收益权能分离出去，从而形成经营权。但农户承包经营权并不会因此消失，也即经营权的期限届满后，承包经营权的权利和权能就会自动恢复。在这个农地产权结构中，存在双层“基础权利与派生权利” 抑或“母权与子权”的产权关系，也即集体所有权是农户承包权的基础权利或者母权，农户承包权则是集体所有权的派生权利或者子权；农户承包权又是土地经营权的基础权利或者母权，土地经营权则是农户承包权的派生权利或者子权。
从权能构造角度看：应进一步明确“ 三权”在占有、使用、收益、处分方面的权能边界。例如：理论上集体所有权的权能，包括发包权、调整权、收回权、使用监督权、流转管理权、收益和补偿获得权等；而实际上集体所有权并不能处分土地或者转让土地所有权，就是对土地使用权的处分权也大多被虚置了。 基于成员权属性的承包权权能，则包括承包地位维持权、经营权分离时的对价请求权、再次转包权、监督流转土地的使用权和继承权等。 不过，在土地流转使得承包权和经营权分离之后，占有、使用、收益就成为了经营权的权能。 山此经营权还具有一定的处分权能，例如自主生产、获取补偿和补贴、抵押、继承等。 而且，它还包含多种权利类型，例如转让和互换形成的物权性质的土地经营权、出租和转包形成的债权式土地经营权、入股形成的股份式土地经营权以及信托形成的信托式土地经营权等等。
三、问题与风险
当前农民在土地权利享有上存在空白、虚化和残缺，由此导致权利行使低效、侵害救济乏力、配套制度欠缺等各种问题，造成农民土地权利贫困化。应该说，“三权”分置改革也是为此而来的。 不过，它的前身”两权”分离制度，从一开始就有着制度理念上的重效率而轻公平、制度体系上的重使用而轻所有、权利设计上的重承包经营权而轻其他使用权的制度缺陷产这样就使得这种改革面临三个障碍，也即农村土地所有权不清晰的体制性障碍，农村土地使用权不规范的机制性障碍，农村土地承包关系不稳定的结构性障碍产究其深层缘由，至少有三个问题值得关注：一是关于现阶段如何贯彻中央提出的“稳定土地承包关系长久不变”的精神到目前为止还缺乏共识；二是“三权”分置中的土地经营权在我国现行法律中还没有清晰明确的界定，而且中央提出的“可转让、可抵押”的那种经营权，甚至还没有得到法律的承认；三是虽然现阶段已提出了修改相应法律法规的方针及其方案，但这些修法方案目前还存在比较大的法理缺陷和制度缺陷。
不仅如此，它还有着多方面更为具体的问题抑或风险。 例如：在理论上，如何界定集体所有权的深度内涵，如何确定所有权、承包权和经营权的权利边界和权能结构？如何平衡“三权”之间的权利关系？在政策上，集体所有权的权能，诸如经营权、收益权、发包权、收回权、监督权以及制止权难以实现，或者有法律障碍，或者被虚置；农户承包权也不稳定，出现有土地承包经营权的人不再种地、种地的人又没有所种土地的承包经营权，集体成员因迁入和迁出、出生和死亡、出嫁和入赘等人口变化引发的调地要求，与“长久不变” 和“增人不增地、减人不减地”的政策产生冲突，以及长期把农地看作是一种社会保障，抑制了其生产性功能发挥的问题。尤其是承包权与经营权分离之后，经营权人占用和使用土地，可以直接对抗承包人，由此也就存在经营权”一权独大” 以及有侵犯甚或吞噬承包权和所有权的风险，进而可能诱致农地经营的非农化和非粮化产还有因承包权人缺乏合约意识而不遵守合约规定的可能，从而在合约期内随意涨价进而侵犯经营权人权益，由此或多或少地也会造成农地经营的短视化甚或掠夺化。 此外，可能产生的经济、社会和政治风险还有：不开发而闲置土地或者 “囤地”；利用土地经营权证骗贷和套利以及侵害农民土地权利；加剧农村内部的贫富分化和阶层分化；削弱土地集体所有制以及危及农村政治稳定和国家粮食安全。 在法律上，对集体成员权的立法落后于现实。 更为迫切的是，不单是经营权流转及其抵押权能的实现面临缺乏法律依据的困境，就连承包经营权的抵押权能也一直存在法律和金融上的障碍。 在实践中，承包权和经营权分离的必要条件是农地流转。 而在农地流转的五种方式中，互换和转让属于物权性流转，但未发生“两权”分离；转包、出租和入股会发生“两权”分离，但只有入股才是物权性流转，转包、出租则是侦权性流转，而出租的占比又最高。 于是，就会在农地流转方式的局限性与经营权需要抵押的功能性这二者之间产生严重冲突。 在操作上，土地经营权抵押的权属复杂和价值评估难等问题，使得不仅建立一套统一的评估体系困难，而且囿于土地权属关系复杂难以操作，土地经营权的抵押变现也很难。最终，就变成有土地承包权的人不敢流转，想经营土地的人也不敢接手。故而，将农地设置为“三权”，运行的成本会非常高，它在实践中推进的效果，还有待观察。
四、方向与路径
关于农村土地制度向什么方向发展，主要有四种观点：一是土地制度逐渐向私有化方向转变；二是向国家永佃制方向转变；三是向传统集体化的方向转变；四是继续完善“ 两权”分离和家庭承包的农村上地制度。基于私有化可能出现的土地兼并和不可预料的社会风险，以及传统集体化的“搭便车” 弊端和监督成本奇高，还有实行土地国有制的巨大制度转换成本，中央明确的改革方向，是继续完善土地集体所有制，推进“ 三权”分置，目的在于进一步解放“人” 和 “ 地” ，构建一个以“集体所有、农户承包、多元经营”为特征，以农地权利财产化为指向的新荆土地制度。建构这种制度的根本前提，是立足国情和农村实际，并严格坚持一定的基本原则和底线，既要修改、调整和不断完善《担保法》、《物权 法》和《土地管理法》等相关的法律和法规，赋予农户承包权和土经营权以法律地位，还要加强有关政策的设计与配套，使法律和政策之间能够达成默契而不至于相互牴牾。
如此看来，禁止承包权流转作为过渡性政策是农村土地制度改革的近期战略目标，但是从长远的战略趋向看，承包权不可能让农民永远带进城市不变，当中国城镇化进程基本完成时承包权最终可以放开流转。正因如此，对于农地权属格局的改革路径也就有着不同的判断。这里举以下四种为例：第 一种判断，是在坚持集体所有制和不损害农民利益前提下，村组集体收回承包权而后再将农地租给“善耕者”经营。第二种判断，是将乡镇所有的土地国有化，村组集体土地中的农用土地落实“队为基础”和实行农地股份制，也即以股份形式将农地产权份额化，让农民成为土地共有权的现实所有者，以农村土地股份合作社为农村集体土地产权主体。第三种判断，是从长远计，也即随着农村劳动力逐步向城市转移、社会保障体系的日益健全和完善以及农户有偿退出承包权意愿的愈益增强，将逐步演化为“集体所有权保留、农户承包权退出、土地经营权放活”的格局。第四种判断，是在坚持农地集体所有制的前提下，扩大农户承包经营权权能，加快放活土地经营权，允许抵押和继承，建立包含多种权利类型的土地经营权，实现农地规模经营的“效率”目标；同时稳定农户承包权，兼顾为农民提供社会保障和生计兜底的“ 公平”目标。
五、归纳与概括
总而言之，受利益偏好牵引，乡村振兴中的农村土地（含承包地）流转势头不可逆转。但正如科斯(Ronald Coase)所言：“清楚的产权界定是市场交易的前提＂。这样看来，无论是政府主导还是市场主导，土地流转的阻碍都在集体土地自身的权利边界不明。故而，承包地”三权”分置的社会愿景与国家意向性，就愈益显化了。由此自会引起研究者的极大关注。这些关注来自经济学、政治学、社会学、 法学等诸多学科，涉及上述承包地“三权”分置研究的诸多方面内容，它们含意着明晰“三权“内涵关系是首要问题，意味着集体产权制度改革是农村改革的深水区。如果将这些复杂艰深之内容，择其要者在总体层面上进一步归纳，那么承包地“三权”分置研究在“政策设计核心” 和 “治理路径取向“ 两个总 体性向度上各有三种代表性观点：
在“政策设计核心”向度上：第一种观点强调关注经营权，认为土地经营权与农户承包权二者之间的分离，是土地承包经营权的权能抑或权利的分离，更是其负载的社会保障功能与经济效用功能的分离。这种分离的关键在于明确土地经营权的性质，核心是放活土地经营权。第二种观点强调关注承包权，认为农地确权是基础，承包地确权是首要任务，承包地权属不清晰，就无法对“三权” 进行分置，故而，政策设计的核心在于善待农户承包权，也即如何对待和处置农民的土地承包经营权，是“三权”分置改革带有方向性的问题。第三种观点则强调关注所有权，认为要尊重集体所有权，并在此基础上作出合适的产权制度安排，比如：可以将原有承包权价值化，而后转变为农民集体所有权的份额，将土地的实际占有权和使用权交给专业农业经营者。故而，政策设计的核心在于重新构造农民集体的农地所有权，通过对集体农地产权的法律化改造，完成农地资源市场化配置的深改任务。
在“治理路径取向”向度上：第一种观点强调产权权利的边界清晰。认为土地确权要到户，长久不变，只有根除耕地上无穷无尽的债务，才能巩固使用权，发展转让权少甚至不能回避农地私有化。而现实情形则是，当地权在法律层面被界定之后，剩下的部分就取决千农民自己的选择。这样看来，农户不享有农村土地所有权的完整权能，而大部分农户也认同目前农村土地所有权不属于农民的产权结构。此外，还有农村土地国有化等观点，不过应者寥寥。第二种观点强调产权与治理的关联效应，认为给农民更大权利甚至土地私有化的思路难解失地农民、反公地悲剧、基层治理等问题，当务之急是要着力于“ 统”这个层次。然而，产权的效率和治理的效应一方面取决于产权制度和治理制度二者本身的安排，另一方面还取决于产权单位与治理单位之间的对称性。因此，需要积极探索“两级所有、组为基础＂的产权体制，以村民小组为集体所有制的基本单元。第三种观点强调产权关系的动态均衡，认为契约地权不充分的原因，在于象征地权过度膨胀，引起地权减效或尤效应但清晰而完整的产权，并不一定就是激励机制的充分条件，还要看它与其嵌入的社会关系网络的契恰程度。这意味着产权不单是“一束权利” ，更是 “一束关系”。它反映了个体抑或组织与其存在环境之间稳定的交往关联是个体抑或组织的行为者与其所处的社会环境不断互动的过程。正因如此，财产权利的关系结构表现为一个动态的均衡过程。
六、评价与建议
从这种研究态势中看出的端倪，可以区分总体和具体两个层面。从总体来说，学界对于承包地“三权” 分置改革的重大意义不仅普遍认同，而且寄予厚望。这意味着，“三权” 分置作为今后农地权利体系的框架建构得以明确。而且，它还技术性地处理了两个认知点：一是将农户承包权默认为抑或等同于土地承包经营权，它的权能内涵是土地流转前的权能内涵，而不是流转后有所转移甚或减少了的权能内涵，从而避免了由于概念纠缠带来的认知混乱；二是将农业经营主体的权利定义为 “土地经营权＂。这样就体现了农业经营主体的权利派生于承包农户的权利，也即两者是派生关系，这是与现有农地权利关系相契合的。其平衡逻辑就是：在保持现有“ 两权”分置框架基本不动的前提下，将经营权置入其中。这种思维理路是贴近现实的，故而充满智慧。不过，这种改革所内含的许多问题大都有着相互纠缠性，因而在许多论域中尚且缺乏共识，有些分歧甚至具有敏感性和重大性，且涉及到跨学科问题。这些分歧在学科与学科之间、历史与逻辑之间、理论与实际之间要完全消挕，恐怕还要依赖实践发展的成果，故而可能需要付出长时间的努力。
具体来看，目前学界对承包地“三权” 分置的研究至少有以下六个特征：一是呈现“三多三少”情形，也即单一学科的多、交叉学科的少，逻辑推理的多、调查实证的少，一般论述的多、深度思考的少。二是对“三权”关系的体系性研究不够透彻，对“三权”之间的互动性关注不够。三是对集体所有权的研究不够全面。尤其是对它的共富性研究不够到位，对它的历史内涵研究似乎也有缺陷，对集体产权单元的功能性研究亦不够贴切。 四是对农户承包权的公平性研究不够细致，似乎存在上层和下层各说各话、理论和实践“两张皮”的镜像。五是对土地经营权的类型性研究不够精细，对其债权物权化的理论和现实依据研究不足，对它的现实操作性研究也不够有实效性。六是相关理论研讨对均衡构造的关注度不够，但它恰好就是承包地“三权”分置的纲领性问题，如果对这一问题思虑不周，可能会给后续的农地流转和规模经营带来连锁性负面效应。
于是，就要把关注的重点转向对“三权”权利体系的均衡构造问题。 这个问题可以由两个有着逻辑关联和相互印证的部分组成：一个是“三权”权利分置的体系性均衡构造。 权利分置的体系性均衡构造，是指对不同权利的分置组合进行结构性和均衡性建造的一种主观设计，并由此生成权利存在的整体形态，这种整体形态的外部特征与其内在联结方式是浑然一体的。 而这种“一体化”形态的达成，需要在结构上通过对权利要素及其关联路径的均衡设计来达到特定目标。 “三权”分置中的所有权、 承包权、经营权，相互之间有一定的基础权利及派生权利之关系，不过当它们各自独立后，可以进行主观的分置设计，从而达到优化权利的功能以及获取所需要的权利特质的目的。 另一个是“三权” 权利分置的体系性均衡构造与其现实运行的对比印证。 “三权”权利分置的均衡构造体系只是理论或者政策上的谋划和构想，需要在已有的现实运行中 加以检验和求证。其实，自土地流转伊始，经营主体的“土地经营权” 就在孕育之中，“三权” 分置的权利体系亦在构建之中，而且近年来这一进程明显地加快了。故而，可以在将其类型化的基础上进行深度的调查研究，以精准地发掘问题和困难、深刻地总结经验和教训，从而为全面推进” 三权” 分置改革，提供来自村域调研的决策咨询。 在这个过程中，“乡村振兴”应当成为平衡“三权”关系的立足点。
习近平总书记指出，新形势下要深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地二者之间的关系。 2016 年，习近平总书记在主持中央深改小组会 议时，审定下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。2017 年，党的十九大报告进一步强调指出要不断完善承包地的“三权” 分置制度。 这样看来，“三权”分置作为一种制度安排，既要求农地承包关系稳定不变，又要求集体农地的所有权关系固定不变。 这是农地经营制度的根和魂，也是一个时期以来全面开展农地确权登记颁证的深层原因。当然，“三权”分詈作为一项框架性的顶层设计不可能穷尽所有的制度设计细节，也不可能要求一项制度设计解决所有可能出现的间 题。 这即是说，“三权”分置还需要在不同方位上延伸研究路径，以利于其不断发展和完善。 例如：要深入研究农民集体和承包农户在承包地上的权利边界和权利关系，以及承包农户和经营主体二者在土地流转中的权利边界和权利关系；同时也要深入研究经营权通过流转独立出来之后究竟可以享有哪些抵押、担保、入股等用益物权权能，怎样才能稳定农地经营者的运营预期；还要深入研究农地承包权退出的有效办法和途径，究竟要有怎样的制度安排才能让举家进城的承包户自愿退出承包权等等。故而，农地“三权”分置研究“还在路上” ，它所要研究的是一系列需要持续关注和长期重视的有着关联性和互动性的问题，因而自然是一个需要开展体系性研究的问题。
（作者系湖南师范大学公共管理学院和科学社会主义研究所教授、博士生导师、博士后）
中国乡村发现网转自：湖南县域发展研究中心（微信公众号原创）2018-06-13
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