——基于日本农地中间管理制度分析启示
摘要：土地流转是实现农业现代化的基础条件之一, 但是, 实现土地有序流转需要建立完善的制度体系。日本近年实施的农地中间管理制度旨在通过建立农地中间管理机构 (农地银行) 及相应的流转机制和流转补贴制度, 促进土地向农业承担主体集中, 提高农业用地的利用效率和集约化程度, 进而提高农业竞争力。通过对该制度的细致总结和效果分析, 认为中国的土地流转制度有必要以目标为导向, 完善制度设计、细化政策措施、调整农业补贴并注重基层和农民参与。
农业现代化是党的十八大提出的具有中国特色的“四化”目标之一。“实践证明, 土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路, 有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率, 有利于保障粮食安全和主要农产品供给, 有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收” (1) 。得出这一结论源于长期对土地制度的理论和实践探索。土地流转始于土地联产承包责任制实施不久的20世纪80年代中后期, 至21世纪初开始出现个别农民合作经济组织和企业大规模流转为止, 主要以农户之间的自发流转为主[1]607-609。随着党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展多种形式的适度规模经营”的政策出台。许多地方政府开始尝试构建土地流转服务体系, 并积极鼓励规模经营。但是, 土地流转中介服务组织运作过程往往缺乏秩序, 成效也不太显著[2]、合同约定过于原则、概括, 容易产生矛盾和纠纷, 且纠纷解决困难等土地流转不规范、以及土地流转的监督管理制度不完善[3]等问题仍然普遍存在。同时, 撂荒等影响土地利用效率的问题也缺乏有效的遏制手段。实现有序、可持续的土地流转, 促进土有效地利用仍然需要进一步的体制机制创新。
与中国同属东亚地区的日本, 同样受到土地资源稀缺的制约、具有小规模分散经营特点、面临土地撂荒的困扰, 同样需要实现农业增效、农业和农村发展的政策目标。为此, 日本围绕扩大经营规模这一目的, “从1970年修改《农业法》时, 就已经开始把政策重点放在通过土地租赁来促进土地流转上了”[4]253, 并在实践的过程中不断改进, 于2013年12月13日颁布了《关于农地中间管理事业的法律》, 进一步规范了以租赁形式进行的土地流转, 其制度安排对我国实施“三权分置”基础上的土地流转具有一定的借鉴意义。
一、日本为何要建立农地中间管理制度
无论哪个国家, 随着社会经济的发展达到一定程度, 必然需要逐步提高农业的生产效率, 特别是经营规模较小且土地资源稀缺的国家, 为了提高农业生产力水平、降低生产成本, 扩大农业经营规模会是自然的政策选择。日本建立农地中间管理制度是因为土地利用效率持续下降对农业产生了严重的影响, 具体包括以下几点。
首先, 小规模分散型农业结构的收益性缺乏优势, 有必要促进土地的规模化、集约化经营。日本农户的户均经营面积从1960年的0.77公顷增加到2014年的1.77公顷 (1) , 但小规模经营的农业结构并未改变。从收益和投入情况看, 小规模农户在商品生产方面的收益性明显处于劣势。2013年水稻经营面积0.5公顷以下农户单位面积投入最高, 亩均18.7万日元, 约是2至5公顷规模水平的1.75倍, 是10至15公顷规模水平的2.06倍。单位面积的劳动投入也是同样, 0.5公顷以下农户的亩均劳动时间为66.7小时, 是15公顷以上规模农户的3.06倍。与投入成反比, 经营面积在0.5公顷以下及0.5至1公顷两类农户的户均收益为负。
表1 日本不同规模农户水稻种植单位面积的投入及收益对比
同时, 地块分散也是农业经营效率化的阻碍因素。据日本农林水产省对“认定农业者” (2) 的调查显示, 2013年户均15.6公顷的经营面积分为31.6块, 每块耕地的平均面积为0.49公顷, 耕地之间的最远距离为3.9公里 (3) 。65%的农业承担者愿意“优先采用土地面积集约化”措施改善农业经营[5]。说明规模生产者也迫切希望解决地块分散的问题。
其次, 撂荒地的增加以及荒废耕地导致耕地资源减少, 有必要提高土地利用率。1975年至2015年的40年间, 日本撂荒地的面积从13万公顷增加到了42万公顷, 是当初的3.23倍。与此同时, 在1995至2015年的20年间, 来自非农户持有土地的撂荒地面积持续增长, 从8万公顷增至21万公顷, 占撂荒地总面积的比例从32.8%上升至49.5% (表2) , 成为撂荒地面积增加的主要来源, 这从侧面反映出非农户持有土地的流转渠道不畅成为撂荒的一个主要原因。另外, 由于“第二种兼业农户往往抱有较高的农地转用期待, 他们宁愿放弃耕种与流转, 导致耕地撂荒”[6]。
表2 日本撂荒地面积年度变化
与撂荒地面积增加相比, 近些年荒废耕地 (1) 的问题更加令人担心, 2014年, 日本荒废耕地的面积达到了为27.3万公顷, 占总耕地面积的6.03%。其中被认为是难以再恢复成耕地的面积为14.4万公顷, 比例达到荒废耕地的52.2%[7]。造成撂荒地和荒废耕地增加的原因是高龄农业从业者退出和农村人口的减少, 给耕地、农业用水等资源的管理、生活服务的可持续供给带来了困难。农业从业者急剧减少的同时, 农业经营继承人不足, 带来了农业资源和技术难以继承的问题。如何从根本上解决撂荒地问题、提高土地利用率是日本政府面临的一个重要政策课题。
第三, 出于完善经营权流转制度的需要。长期以来, 扩大农业经营规模一直是日本农业政策的目标之一, 但为此制定的一系列促进土地流转的制度未能取得期待的效果。农地流转一词最早出现于1961年实施的《农业基本法》, 1962年创立的农地信托事业[8]是促进农地流转的第一个措施。之后, 为扩大土地流转效果, 农林水产省以法国土地治理和乡村建设组织 (SAFER) 为蓝本, 提出了农地管理事业团构想, 旨在通过设立公共机构在全国范围内促进土地流转, 但是, 1965年和1966年的两次提案均未通过参议院审议 (2) 。出于无奈, 农林水产省在1967年发布《构造政策的基本方针》, 转为强调通过土地租赁扩大经营规模的改革方向。农地政策的重点从所有权的转移 (买卖) 转向经营权的转移 (租赁) 是针对当时社会和政治环境的妥协措施。
沿着这一方向, 1970年, 通过修订《农地法》创立了农地保有合理化促进事业 (在后来的《农促法》中, 更名为“农地保有合理化事业”) , 确定由公益法人 (主要为都道府县公社) 从事农地及未开垦地的买卖和租赁业务。1975年, 通过修订《农振法》推出的增进农用地利用事业, 设定了短期租借权。1980年《增进农地利用法》出台, 将政策支持的受委托范围从租借权、无偿租借权 (3) 扩大到所有权和农业经营方面, 并开始支持农业设施用地和耕地开发。最终形成了包括促进整个地域的农地流转和农地有效利用的综合性制度结构[4]253。即便如此, 以农地保有合理化事业为核心的土地流转依然不能摆脱所有权转移为主的流转模式和以流转主体个体间协议为前提实现土地转移的流转方式的局限性, 加上财政支持并不充分, 使得政策效果受到影响 (1) 。因而, 为打破政策困境, 进一步完善经营权流转制度的需要变得更为紧迫。
第四, 为完成土地规模化经营的目标, 有必要实施新政策加快土地集中利用的进度。将耕地向有意愿有能力的经营主体集中被认为是提高农业竞争力的重要手段。2013年6月日本内阁决议通过的《日本再兴战略》是规定日本经济发展战略的政府最高决议。其中, 针对农业发展, 主张农业通过规模经济提高生产效率和收益能力。并提出了要在10年内达到所有耕地的80%由“农业承担主体”经营的量化目标。“截止2015年3月末, 向‘农业承担主体’集中的耕地面积占总耕地面积的比例为50.3%”[9]5。为达成80%的集中度, 日本还需要继续增加134万公顷的耕地用于集约化经营, 年均新增14.9万公顷。但从实际情况看, 2014年日本新增的集约化利用耕地面积为6.3万公顷[9]5-6, 可以说距离目标任重道远。为按时完成耕地集中利用的目标, 日本新设了农地中间管理制度, 推动耕地向农业承担者集中[10]。
二、农地中间管理制度运营机制
日本《关于农地中间管理事业的法律》的立法目的是通过明确农地中间管理机构 (农地银行) 的设置及其相应功能和支持措施, 促进农业经营规模的扩大、农业用地的集约化 (分散地块的整合) 利用、以及新的有意愿的人参与农业, 并以此提高农业用地的利用效率和集约化程度, 进而提高农业生产力 (2) 。主要做法是农地中间管理机构先将辖区内有必要进行集约化利用的耕地, 以及撂荒地流转进来, 之后以利于集中成片使用的形式流转给“农业承担主体” (3) 。其运行机制包括以下内容。
(一) 共同管理的组织架构与职责分工
农地中间管理制度的组织架构中包括农地中间管理机构、都道府县知事、市町村、农林水产大臣和相关农业团体。在农地中间管理制度中各有不同的功能定位 (图1) 。在制度设计上, 一方面体现了属地管理, 知事作为都道府县行政区的首长, 负责制定《农地中间管理事业基本方针》 (以下简称《基本方针》) , 并在其中明确推进农地中间管理事业的目标、基本方向以及其他必要的内容。另外, 负责指定一个一般社团法人或一般财团法人 (4) 作为农地中间管理事业的管理和实施组织, 即农地中间管理机构。市町村作为地方自治体, 主要职责是提供农用土地归属和利用等相关情况、组织核心农业从业者定期协商中间管理制度的相关事宜等。另一方面, 也体现了部门管理。农林水产大臣的职责是从全国层面对农地中间管理制度的实施状况进行评价, 并通过公开评价结果等手段, 促进农地中间管理制度的有效实施。
农地中间管理机构作为执行机构, 负责制定当地《农地中间管理事业管理规程》 (以下简称《管理规程》) , 并在其中明确实施农地中间管理事业的区域的标准、设定农地中间管理权所需农用地的标准及获取方法和信息公开的要求等, 负责编制年度实施计划和预算, 负责农地中间管理制度的实施, 主要包括制定农地利用分配计划 (1) 和募集租借者 (转入方) 。
图1 农地中间管理制度组织框架
(二) 制度运行机制
农地中间管理制度的运行采用的是农地中间管理机构主导、市町村及农协等机构支持, 协调土地出让方和受让方之间土地供求关系的资源配置机制。其操作流程可以分为5步 (图2) 。第一步是募集转入方, 即在所定区域内通过公募形式征集有意转入土地的主体及其土地需求。第二步是募集转出方, 即以需求为基础, 通过有意转出土地者的申报或与土地所有者协商的方式募集转出者。第三步是信息匹配, 即选定土地转入者。机构在考虑与转入方经营土地的位置关系、与转入方所需土地条件的符合情况、对地方农业发展有利程度等三个条件的基础上, 确定转入方的优先顺序。第四步是转入土地, 机构针对信息匹配成立的农地, 通过市町村的“农地利用集中计划” (2) 转入土地, 并获得“土地中间管理权”。第五步是转出土地。
上述步骤建立在中介机制、补贴机制的基础之上。首先, 通过新设土地权利为机构提供流转服务奠定了基础。通过设置“农地中间管理权” (3) , 使得农地中间管理机构作为中介在供求双方之间发挥资源配置功能成为可能, 利用这一权利, 在时间上, 管理机构可以先收储土地, 寻找到合适的承租人后进行流转;在空间上, 便于以进行更大规模的流转;在交易对象上, 借用机构的信用和制度优势, 可以向更多的潜在对象进行流转, 并且, 在转出拥有“中间管理权”的土地时, 不再需要土地所有权人的同意。这种中介机制有利于提高流转的灵活性, 降低土地出让方和受让方的交易成本。
其次, 通过实行流转补贴措施, 提升参与流转的动力。农地中间管理制度采用的补贴政策称为机构集中合作金 (1) , 针对两个层次三种对象。第一个层次是对区域的补贴, 称为区域集中合作金 (日语是“地域集積協力金”) , 作为“区域”的条件包括属于同一市町村范围, 并包括在同一个“区域农业总体规划” (2) 的范围;作为农业村落或拥有10公顷以上耕地的范围;涵盖多个农户;耕地面积在“耕地台账”中是清楚的等4项。一个区域委托给农地中间管理机构的面积达到20%以上是获得补贴的起点, 单位面积的补贴标准随着委托比例的增加而提高。另外, 2018年的补贴标准是基准, 委托的时间越早, 补贴力度越大。
图2 农地中间管理制度操作流程图
资料来源:根据宫崎农业振兴公社网站 (http:∥www.miyagi-agri.com/jigyou/) 、岐阜县农畜产公社网站 (http:∥nochichukangifu.com/) 和福岛县农业振兴公社网站 (http:∥www.fnk.or.jp/work/work01_01.html) 有关农地中间管理制度示意图绘制。
表3 区域集中合作金支付标准
第二个层次是对个人的补贴。一类是经营转换合作金 (日语是“経営転換協力金”) , 补贴对象是将耕地委托给机构的个人, 包括通过减少农业经营内容进行生产调整的农户 (如从进行设施蔬菜和水稻种植的复合经营转为只从事水稻生产的情况) 、退休农户和不从事农业经营的耕地继承人。补贴额度与委托面积成正比。另一类是耕作者集中合作金 (日语是“耕作者集積協力金”) , 补贴对象是与机构所有或借入土地相邻的耕地的所有权人或使用权人, 即该耕地的耕作者, 在将该相邻耕地委托给机构的情况下, 所有权人或使用权人可以获得本项补贴。
总体而言, 农地中间管理制度的组织架构较为完善, 体现了多主体参与共同促进土地流转顺利进行的政策意图。构建了以土地供求关系为基础, 以“土地中间管理权”为依据, 以农地中间管理机构为主导的土地流转机制。补贴政策倾向于鼓励土地转出, 对委托比例大、委托时间早的区域和转出主体补贴力度也大, 体现了促进土地尽快转出的政策意图。
三、制度实施效果与问题分析
(一) 运行效果
自2014年农地中间管理制度实施以来, 日本“农业承担主体”经营的土地面积占总耕地面积的比例开始呈现上升趋势, 2014年的50.30%较2013年的48.7%增长了1.6%, 2015年同比增加了2.0%, 增长幅度也呈扩大趋势。从实际面积看, 2014年机构借入土地2.9万公顷, 转出2.4万公顷。2015年借入土地7.6万公顷, 转出7.7万公顷, 利用机构实现土地集中利用的面积增加了3倍 (1) 。农地中间管理制度的效果开始逐步显现。
图3 日本农业承担主体经营面积占比变化趋势
资料来源:農地中間管理機構の運用状況.日本首相官邸网站:http:∥www.kantei.go.jp/jp/singi/nousui/;图中2015年的数字引自平成27年度の農地中間管理機構の実績等について.日本农林水产省网站:http:∥www.maff.go.jp/j/keiei/koukai/kikou/pdf/siryou1_kikou_h27.pdf。
同时, 日本各地在制度的实施层次积极探索, 从下面的几个有特点的案例可以看出农地中间管理制度的实施对地方实现规模化和集约化经营的作用 (2) 。如项目整合型的做法主要是在计划实施农田整治等项目的地区, 以制度的资金支持作为配套, 引导土地资源向规模经营主体流转。静冈县菊川市河东地区以实施灌溉管线项目, 石川县志贺町酒见地区和秋田县秋田市雄和平沢地区以实施土地整治项目为契机, 用农地中间管理制度的资金作为配套, 促进土地资源整合;引进企业型的做法是为解决农业后继者不足的问题, 利用制度支持, 鼓励农业企业参与当地农业, 实现规模经营。长崎县松浦市委马込地区引进外来企业以及岐阜县飞騨市古川町数河地区支持地方企业的实践均大大提高了土地集中利用的比例;机构主导型的做法是充分利用具有公共性质的农地中间管理机构的公信力, 化解土地转出方担心土地被不合理使用或不能如期收回等的疑虑, 促进相邻土地流转给农业承担主体;内部协商型的做法是抓住制度实施的机遇, 支持农户之间协商决定实现土地集中利用的方式。茨城县下妻市二本纪和今泉地区属于有经营意愿农户较多的地区, 在制度实施过程中磨合出了农户自身认可的, 按经营规模自小到大的顺序, 选择地块的方式, 大大提高了集约化程度;创建示范型的做法是村落整体设立村落营农法人, 将个体经营变成集体经营, 福井县若狭町佐古地区通过这种方式将土地集中利用的比例从46%提高到了87%。
表4 农地中间管理制度实施案例
(二) 问题及原因分析
虽然农地中间管理制度的实施推进了耕地集中与集约化利用, 改进了土地利用制度。但是, 结果仍未能尽如人意。2014年度 (2014年4月至2015年3月) , 实现集中利用的目标面积为14.92万公顷, 实际实现集中利用的面积为6.29万公顷。其中, 经由机构实现集中利用的面积为7 349公顷。也就是说, 该年度土地集中利用目标的完成率为42.16%, 其中经由机构的完成率只占4.93%。该年度编制的机构集中合作金预算为453亿日元, 实际使用额度为80亿日元, 预算执行率仅为17.66% (1) 。那么, 到底是什么原因导致了农地中间管理制度未能充分发挥出设想的功能?
首先, 作为潜在转出方的土地所有者的担心影响了流转。在土地私有制度下, 日本的土地所有者对他人进入自家土地存在天然的抵触情绪, 在出租土地时并不仅仅看重经济利益, 更看重对方是否爱惜自己的土地。由于对通过土地中间管理机构公募召集的转入方不熟悉, 担心自己的土地不能被认真对待, 这种特有的文化心态阻碍了土地所有者通过机构参与土地流转的积极性。
其次, 制度设计对土地流转存在影响。一是较长的流转周期存在弱化土地所有者转出积极性的可能。土地所有者如果通过机构参与土地流转, 流转周期至少是10年, 期间, 涉及到继承、以及出现能够出租或出卖给机构以外主体的机会时, 很难将土地收回来。也就是说, 较为长久的流转期对土地所有者处理土地的自由度有影响;二是受是否存在转入方的影响较大。农地中间管理制度并非是无限制地集中土地, 如果没有转入方出现, 土地所有者即使有转出土地的意愿, 机构也不会随意接受。
四、日本农地中间管理制度的启示
随着经济发展阶段的上升, 从生产主体的角度看, 农业的目标必然会从满足基本生计转向通过商品生产经营获取与经济发展水平相适应的收入, 扩大经营规模是自然的选择。而在土地资源稀缺, 小规模经营普遍的东亚地区, 土地流转是应对农业生产方式转变的必由之路。日本为促进土地向农业承担者流转、集中而建立的农地中间管理制度, 强调流转制度与农业发展目标的一致性, 注重运用补贴这一经济杠杆, 重视政策目标群体参与等的做法对中国完善土地流转制度有一定的参考价值。
(一) 以目标为导向, 完善制度设计
总体上, 鼓励土地流转, 促进适度规模经营是手段, 发展农业生产才是目标。日本出台的农地中间管理制度较为完善, 一是实施范围限定在农业振兴区域, 这是都道府县依法确定的, 为发展农业确保优质耕地, 严格执行农地农用, 并优先享受农业基础设施补贴的区域。二是土地中间管理权的设计将土地使用权从所有权中分离出来, 为机构获取并参与使用权的流转确立了法律依据。三是在全国范围内按照统一的制度机制开展土地流转。四是农地中间管理制度注重土地流转与当地农业发展目标相一致。土地流转制度设计与发展农业生产的目标结合紧密。
近年来, 中国开始积极推进土地流转工作, 2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》对引导农村土地 (指承包耕地) 经营权有序流转、发展农业适度规模经营的原则、规范引导农村土地经营权有序流转、加快培育新型农业经营主体和建立健全农业社会化服务体系等提出了指导性意见。2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对“三权分置”办法进行了原则性规范。但在操作层面, 并没有出台涉及机构建设、流转规范、相关利益主体责任分工等适用于国家整体的措施, 地方政府在土地流转上的体制机制创新以及流转平台建设是主要的实践方式。在推进土地流转的过程中, 存在追求大规模、所支持经营主体不明确等问题, 缺乏对土地流转与农业发展目标之间关系的重视、等问题。土地流转是手段, 不是目的, 有必要以目标为导向, 从国家层面进一步完善土地流转的制度设计。
(二) 细化政策措施, 合理引导土地流转
日本的农地中间管理制度中, 设计了按参与流转时间先后, 采用不同补贴标准的差异化补贴方式, 这种“先用多补”的做法对有转出需求的农户积极利用流转制度有激励作用;对制度实施区域的限定使得该制度与之前的支农重点保持了一致, 保证了农业政策的连续性, 同时, 也体现了对财政投入效率的重视;把地方农业发展规划作为中间管理制度支持的前提有利于保障财政补贴符合农业发展的方向;设定“中间管理权”的做法为管理机构开展土地流转业务理顺了法律关系。
与日本相比, 中国的土地流转面临更加复杂的形势。首先, 需要考虑巨大人口的粮食安全, 控制土地利用的非农化和非粮化。其次, 农户自身耕作愿望减弱与土地权利意识增强混在的现实使得土地流转不得不面对一些非经济因素的影响;第三, 解决土地关系的复杂化需要理顺相关法律关系。随着城乡一体化进程的深入, 农村人口流动加速, 离农离村现象已经十分普遍, 农民从事职业和居住地的多元化对现有的承包制度提出了挑战, 在第二轮土地承包到期后再延长三十年的政策已经明朗的情况下, 与土地关系密切相连的村集体成员权的规范等关键问题的解决有待法律制度的调整。因此, 中国有关土地流转制度的设计更应该注重准确定位今后的农业生产主体, 细化政策措施, 使其真正发挥引导“土地有序流转”的作用。
(三) 调整农业补贴制度, 支持土地流转
日本农地中间管理制度的最大特点是对转出方支付耕作者集中合作金, 即以现金形式提供转出补贴, 财政支持的对象清晰, 目标明确。反观中国的针对农业生产的补贴, 在土地流转中, 转出方除获得流转费之外, 农业补贴仍归土地承包权人的做法不在少数, 不从事农业, 甚至不在村的农户仍然得到农业补贴, 也就是农业补贴的福利化现象有违支农政策的初衷和目的, 也导致了不公平。通过调整农业补贴政策, 明确要求不从事农业生产的农户无权获得农业补贴, 同时设立流转补贴, 既有利于提高政策的合理性和导向性, 也有利于降低土地承包权人的抵触。
(四) 注重基层和农民参与
日本农地中间管理制度的实施结果与当初的期待还有差距, 其主要原因是未能激发对土地流转有影响离的市町村和农协的积极性, 也未能消除土地所有者的担心。由于治理机制和土地所有制度的不同, 中国更有能力较快地推动土地流转。但是, 需要注意的是, 作为基层的村庄和农户的参与和认可是实现有序流转的基础。土地流转制度从微观上是规范和协调转出方和转入方之间的经济利益, 从宏观上是协调国家或地方农业发展目标和农户之间的利益关系, 要处理好这两个关系, 实现土地的可持续利用, 基层和农户的参与不可或缺。
中国乡村发现网转自：中国农业大学学报(社会科学版)2018年02期
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