摘要：我国推进农村集体经济组织产权制度改革是一个渐进的过程, 其改革的根本在于健全适应社会主义市场经济体制要求、以公平为核心原则的农村产权保护法律制度。应抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律, 赋予农村集体经济组织法人资格, 明确权利义务关系, 依法维护农村集体经济组织及其成员的权益, 赋予农民更加充分而有保障的基本权益。
前言
党的十八届三中全会明确提出要赋予农民更多财产权利, 保障农民集体经济组织成员权利, 积极发展农民股份合作, 赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。2015—2017年连续3年的中央“一号文件”对推进农村集体经济组织产权制度改革进一步明确了方向和重点。2016年4月25日习近平总书记在安徽小岗村召开农村改革座谈会, 提出推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革, 要求发展多种形式股份合作, 赋予农民对集体资产更多权能。2016年12月26日, 中共中央、国务院出台了稳步推进农村集体产权制度改革的意见, 这是一项决定农村改革“四梁八柱”的重大制度安排。因此, 在进一步深化农村改革的大背景下, 如何创新农村集体经济有效实现形式, 建立符合社会主义市场经济要求的农村集体经济组织产权制度, 直接关系到广大农民的切身利益, 关系到农村基本经济经营制度的发展方向和农村社会治理体系的现代化, 也关系到国家的战略全局。
本研究视角放在进一步深化农村改革、加快城乡发展一体化的大背景下, 立足中国特色社会主义制度总体框架, 对中国特色农村集体经济进行分析, 以上海、北京、江苏、浙江、广东等经济发达地区农村集体产权制度改革典型案例, 围绕改革进程中各地的探索实践, 重点对农村集体经济组织产权制度改革的模式进行跟踪研究, 并聚焦一些瓶颈问题进行探讨。
一、中国特色农村集体经济的基本特性
(一) 农村集体经济组织的特征
从中国实践看, 生产资料公有的传统集体经济组织与合作型集体经济组织有显著不同。
生产资料公有制集体经济的特征。一是生产资料由成员集体所有, 任何成员不能单独行使所有权 (占有、使用、收益、处置权) , 也不能在退出时分割集体所有的资产, 集体所有的生产资料保持完整性, 也使得集体所有制经济组织具有显著的社区性。二是生产资料是通过“运动”形成的, 农村集体所有制经济的前身是农民用自由生产资料入股建立的合作经济组织, 后来经过人民公社化运动, 将农民入股的私人财产无偿变为成员集体所有, 不是建立在农民自愿基础上的, 集体所有制并不天然就存在的, 带有明显的政经合一特征。三是成员边界是模糊不清的。尽管不同的集体经济组织之间成员边界是清楚的, 但在同一个组织内部, 成员边界并不清楚, 一个人只要父辈是组织成员, 不需要具备其他条件, 生来就具有集体组织的成员身份。四是生产集中经营, 生产经营活动由集体统一计划安排, 成员按照组织领导分派的任务参加生产劳动。五是经营决策少数干部说了算, 成员参与度低, 存在少数内部人控制问题。六是劳动成果在组织成员之间基本是平均分配, 差别有限。
合作型集体经济组织的特征。一是产权清晰。生产资料分属不同的个人所有, 即使入股参加合作后, 资产仍是个人所有, 只不过入股后实行集体经营;成员退出时可以带走或通过转让处理自己入股的资产。二是成员自愿参加。合作型集体经济是建立在成员自愿基础上的, 合作组织的基本原则是成员入社自愿, 退社自由, 农民自愿组成的合作组织是单纯的经济组织。三是成员有边界的。只有带资入股参加合作的人员才是组织成员, 不入股不能成为组织的成员;而且一个人入股成为组织的成员, 其家庭成员并不是组织的成员。四是经营活动实行民主决策、民主管理、民主监督。合作经济组织的领导人员由入股成员民主选举产生, 生产经营等重大决策由成员民主决定, 不论成员入股多少, 选举时实行一人一票的决策方式。五是集体经营, 更多地体现在流通、信用等方面的合作, 农产品生产则主要以家庭经营为主。六是合作经济的经营收益在成员之间按股份分配或按交易量返还成员, 有效克服了平均主义分配存在的弊端。
通过以上对比, 集体经济包含劳动者通过联合与合作发展经济的多种组织形态, 集体经济不等于集体所有制经济, 集体所有制经济只是集体经济的一种组织形态, 发展壮大集体经济应更多强调多种形式的集体经济, 而不应一味追求生产资料集体所有。这应该是发展集体经济的本意。农村集体经济的组织形态是一个不断变化、逐步完善的过程。新中国成立以来, 发展农村集体经济, 实行过生产资料个人所有基础上的集体经营 (互助组、合作社) , 经历过个人财产全部上交集体、“一大二公”的人民公社体制, 也实行过“三级所有、队为基础”的组织形式, 也实行过家庭经营与集体统一经营结合的双层经营, 再到目前广大农村蓬勃兴起的、多种形式的合作经济、股份合作经济, 实践对农村集体经济的探索和完善从来没有停止。不同时期农村集体经济的实现形式各不相同, 随着经济社会发展水平的不断提高, 农村集体经济的实现形式也会不断调整完善。
(二) 现阶段农村集体经济组织的性质
今后相当长一个时期, 建立在产权清晰基础上的股份合作制经济是中国发展集体经济的有效形式。综合各方研究, 笔者认为现阶段农村集体经济组织的性质有3个方面:
一是社会主义的经济组织。农村集体经济组织以社会主义的公有制为基础, 其以土地为中心的主要生产资料归农民集体所有, 并以宪法和法律直接予以确认。它是具有中国特色的社会主义在中国广大农村的经济基础和组织保证。它适应中国农村在社会主义初级阶段的必然发展规律, 也就是说能够适应农村生产力的发展和维护最广大农民群众的根本利益。农村集体经济不同于苏联的集体农庄经济, 是我国在实践中不断探索、创造出来的, 它的存在有其合理性: (1) 社区性 (区域性) 。集体经济组织界定在一定区域范围内, 集体经济组织与成员不可分割, 成员是封闭的圈子, 权利义务“进”则“与生俱来”, “退”则“自然弃失”, 不对外开放。 (2) 合作性 (共有性) 。集体资产由组织成员共同所有, 资产收益和劳动成果归成员共同分享, 权利义务均等。 (3) 排他性。尽管集体经济组织的层次不尽相同, 小到村组, 大到乡镇, 但每个集体经济组织的资产、成员边界是清晰的, 上下左右不能侵权。 (4) 多功能性。集体经济组织既承担了生产功能、生活功能, 还承担了公共公益服务、社会管理等其他功能。
二是民事法律主体的其他组织。农村集体经济组织依法律和政策规定而建立, 有自己的名称、组织机构和场所, 拥有独立的财产和自主进行生产经营的能力, 并能在一定的财产范围内 (土地所有权除外) 独立承担民事责任, 符合民事主体的资格条件, 因此具有民事权利能力和民事行为能力。它与法人相似, 但在设立程序和条件、终止条件、生产经营方式和目的、财产 (主要是土地) 处分、管理职能等方面却又不同于法人。故其作为民事主体, 有别于自然人和法人, 只能把它作为其他组织对待。
三是重合于农村基层社会组织。按照《村民委员会组织法》规定, 农村基层社会的自治组织虽然是村民委员会和其下设的村民小组, 但在当前的农村基层组织中, 农村集体经济组织与村民小组或村民委员会大多是同一机构, 即两枚印章一套机构。二者决策机制相似, 实践中职能相互重叠, 特别是对农村基层社会的管理与服务, 二者无法截然分开, 具有“政社合一性”。
综上可见, 农村集体经济组织既不同于企业法人, 又不同于社会团体, 也不同于行政机关, 自有其独特的政治性质和法律性质。正是由于这种特殊性, 决定着农村集体经济组织的职能作用及其成员的资格权利等重要内容。
(三) 法学角度的认识
事实上, 关于中国农村集体所有制的性质, 法律学者从不同的角度进行了研究。有的法学专家在与历史上出现过的总有、合有 (共同共有) 、按份共有等这些团体所有制相比较后认为, 不能以共有来解释土地的集体所有制。因为按份共有可以随时分割财产, 共同共有可以在结束之后分割财产。如果将集体所有权等同于一般的共有, 无论是按份共有还是共同共有, 都可能会导致集体财产完全私有化以及集体财产的不稳定性。就中国的集体所有制而言, 作为一种团体所有, 与法制史上日耳曼法中以团体共同生存为目的的“总有”最相近。其相似之处如:团体享有所有权;个人需先成为团体成员, 才能享有团体财产权益;团体成员众多且不固定;团体具有财产的管理和处分权, 而个人具有使用和收益权;个人不得请求对团体财产进行分割, 连潜在份额也没有等。实行总有制度的目的是在人口众多、资源不足、物资匮乏的背景下, 保证有限的资源满足团体成员共同生存的需要。人类为了团体的共同生存而实行总有制度, 是特定历史条件决定的。随着经济社会加快发展, 作为农业基本生产资料的土地, 实行总有的经济社会等客观环境发生了根本改变, 按照生产力决定生产关系、社会存在决定社会意识的历史唯物论原理, 应适应建立完善市场经济体制的要求, 将其改造为归属更清晰的权利形态。
二、我国农村集体产权制度改革进展情况和基本特征
据农业部统计资料, 截至2015年底, 全国共有26个省 (区、市) 的5.9万个村开展了产权制度改革, 占全国总村数的9.8%。改制村当年股金分红411.13亿元 (累计分红总额2657.5亿元) 。北京、上海、浙江、广东、江苏等省 (市) 完成改制的村占全国完成改制村数的90%左右。
中国农村集体经济组织产权制度改革, 按改制层面来分类, 可分为村级改制和乡镇级改制, 以村级改制为主;按改制时间来分类, 可分为撤销行政村后改制和不撤销行政村建制直接改制, 以撤村后改制为主;按资产构成来分类, 可分为存量折股型改制和增量配股型改制, 以存量折股型改制为主。从各地的实践看, 改制的主要做法是将农村集体经济组织的经营性实物资产和货币资产, 经过清产核资和评估以后, 按照劳动年限折成股份 (份额) 量化给本集体经济组织成员, 同时提取一定比例的公益金和公积金 (集体股) , 主要用于村委会或社区公共管理和村民公共福利事业支出, 并实行按劳分配与按股分红相结合的分配制度。
多年的实践证明, 中国农村集体经济组织产权制度改革的前提是必须坚持集体所有制, 而不能解散集体经济, 不能否定集体经济数十年的发展成果。中国农村集体经济组织产权制度改革最适合的模式还是股份合作制, 通过股份合作制产权制度改革, 真正实现还权于民。
从内容做法上看, 农村集体经济组织产权制度改革主要通过调整早期股份合作制的某些制度安排, 进一步明晰和界定集体产权。一是资产量化范围扩大, 由原来只是对集体经营性资产净值按一定标准折股量化扩展到与其他资产股份一起折股量化。二是股权设置上以个人股为主导, 集体股弱化, 现金募集股根据需要设置。三是实行固化股权配置, 稳定分配关系。目前, 多数地方采取了固化股权的办法, 即福利配股实行“生不增, 死不减;迁入不增, 迁出不减”, 允许个人股、募集股通过一定程序在集体经济组织内部转让、继承和赠予他人, 但不得抽回。
从制度特征上看, 农村集体经济组织产权制度改革以股份合作制为主, 其制度设计仍然兼有合作制和股份制的特点。在股权设置上, 以集体经济组织成员个人股为主导, 体现了劳动者联合的根本属性。在股权界定上, 兼顾各类集体经济组织成员的利益, 且股东资格不向社会开放, 体现了合作经济非资本联合的特征。
从组织功能上看, 改制后的新型农村集体经济组织在具有企业性质的同时, 还负担着村委会或社区的公共服务与社会管理等公共管理职能。这些新型农村集体经济组织通过在分配前预先提取公积金、公益金的形式来保证村委会或社区的公共管理职能。
从改制次序上看, 农村集体经济组织产权制度改革由大城市近郊地区、经济发达地区率先兴起, 并有向大城市远郊农村、经济欠发达地区城郊扩展的趋势。在经济梯度发展规律的作用下, 工业化和城镇化逐步由大城市周边农村向远郊农村、由经济发达地区向经济欠发达地区城乡结合部推进, 为各地开展农村集体经济组织产权制度改革提供了外在条件, 农村产权制度改革不再是发达地区的专利。
三、推进农村集体产权制度改革的模式选择
(一) 关于产权制度改革形式选择
《民法通则》将民事主体区分为公民和法人, 法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人4类。农村集体经济组织与企业等法人组织属于完全不同的组织类型, 其法人地位并未明确。有法律地位而无法人地位, 导致农村集体经济组织无法作为完整的市场主体参与经营竞争, 这个问题始终困扰着农村集体经济组织产权制度改革。
上海在推进农村集体经济组织产权制度改革过程中, 根据各地实际情况和遇到的问题逐步探索了3种模式, 分别是有限责任公司、社区股份合作社和社区经济合作社。
一是有限责任公司。20世纪90年代和21世纪初的改革主要以有限责任公司为主。采取这种形式的优势是:有限责任公司是按照《公司法》登记的法人主体, 能独立自主参加市场竞争。弊端是:为满足有限责任公司股东50人以下的要求, 改革的村只能采取隐性股东的做法, 大部分集体经济组织成员的权利难以得到法律的认可和保护;其股东按股份享受分红要缴纳20%的红利税。
二是社区股份合作社。2009年, 针对有限责任公司要求股东50人以下, 改革村只能采取隐性股东的弊端, 上海市农委会同发改委、工商局出台了《关于上海推进农村村级集体经济组织产权制度改革工作的指导意见》, 参照《农民专业合作社法》创新了社区股份合作社的改革形式。采取这种形式的优势是:社区股份合作社既有法人主体地位, 又有效解决了股东人数限制的问题。弊端是:社区股份合作社是参照《农民专业合作社法》创新登记的法人主体, 但其本质上并非是农民专业合作社, 一方面不能做到入社、退社自愿, 另一方面社区资产股份合作制完全不同于农业生产合作制, 在经营、管理等方面没有完全适用的法律法规, 且难以享受相关政策扶持, 其股东按股份享受分红同样要缴纳20%的红利税。
三是社区经济合作社。2012年, 为了支持和鼓励基层开展农村产权制度改革, 减轻改制负担, 上海市委、市政府出台了《关于加快上海农村集体经济组织改革发展的若干意见 (试行) 》, 创设了社区经济合作社这一改革形式, 社区经济合作社由政府颁发证明书, 并可凭证明书申领组织机构代码证, 建立财会制度进行实体化运作。采取这种形式的优势是:社区经济合作社中的成员可参照农村集体经济组织收益分配的形式, 按份额享受收益分配, 无须缴纳20%的红利税。弊端是:社区经济合作社没有法人主体地位, 不利于参与市场竞争。同时社区经济合作社不是法人主体, 无法作为出资人对外投资, 这在一定程度上影响了社区经济合作社的持续发展。近年来, 北京、上海等地在这方面有所探索。上海在实践中要求各地依据经济社会发展情况, 因地制宜地选择自身实际的改革形式。近郊等经济发展水平较高以及撤村改制的地方, 主要采取有限责任公司和社区股份合作社的改革形式;中远郊经济发展水平较一般以及未撤村改制的地方, 主要采取社区经济合作社这一改革形式。3种模式中, 上海主推社区经济合作社。截至2016年底, 全市已有14个区县1621个村建立的1617个新型集体经济组织中, 社区经济合作社有1476个, 占94.8%;股份有限公司有42个, 占2.6%;股份合作社有33个, 占2.1%;其他6个, 占0.5%。
根据《国务院关于批转发展改革委等部门法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》, 农业部即将制定出台《农村集体经济组织登记办法》, 明确未来通过农村集体产权制度改革的新型集体经济组织登记为经济合作社 (股份经济合作社) , 同时明确农业行政管理部门是农村集体经济组织的登记管理机关, 具体工作由县级以上农村经营管理部门承担。农村集体经济组织登记时, 将获得全国统一社会信用代码。这一问题取得了阶段性的成效, 但这并非是长久之计, 圆满的解决方法是在《民法总则》中将农村集体经济组织列为特殊法人, 并制定出台《中华人民共和国农村集体经济组织法》。
(二) 关于资产股权 (份额) 设置模式选择
首先, 究竟采取股权设置还是份额设置?上海的实践是, 现阶段面广量大的农村地区更侧重于以份额的形式量化集体资产, 在部分城市化发展进程较快地区则可实行股份形式量化集体资产。
其次, 股权 (份额) 设置以什么为主要依据?目前各地的做法不尽相同。浙江省湖州市、江苏省苏州市按照某一时间节点, 按人头股实行一人一股。上海各区无论是产权制度改革还是撤村建居集体资产的处置, 在股权 (份额) 设置上都应以“农龄”为主要依据。因为以“农龄”为股份设置的主要依据, 较好地体现了人与户的有机结合。当然, 农龄是主要依据, 但不是唯一依据, 在实际操作过程中, 各地结合具体情况在维持以“农龄”为股份设置主要依据的基础上, 适当考虑人口、土地等其他因素, 将人与户更有效地结合, 以户为单位发放社员证, 并相应明确户内每个成员的股权 (份额) , 便于未来资产股权 (份额) 的继承。
此外, 是否设置集体股?各地的做法也不相同。一些地方在改制时设置了集体股, 主要是出于两方面的考虑:一是担心没有集体股, 集体经济组织就失去了公有制性质;二是集体经济组织目前承担了大量的公共服务职能, 需要通过设置集体股筹集公共事业所需经费。而大部分地方则主张不设集体股, 主要是因为如果改制时保留集体股, 随着城镇化进程的急剧推进, 集体积累逐渐增加, 会再次出现集体股权属关系不清晰的问题, 需要进行两次改制;集体股在集体经济组织变更或重组时还将面临再分配、再确权的问题, 极易产生新的矛盾。上海、江苏、浙江等地在改制时原则上不提倡设置集体股。当然, 如果基层干部和群众一致要求设置集体股, 则应充分尊重群众的选择, 由农村集体经济组织通过公开程序自主决定。
对城镇化进程较快、已实现“村改居”的地方, 应明确不设置集体股, 其日常公共事业支出, 可通过在集体收益分配中提取公积金、公益金的方式来解决, 其具体比例或数额由改制后的新型农村集体经济组织成员 (代表) 会议在讨论年度预决算时决定。当然, 究竟是否要设、比例多少, 最终还是由集体经济组织按照民主程序讨论决定。农村地区考虑到集体经济组织还承担大量的农村社会公共服务支出, 加上各级政府财政保障力度有限, 则可以设置一定比例的集体股 (一般不超过30%) 。
最后, 资产股权 (份额) 管理究竟采取何种方式?各地都有不同的实践。主要有两种模式:随人口变动而调整股权的动态管理模式, 以及不随人口变动调整股权的静态管理模式。从全国范围看, 只有少部分地区实行动态管理模式, 大部分完成改革的农村集体经济组织都实行了“生不增、死不减、入不增、出不减”的股权固化管理模式。
广东南海在农村集体资产股份制改革中, 提出“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的改革措施, 倡导户内股权均等化, 明确以户为单位进行股权登记和收益分红, 明晰了集体产权归属和股权配置方式。
宁波市江东区赋予农民对集体资产股份继承权。被继承人死亡后, 暂停其股权分红, 红利由集体保管;继承人一般应在被继承人死亡后60日内依照有关规定办理股权继承手续, 待办妥股权继承手续后, 补发股权红利。股权继承, 根据《中华人民共和国继承法》的规定, 在没有遗赠、扶养协议及书面遗嘱时, 按照法定顺序继承。有遗赠扶养协议的人, 按照遗赠扶养协议, 可以取得相应股权。无法定继承人, 也没有扶养的人, 且被继承人生前无遗嘱、无遗赠扶养协议的, 在被继承股东死亡后, 其所持有股份收回归股份社区经济合作社集体所有。股权继承时, 应到公证处办理公证手续。
江苏省苏州市对改制后的股权管理倡导实行静态固化, 从2015年起实行股权固化改革, 将原村级集体资产, 按照一定标准将股权份额量化给集体经济组织, 实行股权量化到人、固化到户, 以户为单位“增人不增股、减人不减股”, 不因家庭成员户籍、人口发生变化而调整股权, 让农民拥有长久稳定的集体资产收益权利。
对如何选择股权管理模式, 总的原则是提倡实行不随人口增减变动而调整的方式, 并把握在起点公平基础上更多体现效率。可区分两种情况:一是在城市化地区已撤制村组的地方, 对入股股民的股权应实行静态、基本封闭的管理模式。从经验看, 必须严格限制股权的有偿转让, 除内部股民自由转让外, 不允许外来人员受让本公司股权;防止内部股民恶意买卖股权;内部股民股权转让、亲人间的继承或赠予必须经个人或家庭申请、董事会同意、双方签字确认、司法公证 (家庭成员增减属家庭内部结构变化的事情, 由家庭内部协商确定) 。二是对农村地区村委会和村集体经济组织都还共同存在的地方, 其股权 (实质是份额) 可实行动态管理模式 (因为这些地区有不少资产都属资源性资产, 价值尚未真正体现, 权能的内涵与价值都在变化中) , 待撤制村组时, 可及时锁定基数, 实行静态固化管理。
(三) 关于新型集体经济组织内部治理结构模式选择
农村集体经济组织产权制度改革的最终目的是建立完善的组织治理结构。这是推进农村集体经济组织产权制度改革的核心工作。
上海明确, 改革后组建的新型集体经济组织要建立健全成员 (股东) 代表会议、理事 (董事) 会和监事会等组织治理结构, 充分保障集体经济组织成员的知情权、参与权、表达权和监督权。要根据合作社 (公司) 章程, 不断完善社区股份合作社、有限责任公司的成员 (股东) 代表会议、董事会和监事会等法人治理结构;建立社区经济合作社成员 (股东) 代表会议制度和理事会、监事会, 并规范运作, 特别是村经济合作社和乡镇经济联合社的理事长应在具有集体经济组织成员资格的人选中选举产生;对目前暂由没有本集体经济组织成员资格的党政领导干部兼任理事长的, 在过渡期内要注重做好人才培养和政策宣传工作, 待过渡期满应按政策规定改选理事长人选。村委会主任和经济合作社理事长应分设, 一般不能由同一人兼任。村党支部书记为本集体经济组织成员, 建议其兼任经济合作社理事长, 但一般不宜同时兼任村委会主任。村党支部书记不是本集体经济组织成员, 村集体经济组织可依照章程, 聘书记为外部理事, 书记通过选举兼任经济合作社理事长。从全国各地的实践看, 目前已完成产权制度改革的农村集体经济组织, 其董事长或理事长大多仍由乡镇书记或村书记兼任 (一些书记是外派的, 往往不是本集体经济组织成员) 。
要坚定不移健全新型集体经济的组织治理结构。要健全各级农村集体资产监督管理委员会的职能, 加强对农村集体经济组织重大项目投资、大额度资金使用、资产变动、收益分配方案、财务审计和重要人事安排等重大事项的审核。全面建立健全乡镇农经站, 由农经站具体承担乡镇和村集体资产监督管理的日常工作。少数改制为有限责任公司和社区股份合作社的农村集体经济组织的治理机构, 则按照相关法律政策规定来操作。改制后成立的经济合作社依法代表全体成员行使农村集体资产所有权, 是农村集体资产管理的主体。经济合作社依照章程建立成员代表会议制度、成立理事会和监事会。成员代表会议是改制后农村集体经济组织的权力机构, 凡涉及集体资产和成员切身利益的重大事项, 必须提交成员代表会议讨论, 经2/3以上代表同意方可实行, 并及时上报给上级集体资产监督管理委员会。理事会作为成员代表会议的执行机构, 负责经济合作社的日常事务管理工作。监事会作为监督机构, 代表经济合作社全体成员对集体资产经营管理活动进行监督。经济合作社理事会理事和理事长候选人应当奉公守法、熟悉经营管理、善于组织协调、在成员中有一定的声望。理事会理事和理事长由成员代表会议一并选举产生。社区经济合作社理事会可以聘用职业经理人来经营管理经济合作社。经济合作社监事长由上级集体资产监督管理委员会委派, 监事会监事由成员代表会议选举产生。
(四) 关于推进“村经分离”模式选择
当前已改制地区反映, 改制后村党支部、村集体经济组织与村民委员会三者关系如不妥善处理好, 就达不到改制的初衷。事实上, 如果新型农村集体经济组织仍然承担了村委会或社区公共管理的职能和相应的费用, 长此以往, 这既会影响甚至拖累新型农村集体经济组织发展, 又易引发农村集体经济组织成员与村委会或社区居民之间的矛盾。
应积极创造条件, 加快推进改制后农村基层组织政治职能、公共服务职能和经济职能的相互分离。村级党组织要发挥好领导核心的作用, 领导和支持基层各种组织依法行使职权。村民自治组织要依法开展群众自治, 搞好自治管理和公共服务。农村集体经济组织负责集体经济的运营和管理, 发展壮大集体经济, 提高集体经济组织成员的财产性收入。
推进农村集体产权制度改革后的一项重要制度安排就是实行“村经分离”。所谓“村经分离”, 是指新型农村集体经济组织和村委会在职能、经费、人员等方面实行分离, 其中主要是经费的分账使用和分账管理。目前, 这项改革已在上海郊区、广东东莞、江苏苏州等地进行了有益的探索。
在城镇化进程快、已撤村建居的地方, 原村委会承担的社会管理职能可以转交相应的社区 (居委会) , 相关费用纳入社区 (居委会) 财政支出予以保障。改制后的农村集体经济组织主要负责集体资产的经营管理, 并按股向其成员分红, 不再承担社会管理的相关费用。
在尚未撤村建居、但农村集体经济组织已改制的地方, 有两种类型:一是在不撤制村队的改制地区, 区、镇领导重视, 经济条件较好, 应积极试行“村经分离”。村委会主要承担社会管理职能, 相关费用由各级财政予以保障;改革后建立的新型集体经济组织承担经济职能, 主要负责集体资产经营管理, 并按股 (份额) 向农民分红。产权制度改革时可通过设立集体股或在章程中明确留公积金、公益金。设立集体股的, 股份收益用于增加集体经济组织成员福利或经成员同意后适当用于相关社会管理职能, 改善成员生产生活条件。村委会和新型集体经济组织账目要分设, 并按相应会计制度加强账务管理。村干部和新型集体经济组织董 (理) 事会、监事会等相关经营管理人员可交叉任职, 并根据其承担的社会管理服务职能和经营管理活动业绩分别考核, 由村委会和新型集体经济组织分别发放报酬。二是在不撤制村队的改制地区, 如确受区、镇财力所限, 一时尚难有条件开展“村经分离”试点的, 应理清村经关系, 加强经济账目管理, 做到村经进出账目清晰, 不搞混账。探索通过政府购买服务的方式, 逐步减少依法应由政府承担、而实际由农村集体经济组织承担的基本公共服务支出, 按照“财随事走”的原则, 逐步由财政资金承担条线下达任务的经费;村干部基本报酬费用原则由上一级部门承担, 需要动用村集体经济组织费用的, 应严格相关审批制度, 充分遵循民主程序。待条件成熟, 应及时试行“村经分离”。
(五) 关于乡镇集体产权制度改革模式选择
与村级相比, 乡镇一级农村集体资产数量更大, 涉及面更广, 改制政策性更强, 情况更复杂。在加快推进村级集体经济组织产权制度改革的同时, 还应关注乡镇集体经济组织产权制度改革, 积极开展试点。目前从全国各地的情况看, 只有上海和北京在推进这项改革。
上海从2016年起明确将改革工作重心由村一级转向镇一级, 到2016年底已完成改制镇一级25个。上海已完成和正在推进镇级产权制度改革的, 都成立了镇级经济合作联社, 主要有4种改革类型:
一是成立镇级农村集体经济合作联社, 镇村联动, 份额量化到镇一级全体农村集体经济组织成员。成员按照每个镇的标准获得收益分配, 以松江区相关镇为代表。
二是深度城市化地区, 村一级建制虽然已经撤销, 但村经济合作社齐全, 成立镇级农村集体经济合作 (联) 社, 按照农龄、土地等多种因素综合考虑份额量化到村经济合作社, 再由村经济合作社将收益量化到成员。成员按照每个村经济合作社的标准获得收益分配, 以闵行区虹桥镇为代表。
三是推进城市化进程中, 个别村级建制已经撤销且没有设立经济合作社, 而大多数村则建立了经济合作社, 成立镇级农村集体经济合作联社, 将镇级集体收益按照不同村“农龄+土地”的系数折算成一定的比例份额量化至村经济合作社, 再由村经济合作社分配给社员。成员按照每个村经济合作社的标准获得收益分配, 以浦东新区唐镇为代表。
四是深度城市化地区, 村一级建制已经全部撤销, 也完全没有建立村经济合作社, 按农龄为主要依据, 将镇级集体资产量化到全镇农村集体经济组织成员, 以长宁区新泾镇为代表。
北京市195个乡镇集体经济组织中, 已经有19个乡镇完成了产权制度改革, 按照不同的分类标准主要分为以下形式:
按照持股股东, 可以分为3类:一是个人股东持股型。如朝阳区大屯乡、奥运村乡和海淀区的玉渊潭乡、东升乡, 都是将乡镇集体净资产直接量化给享有乡镇集体资产所有权的集体经济组织成员个人。二是村集体经济组织持股型。如朝阳区的崔各庄、金盏、孙河3个乡, 丰台区的卢沟桥、王佐两个乡镇以及门头沟区的9个镇, 都是村集体经济组织作为团体股东持有乡镇新型集体经济组织的股份。三是个人股东与团体股东共同持股型, 丰台区南苑乡采取此种改革形式。
按照股份构成, 可以分为两类:一是集体净资产量化型。即将乡镇集体净资产按照一定标准 (如集体经济组织成员劳动工龄、占用村级土地数量、村集体经济组织成员数量等指标) 直接量化给集体经济组织。有16个乡镇采取的是集体净资产量化性改革。二是土地股份合作制。朝阳区的崔各庄、金盏、孙河3个乡实行的是土地股份合作制改革。主要做法是在村级实行产权制度改革组建村股份社区经济合作社的基础上, 由村股份社区经济合作社股东代表大会作出决议, 将本村集体土地使用权作为股份投入到乡镇土地股份联合社。乡镇土地股份联合社负责统一开发利用各村集体土地, 所得收益按照各村持有的土地股份分配。
推进镇级农村集体经济组织产权制度改革, 应借鉴村一级的改制经验和做法, 通过以点带面, 逐步予以推进。政府要从综合解决现实农村矛盾纠纷和保护最广大农民长远利益的高度, 依靠群众找准群众利益平衡点和社会和谐公约数。在资产量化上, 清产核资结果及折股计值资产公开公示, 群众有需要的, 可进行评估;在股种设置上, 重在简便易行, 推动权跟人走, 在把握原则的基础上允许多样化、多元化设置;在股权配置上, 重在公平公正, 倡导“广覆盖、宽接受、走程序”, 确保“复杂问题程序化、程序问题民主化、民主问题公开化”, 妥善处理特殊群体和历史遗留问题, 促进改革平稳有序推进。
在具体推进过程中, 应牢牢把握3个关键:一是理清产权关系。以明晰乡镇国有资产和农村集体资产产权为重点, 推进集体资金和财政资金分账管理, 为今后推进镇级产权制度改革试点打好基础。二是合理设置份额 (股权) 。综合考虑农龄、土地、人头等因素, 合理确定份额 (股份) , 并以此为依据, 将收益分配至所属的各村级集体经济组织。三是公开、公平、公正。乡镇集体经济组织改制同样要充分尊重群众的意愿, 坚持民主决策, 确保集体经济组织成员对这项改革的知情权、参与权、表达权和监督权, 将公开、公正、公平的精神贯穿于改革的全过程。
(六) 关于集体资产股份流转和有偿退出模式选择
目前, 全国各地实行集体资产股份流转和有偿退出的很少。宁波市对村集体土地基本被征用、已完成撤村建居、旧村改造、社会保障和社会事务管理与城市完全接轨的股份社区经济合作社 (或村集体经济组织) , 在充分尊重绝大多数成员意愿的基础上, 通过实施公司化改造或资产清算, 探索市场化改革或有序退出机制。通过优化资产结构, 在资产评估基础上, 通过拍卖、转让等手段, 在股东内部进行公开竞价, 实施股权重组, 建成1个或若干个具有市场主体地位的公司制法人实体。新组建法人实体在设立之初原则上只局限于原股东, 成立后实行公司化运作, 股权可转让。股权转让需签订转让格式合同, 经股东代表大会公证后实行登记过户。对无力实施公司化改革的股份社, 经股东代表提议, 全体股东投票决定, 乡镇 (街道) 同意, 并履行清算、公告手续后, 合作社实行终止退出 (见图1) 。2015年5月, 全市已有6个股份合作制全部退出, 如余姚市兰江街道南郊股份社、江北区庄桥街道邵家股份社等。
图1 农民集体资产股权转让操作程序
目前, 全国各地探索股权转让和退出之所以很少, 分析其主要原因:一是股权流转受制约。股权主要功能被视作分配的依据, 从而导致股权在现实中难以流转起来。二是经营机制搞活受制约。农民对经营风险存在强烈的回避心理, 发展活力不足;董事会成员等经营管理者一般只能拿到由上级政府核定的工资薪酬, 缺乏开拓创新的物质利益激励。三是经营人才素质受制约。董事会成员大都是原村社班子人员, 经营能力普遍偏低。四是农村产权流转交易平台建设滞后。
应该说, 在市场经济体制下, 只有集体资产股权自由流转和有偿退出, 才能实现生产要素的优化组合, 体现农民所持集体资产股份的价值, 显现其作为生产要素的潜在市场价值。改革的思路是要以确定“集体成员”为突破口, 解决集体资产量化的成员边界问题。要在确定公平起点的基础上, 发挥市场在资源配置中起决定性作用, 淡化成员权、强化股东契约权。弱化农户作为集体经济组织成员的所有者的角色, 强化其作为资源要素所有者和要素贡献者的角色。因此, 从长远看, 为充分发挥集体资产股份自由流转的效应, 应该赋予其流转和有偿退出的权能。未来对农村集体资产股权可根据集体经济组织的发展现状、自身条件等因素, 探寻一条最适合其退出道路, 最大限度地盘活和发挥集体资产的作用。即未来集体经济的发展方向应是从封闭走向开放, 从固化走向流动。如对于各方面均不占据优势的集体经济, 宜采取直接破产方式退出市场竞争;具有某些优势, 但难以为继的, 可突出其优势, 采取资产重组、进行股份制改革等方式, 实现退出转型。当然在实行退出机制时, 还要配套完善集体经济组织退出相关政策法规。
需要提出的是, 考虑到当前中国农村社会的开放程度和农村集体经济组织产权制度改革的发展状况, 目前农村集体资产股份控制在本集体经济组织内部转让, 全面对外流转的条件尚不具备, 集体资产股份有偿退出应有条件试行。这是因为改制后的农村集体经济组织, 其成员所获得的股权, 大多还是福利性质的, 在很大程度上还承担着农村社会保障的职能, 农村集体经济组织成员也没有将集体资产股权对外流转的意愿。加之目前大部分地方未将土地资源纳入改制的范围, 农村集体资产的价值并未完全显化。为了切实保护农村集体经济组织成员的资产收益权, 确保农村集体资产保值增值, 现阶段农村集体资产股权不宜对外开放流转, 在本集体经济内部流转或由本集体赎回, 以防止外来资金进入后控股农村集体经济。当然, 将来随着城市化、市场化程度加大, 农村集体资产价值不断显化, 股权流转制度不断健全, 可以在风险可控的前提下试行农村集体资产股权对外开放流转, 逐步探索生产要素的流动方式。
(七) 关于集体资产股权抵押和担保模式选择
这方面的探索全国鲜有案例。浙江省一些地方进行了农村集体资产股份的抵押、担保改革探索, 但量总体都不大, 而且都属起步阶段, 主要有以下3种模式:
一是按资产市场价评估进行抵押担保 (德清) 。德清县的主要做法是, 对符合条件的农民专业合作经济组织成员 (自然人或涉农企业) 为满足生产、经营、创业等资金需求, 经有关部门对农村集体经济股权确权后, 以合法取得的农村集体经济股权作为抵押向银行申请贷款, 抵押当事人按照市场评估价值或双方认可的价值签订抵押合同和贷款合同, 办理抵押登记手续, 金融机构据此发放贷款。借款人获得的信贷资金必须用于创业或发展再生产。
二是按资产股份预期收益进行抵押担保 (宁波) 。2009年起, 宁波市江东、江北等区先行先试, 在征求股东代表会议同意的基础上, 坚持方便、优惠、灵活的原则, 把股份社区经济合作社股权纳入农村有效担保物范围, 依托辖区农村金融机构, 建立股权融资平台, 制定具体操作办法, 建立风险防范机制, 允许农民利用股权 (按资产股份预期收益) 开展抵押贷款融资, 切实解决农民生产生活资金需求。在具体操作时, 江东区与农村信用社协商后, 明确股民可以按照自己股权所占资产一定比例获得抵押贷款, 已有100多人试行了股权抵押融资, 合计融资3000多万元, 个人最高融资额达37万元。江北区实行股民股权所占资产总额的70%比例获得抵押贷款, 同时由财政建立抵押贷款风险基金, 承担一定比例的不良贷款风险, 并根据贷款额度对信用社开展奖励。截至2015年5月底, 宁波市累计已有1283户农户获得贷款, 贷款总额6914万元, 有效激发了农民群众的自主创业热情。
宁波市股权抵押融资办理程序主要包括4个方面: (1) 签订合作协议。金融机构与股份社区经济合作社签订《股权抵押贷款合作协议》, 明确双方的权利和义务。 (2) 进行股权抵押登记。股份社区经济合作社进行股权抵押登记, 并向金融机构出具股权抵押登记证明书, 确保在股权登记后, 未经金融机构同意, 股权不得转让、挂失、继承或赠予。 (3) 签订借款合同。经审查符合条件的, 借款人与金融机构签订《抵押借款合同》。 (4) 解除股权抵押登记。贷款归还完毕, 借款人与金融机构解除股权抵押登记。
三是按信用定额进行抵押担保 (海盐) 。海盐县在探索采用信用定额方式进行抵押担保。海盐县农村信用合作联社村推出农户小额信用贷款, 该贷款信用社基于农户及个人的信誉, 在核定的额度和期限内向农户发放的无须提供担保的信用贷款, 农户小额信用贷款直接服务于三农建设, 实行“一次授信、随用随贷、余额控制、循环使用、动态调整”。信用社在集中授信与公议评定的贷款授信额度内将确定一定额度的农户小额信用贷款, 并实行利率优惠等政策。
2016年6月, 上海市闵行区制定出台了《村集体经济组织股权管理暂行办法》, 对完善农村集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等6项权能提出了具体办法。在探索股权抵押担保新思路的过程中, 鉴于当前农村集体资产反映的是账面价值, 若采用评估的方法确认股权价值, 评估的费用较大 (因为土地不包含在内, 无法体现资产的全部价值) , 结合闵行区实际借鉴参考浙江省在股权抵押担保方面采取的3种方法, 农村集体资产股权抵押担保采用授信额度方式:一是建立每户成员的信用档案。村镇银行应根据借款申请人财务能力 (负债和收入情况) 、股权、信用记录等建立信用档案。二是确定贷款额度。村镇银行应根据申请人的信用档案、资金需求、自有资金比例等因素综合确定借款人贷款额度。三是质押贷款。借款人提出申请, 并提供相应材料;经所在村集体经济组织审查同意, 取得股份抵押登记证明材料;村镇银行进行审查、审批。签订合同, 发放贷款。
上述这些探索主要是把股份社区经济合作社股权 (主要是预期资产股权收益) 纳入农村有效担保物范围, 依托辖区农村金融机构, 建立股权融资平台, 制定具体操作办法, 切实解决农民生产生活资金需求。从近年的实践情况看, 农村集体资产股权抵押担保的风险是可控的, 因为股份经济合作社的经济状况较好, 即使出现贷款风险完全能够通过股权转让、分红收益来弥补。对此, 各地可以因地制宜采取不同的方式继续进行探索。
(八) 关于农村集体产权股份合作制改革趋势的模式选择
当前和今后一段时期, 我国农村集体产权制度改革的主要任务:一是分权。没有分权的, 抓紧分权;已分权的, 要规范分权。二是赋权。赋予各类集体资产用益物权人的部分处分权。三是活权。建立农村产权流转交易市场及交易规则。四是保权。固化和保障农村集体经济组织成员权利。
要坚持分类推进, 把握农村集体产权股份合作制改革的历史要求, 对全面完成改革后的经济合作社, 因地制宜、分类指导做好改革深化的文章。
第一类, 高度城市化区域的经济合作社。可逐步探索向股份有限公司及相应法人治理模式转型, 走向现代企业, 特别是对于土地已全部征用, 农民社会保障已全部落实的, 可探索让资源、股权等充分流动, 有条件的可引入其他市场主体合作发展。个别资产量极少的经民主决策和上级批准, 也完全可终止解散。
第二类, 即将城镇化区域的经济合作社。根据撤村建居和公共服务均等覆盖的进程, 理清基层党组织、新型集体经济组织与农村自治组织之间的关系, 有序推进“政社分离”“政经分离”, 待完全城市化后走第一类经济合作社发展路子。
第三类, 将长期处于农村地区的经济合作社。要牢牢坚持和稳定完善农村基本经营制度的底线, 重在创新和完善经营治理机制, 建立份额制的集体经济改革模式, 多措并举发展壮大集体经济, 促进农村集体经济保值增值, 让农民得到实惠。
推进农村集体产权制度改革进程可由制度化、规范化、市场化和法制化4个阶段组成, 这恰好与建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的产权制度改革总体目标一一对应和相互吻合。推进产权制度改革制度化的目的是实现产权归属清晰, 工作着力点是开展清产核资、进行成员界定、实行农龄统计、科学股份设置、做到阳光运作、建立“三会四权”。推进产权制度改革规范化的目的是实现权能完整, 工作着力点是明确:股权管理属于动态还是静态?要不要设置集体股?现有的干部股如何退出?如何处理产权制度改革与原有的企业改制?怎样做到改革公正公平?推进产权制度改革市场化的目的是实现流转顺畅, 工作着力点是在市场经济体制下, 让农村集体资产股权能够自由流转, 真正实现生产要素的优化组合, 体现农民所持集体资产股份的价值, 发现其作为要素的市场潜在价值。推进产权制度改革法制化的目的是实现保护严格, 工作的着力点是制定法律法规, 明确集体经济组织的法律地位、法人地位、投资方式、管理形式, 确保农村集体资产保值增值, 切实加强对农村集体资产的监督管理。
实现农村集体资产股份权能是一个较漫长的过程。就全国面上看, 现阶段重点是用好并管好集体资产, 既要防止在改革中少数人对集体经济的侵占, 非法处置集体资产;又要防止集体经济被社会资本所侵吞, 非法控制集体资产。今后, 随着农村集体资产价值不断显化、随着法律法规不断健全, 可不断加大改革力度、深度和强度, 引入现代企业制度和市场主体, 充分完善集体经济资产股份权能。
结语
当前, 我国国民经济进入新常态, 社会发展进入新阶段, 改革进入深水区。聚焦到农业和农村经济, 迫切需要调整的生产关系就是农村集体产权制度, 这也是改革难度最大, 最能体现深水区和硬骨头的内容。农村集体资产的形成积累, 以及维护和与此相关的制度改革, 是我们在实践中不断探索、创造出来的, 没有历史现成道路可循。农村集体产权制度改革前涉及的问题, 在西方农村制度规范中完全不曾存在, 也不同于马克思恩格斯经典理论, 包括苏联搞过的集体农庄, 它是对我国农村经济发展组织形式和运营机制的丰富和创新, 没有国外先进经验可鉴。同时, 由于我国区域经济社会发展不平衡, 东中西部地区差别非常大, 改革动力不足也是客观事实。此外, 改革农村集体产权制度, 不仅是做大蛋糕的问题, 更大程度上是在分蛋糕。一部分人得利, 处理不好另一部分人不得利甚至受损是大概率事件, 由此意味着利益矛盾更加聚集。
我国推进农村集体经济组织产权制度改革是一个渐进的过程。各个地区的基本情况不一, 发展阶段也不相同, 改革进程有快有慢, 对应的工作重心也各有侧重。笔者主要为各地提供一个可借鉴、可操作的改革模式, 以利于稳步推进农村产权制度改革, 而改革的根本在于健全适应社会主义市场经济体制要求、以公平为核心原则的农村产权保护法律制度。应抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律, 赋予农村集体经济组织法人资格, 明确权利义务关系, 依法维护农村集体经济组织及其成员的权益, 赋予农民更加充分而有保障的基本权益。
中国乡村发现网转自：科学发展2017年04期
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