摘要：精准治贫与社会救助均为我国反贫困制度建构中的重要维度，两者既有逻辑同构的联系又有碎片分化的区别。在国家治理体系与治理能力现代化的背景下，基于差异化的运行机制、政策标准、政策属性，两类政策体系交叉、重叠且困囿于“碎片化”的局面，限制了我国贫困治理能力的有效发挥。有关部门亟待将两者进行政策衔接，促成政策整合从而形成制度合力。从公共政策的冲突与协调角度分析两项政策异同点，推进制度整合是国家治理能力提升的客观要求，整合社会救助与精准扶贫两项反贫困基础性政策，发挥“大国社会保障”集中力量办大事的积极作用，以期增强人民福祉。
关键词： 精准脱贫； 社会救助； 政策衔接； 碎片化； 整合治理
基金项目： 重庆市社会科学规划项目（2015QNSH16）；教育部基金项目(14YJC840004)
一、问题的提出
精准扶贫政策与最低生活保障政策同构于反贫困政策之中，在反贫困治理领域发挥重要作用。从政策的本源来看，精准扶贫与最低生活保障两类反贫困政策是针对不同群众基础需求的有效回应而设立的，随着政策的发展与变迁两类反贫困政策在一定程度上出现了政策叠加的现象，制约了政策实施的执行效率。第一类为最低生活保障政策，自20世纪90年代首先在上海试点，经过二十多年的发展到2014年国务院颁布《社会救助暂行条例》，最终建立并推广全国形成社会救助制度，初步形成了我国社会救助体系；第二类为扶贫开发政策，改革开放之前原有的扶贫开发与我国农村救济政策是混为一体的，1978年以后扶贫开发政策正式从农村救济中剥离出来，经过一定时期的经验积累，国务院在1986年成立了扶贫开发小组，并于2014年提出精准扶贫综合性全面攻坚顶层设计战略。自此两类政策在同一时空贯序上推移变迁，出现了政策覆盖、人群重叠、发挥功能重合等问题，加之两类政策差异化的政策标准、运行机制、政策属性，其中政策“碎片化”所形成的格局限制了我国政府反贫困治理能力的有效发挥。因此将两类反贫困政策体系进行政策衔接，整合反贫困政策以形成制度合力，此举无疑可提升社会保障制度的运行效率。
精准扶贫重在精准治贫，精准治贫与社会救助是实现国家治理现代化进程中重要的反贫困公共政策组合机制。两者作为不同的政策执行工具，自然侧重于不同的政策目标。如若两项反贫困政策尚未建立有效衔接机制，会造成国家治理效能缺失以及具体执行效率的低下，例如精准治贫与农村最低生活保障制度的认定标准存在差异，让基层的工作人员在实际操作上产生了困惑。做好两者的衔接需要统筹推进，实现形式与内涵、思想与实践上的同一性。
从公共政策价值理论(Theory of Public Value)看，农村最低生活保障政策与精准治贫政策存在着错位发展、重复建设、效率低下等问题，其根本原因为两者差异化的价值取向。公共政策价值理论的核心观点认为价值取向是政策最根本的规定范式，公平与效率是公共政策的基本价值。公共政策的价值取向直接影响着政策的内容和结果，例如精准治贫的政策绩效评估目标是指标脱贫，而引起扶贫政策在操作中出现的“精英网捕”、“权力寻租”等现象，政策价值取向有可能造成“撇油花”——基层政策执行组织和执行者可能集中选取最容易实现小康及脱贫的资格申请人。故笔者致力于呈现出两者在政策中的价值取向差异点，从学理上分析两者衔接的可能性，并尝试提出政策衔接、制度整合的可行策略。同时，对在政策实施过程中表现出的项目对接不够、政府部门有效衔接缺位、信息共享机制尚未健全、效率低下等“碎片化”问题予以回应，将两者进行有效衔接以期增强国家治理效率，推进国家治理体系与治理能力现代化建设。
二、社会救助与精准治贫政策整合衔接的可能性
社会救助制度是社会保障安全网的“网底”，对生活难以为继或遭遇突发状况的底层贫困人群发挥着不可或缺兜底性质的保障作用，应充分发挥社会救助制度反贫困安全网的兜底作用 。社会救助制度在不同时代背景下有着不同时空序列的诠释，制度的设计、模式的选择都映衬着时代烙印。在贫困治理过程中，精准治贫与社会救助制度具有交叉、重合的部分，特别是农村最低生活保障制度与精准治贫存在公共耦合 。两者在治理逻辑上契合、路径上趋同、层级上交互的作用，在国家治理体系与治理能力现代化背景下，精准治贫等扶贫开发政策与社会救助制度反贫困政策相衔接，集中力量消灭贫困，因而社会救助制度也就烙上了反贫困的时代烙印。
（一）社会救助与精准治贫逻辑同构
社会救助作为社会保障网底，发挥着基础性牢固基石的作用，一方面社会救助制度包含对于社会主体遭受自然灾害、失去劳动能力或发展型可行能力低下的低收入公民提供生存保障，以及发挥物质或精神层面基础性的援助功能；另一方面社会救助也包含其双层价值功能导向的脱贫目标。反贫困进程面临三个阶段的任务：一是贫困削减；二是贫困减缓；三是贫困消除。贫困削减主要体现在贫困规模和贫困总量的衡量尺度；贫困减缓体现的是速率的控制尺度；贫困消除通常指的是贫困经济指标到达理想状态下的动态平衡，外化为反贫困治理的扶贫举措。两类政策由于覆盖主体重叠与反贫困目标契合等共同点，在一定程度上使得制度的衔接成为可能与可及。我国社会保障制度处于形塑期，社会救助制度和精准脱贫互嵌于反贫困战略之中产生了复杂性治理、模糊性治理的交互作用，这种交互作用具有一定的风险性，且交互风险的客观存在增加了底层贫困个体与家庭脱离贫困状态的社会成本，增加了其获取脱离贫困所需社会资本的现实难度。因而从整体上看，社会救助与精准脱贫在两者共同型构于反贫困治理逻辑之中，既面临着路径依赖式的固化风险，又在社会变迁之中需要应对转型期所演化而生的新风险。依此而看，精准治贫与社会救助的精准对接、有效衔接逻辑同构于变迁急遽的风险社会之中。
（二）转向超越剩余型福利制度模式发展路径
我国的社会保障是基于“大社保观”理念下建构的制度模式，世界上有一些国家是“大福利观”的社会保障发展理念。发达国家社会保障发展理念的演化路径各不相同，甚至是同一个国家在不同时期的模式也不同，像英国济贫法最开始只关注最贫穷的群体，英国第二次世界大战后所推行的社会保障与保健就覆盖了全部标的人口。在社会福利制度模式范围内研究多维贫困，研究者把贫困与福利制度模式进行关联性研究，政府对待社会底层贫困人群所提供的兜底性质的服务也被划分为具有不同特征的福利制度模式。美国学者迪尼托（Diana M.DiNitto，2016）将贫困定义表现为福利匮乏 ；森（Sen，1985、2001）认为部分福利与其本身收入水平相关联，部分福利如国防等则与收入货币无强关联 。若在所考察的贫困对象中在W个社会保障指标上出现或者同时存在匮乏的状态，该对象在学理上被称为W维贫困（多维贫困），即福利在W个维度贫困上关联。在我国，如若生存型治贫对象通过“扶智”重新塑造其可行能力来实现脱贫，衔接发展型治贫发展路径，剩下的无发展能力的治贫对象唯有衔接社会救助制度防止贫困恶化，在此过程中蒂特马斯（Titmuss，1974）指出若不能对社会问题加以控制，就会导致社会困苦（social privation） 。从工具理性和目标取向来看，我国社会政策的发展路径也会经历从剩余型社会福利模式向制度型福利模式的转变。在国家治理体系现代化背景下，前者属于选择式救助福利模式，后者属于普惠式的福利模式。目前的社会救助模式属于选择型救助模式，精准治贫属于“剩余型”扶贫发展阶段，两类政策共同向发展型社会救助政策和发展型治贫政策过渡，最终实现共同富裕的目标，因此两者存在公共耦合属性。
（三）社会救助与精准治贫的交互范式
一方面，为了避免社会救助制度和精准治贫反贫困政策对自我保险与商业保险产生“挤出效应”（Crowding Out Effect） ，救助适度以及适度扶贫的观念应该引入主客体分析因素，将对人的救助、扶助更多地引导为对反贫困对象可行能力 的开发；加之社会救助是把生存或生活最困难的群体作为救助对象，社会救助制度中的救助体系和社会救助项目要与多层次的救助目标、救助需求相匹配、相融合。精准治贫也构建了相同的或有交叉重叠包含关系的反贫困项目、反贫困目标、反贫困体系、反贫困制度，进行匹配性分类与整合。两者的交叉、重合产生交互作用，为相互的整合提供了可能性，达到资源配置的有效分配，向帕累托最优（Pareto Optimality） 的理想状态趋近。另一方面，从反贫困政策来看，由于社会救助制度本身就预设了不同的救助层次，制度设计、模式选择因地制宜、因人而异，且模式选择在不同地区的实践也面临差异化的排列组合。同时，在救助层级上也预设了经济指标和标准（排他性），故而社会救助的目标也应该分为不同的层次和属性。从现代的反贫困政策来看，社会救助、精准治贫无非是对特定贫困状态的一种回应，故而其包含了救济和脱贫双重价值属性，前者属于其基础的保障属性，后者属于其高阶的反贫困功能，两者存在精准治贫的整合“衔接点”，从而使得单独的两个救助范式抑或是扶贫范式转化为交互整合的反贫困范式。
三、社会救助与精准治贫的“碎片化”困局
新时期，我国社会救助制度依然面临较大的考验。社会救助领域在政策模式、政策层次以及政策区域（城乡）上都存在着巨大的差异，表现为地区间、项目间衔接的不平衡，这就使得原本以社会正义为目标的社会救助变成了社会不公的源头 。扶贫政策在实施过程中也面临类似的“碎片化”问题，如社会救助政策与扶贫政策存在重复建设、覆盖人群重叠、信息壁垒、条块分割等问题，为此有关部门须整合政策的“碎片化”，以提高反贫困政策实施的运行效率。以社会救助制度中最为普遍的最低生活保障制度为例，与精准扶贫政策进行对比，可以显著区分两类政策类型的“碎片化”状态，如表1所示。
（一）社会救助与精准治贫标准“碎片化”
一般来说笔者将贫困对象分为四种类型，第一种类型X仅为低保对象；第二种类型Y仅为建档立卡的扶贫对象；第三种类型Z为建档立卡的扶贫对象、低保户，即“Ｘ＋Ｙ”；第四种为非X且非Y。救助对象、扶贫对象指标确认环节有两套指标确认体系。假设某村的A某（低保边缘户），既是扶贫对象，也是亟待被救助的社会救助对象，基于上述A某，其差异源于当地扶贫线与当地最低生活保障线两线标准不一，如若两线有高有低，即可说明上述A某和当地村组织所面临选择困境以及两类政策有效衔接的必要性。从区域上看，东部、中部、西部地区在最低生活保障制度的救济标准和精准脱贫领域的济贫线存在不平衡，形成了一些地区的农村低保线比济贫线高，另一些地区农村最低生活保障线低于济贫线，“两线分离”是政策存量冲突的特殊形式。识别标准差异会造成一些省份的救助标准与扶贫标准不一致，如甘肃省天水市2017年3月发文将农村低保标准提高到3500元，达到国家脱贫线标准，一、二类对象每人每月补助水平分别由去年的285元、249元提高到292元、275元 。通过计算可发现两类政策存在标准“碎片化”的客观事实。
（二）社会救助与精准治贫识别对象“碎片化”
救助对象、扶贫对象的识别标准不同，扶贫对象的识别是较为复杂的。概而言之，对象识别需要以基层民主评议和建档立卡来实现。基层民主评议的辨别错误率较高，故而采用社会参与监督、公示制度等程序增加精准度。扶贫对象的识别标准参照概率抽样方法基于各个省份的总人口进行推算，再通过分级、分层指标配比，由上至下从省至村到户，层级推进，瞄准对象逐级下移，再通过村级民主评议，各级审核、审批再次确认并最终对其实施精准脱贫。精准脱贫的帮扶对象识别是基于比较家庭收入线与属地管理的扶贫线的结果，识别结果建立在前者低于扶贫线的基础上，但又不拘泥于线的划分，还会综合考察该户的教育水平、就业状态、身体状态、住房占有量等因素。低保对象与扶贫对象识别的方法既有相同之处也存在明显差异 。最低生活保障制度的核准要严苛于扶贫识别标准，其在动态性、周期性等方面基本做到了“动态进入、动态退出”；城乡农村最低生活保障的救助只要符合国家规定要求即可，不受名额限制，若符合家庭年人均收入低于当地最低生活保障标准条件的均可到当地乡(镇)政府申请享受低保待遇，遵循动态纳入和动态退出平衡机制。
（三）社会救助与精准治贫信息“碎片化”
精准治贫与社会救助制度衔接存在明显的信息不对称，部门利益博弈使衔接存在裂缝点，各个部门尚未建立持续有效的信息沟通机制，信息访问、信息传输断裂。审核救助对象与扶贫对象的车辆购置信息需要通过公安部门获取，公安和民政部门通过银监系统可核查贫困户申请对象的储蓄账户信息，审核婚姻情况需要通过民政系统，缴税记录、保险购买记录、工商登记经办信息、公积金还有房产信息等都分别需要到相关的部门获取信息。其中除民政部门与公安部门形成了非制度化信息共享外，其他部门信息都尚未联通，信息不对称对低保和扶贫审核与识别上造成了障碍，在信息技术层面形成了天然信息壁垒。同时，信息衔接不畅通加之部门条块分割，尚未形成机制、政策、制度合力，不利于信息整合与凝聚。救助、扶贫瞄准精度的提高伴随着管理成本的上升，村级瞄准和贫困户瞄准的成本在不断增加，并且任何瞄准机制都面临着信息失真、激励错误、方法无效、污名化和社会歧视、管理成本过高等方面的挑战，不当的瞄准机制产生的危害要远远高于无瞄准机制。有研究者指出，精准扶贫中由于信息不对称出现了对贫困户的排斥现象，如精准识别环节对贫困人口规模的人为限定形成的规模排斥；集中连片扶贫开发对片区外贫困群体的区域排斥；以及自上而下的贫困村和贫困户识别过程中对贫困群体的恶意排斥和过失排斥等 。由此可见，两者有效衔接需突破信息不对称、不畅通瓶颈。
（四）社会救助与精准治贫考核绩效“碎片化”
精准治贫和社会救助政策议程中存在双重委托代理关系，一重委托代理为“中央-地方政府”委托代理，另外一重为“地方政府-当地居民”委托代理。社会救助政策传递过程是实施属地管理的，体现第二种代理关系；精准扶贫是纵深关系的扶贫，体现第一种代理关系。救助以现金为主要手段，扶贫是综合式资源扶贫，前者为持续性的制度，扶贫是具有阶段性、整体性特征。威尔逊认为在政策实施过程中存在可计量的任务“驱逐”不可计量的任务 ，绩效指标具有强烈的价值导向与行为引导功能，量化的绩效指标将诱导政策实施者将注意力集中放在可计量的、有价值的活动中，依据价值目标进行分类甚至分层以决定优先顺序。政策实施中是否依存价值排序，中央逐级授权，不仅指标逐级下放，授权也下移，村级组织单位在筛选、确认过程中存在挑选脱贫能力相对强而计量指标任务易实现的扶贫户作为扶贫对象（“撇油花”），即威尔逊所谓的“驱逐”。这种“驱逐”会催生新的不公平现象，可能使一部分人群应该被纳入却没有被完全涵盖。精准治贫政策价值排序突出第一层代理关系，社会救助价值排序突出第二层关系。在第一层委托代理关系中，精准治贫绩效考核主要体现在脱贫指标上；而在第二层委托代理关系中，社会救助绩效考核集中在救助对象的识别和退出机制上，两重委托代理关系着力点不一致影响着政策实施的效果与政策衔接效率。
四、社会救助与精准治贫政策的整合路径
转型期扶贫和社会救助作为反贫困领域的两个重要组成部分，在功能发挥、覆盖对象、审核程序等方面有交叉、重合，在一定程度上降低了国家治理的效率，未来，强化保障、有效衔接、编密织牢安全网络是发展方向，两者的有效结合应坚持功能分化、制度整合的总体性原则，构建整合治理型社会保障制度。
（一）兜准托底的网：编密织牢社会救助反贫困安全网
编密、织牢反贫困安全网，把社会救助与精准治贫作为反贫困安全网的子系统，剔除两者重复建设的部分，做到两者的有效衔接。
一是编密织牢社会救助反贫困安全网。社会救助政策较之精准治贫政策范围要小，两者的衔接、整合不是要“小鱼吞大鱼”，而是把功能单一的政策适切整合为高效的反贫困安全网络。统筹社会救助与精准扶贫的经济效应，若是贫困户单独享受最低生活保障救助，这等于受助者增加的收入以100%税率课税 ，有可能造成贫困对象工作激励的“负激励”。两项政策的有机结合好比两项制度的自助与他助，形成了激励、协调的补差机制，并以反贫困安全网作为两者衔接的范式转移(Paradigm shift) 。亟待进一步畅通与统筹相关部门与相关制度的政策衔接，将发展体制、运行机制和制度模式协调、优化，整合反贫困政策的运行平台，使得扶贫、救助和预防等不同领域的政策工具在反贫困组合中无缝衔接，增强弱势群体抵御社会风险承受能力，以期发挥制度合力。
二是避免“叠加效应”。我国城市最低生活保障制度现已成为很多社会救助和扶贫开发的标准与样本，这样一方面可以提高审核效率，但是更多地是形成了一种社会福利制度的叠加，概念含糊的递增性困境相伴而来 ，造成“低保”标签化，不利于反贫困安全网与兜底作用机制的有效发挥。为此需要进一步优化制度，祛除附着在低保制度上的“捆绑式”福利，如老年人和残疾人等特困人员。让社会救助回归本有的功能和属性 。避免福利叠加、效率缺失，需将两者进行政策衔接、程序顺畅、制度整合以加快社会保障转型期制度定型。
三是形成梯度阶梯衔接有序整合治理。从我国“大社保”制度进行整合治理，从“收入型贫困”转向“支出型贫困”治理模式，防止代际贫困。广西壮族自治区探索了一条渐进式的衔接路径，为确保稳定脱贫，对于通过扶贫支持政策实现脱贫的农村低保家庭，各地明确在6－12个月的过渡保障期内可以继续享受低保与扶贫相关政策，直到稳定脱贫后再退出低保。笔者认为在政策梯级衔接上，社会救助应发挥反贫困兜底功能，衔接社会保险（养老保险、医疗保险、生育保险、工伤保险、失业保险）、社会福利（老年人福利、儿童福利、残疾人福利等），从低层次到高层次的梯级保障层级，在理想状态下两者有效衔接社会救助托底线，精准扶贫更多从扶“智”上或产业扶贫、就业、项目等开放式扶贫方面做衔接，形成统筹特困人员供养、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、扶贫资源梯级反贫困安全网络，如三峡库区贫困县在制度层面完善低保家庭其就业救助帮扶机制，衔接救助对象与反贫困人群可行发展能力，发挥其有效功能，促进社会救助与精准治贫公平与效益最大化。
（二）统筹分离的线：从“脱序断裂”到“共建共享”
目前，在改革转型攻坚的特殊时期，救助标准和扶贫标准线可按照就高不就低的原则，在扶贫线高于救助标准的地区，以扶贫标准为依据提高农村最低生活保障标准；在救助标准高于扶贫线的地区，以农村最低生活保障标准为依据提高扶贫标准，达到标准的协调统一。
一是实现“两线合一”。将农村低保线与济贫线进行吸纳性统筹，即低保线低于济贫线的地域，提高低保线标准至济贫线同一标准，反之亦然。这种做法在部分贫困区已经开始实施并取了前期的经验成效。将有意愿脱贫的和有条件脱贫的低保户纳入建档立卡户，享受扶贫帮困政策；将低保户的动态调整和精准脱贫的建档立卡衔接，从而增加了两者在覆盖对象上的重合度，按照程序将建档立卡扶贫对象中完全或部分丧失劳动能力、无法脱贫需要社会保障兜底的贫困人口全部纳入农村低保范围，并精准识别低保对象。统一政策、统一标准，严格审核把关 。
二是扶贫开发衔接医疗救助。贫困户因病致贫返贫是新风险演化支出型贫困主要的群体。在美国医疗安全网（Health Care Safety Net），每一个公民在生病以后都可以到任意一家公立医院、急诊机构及社区卫生服务中心接受诊治。受美国联邦法律 的约束，这些医疗机构将为所有就诊患者提供必要的医疗服务，无论其是否有能力偿付相应的医疗费用。对于无法偿付的费用，这些机构将通过政府的税收补偿、医院之间自发建立的“无需补偿医疗池”(uncompensated care pool) 以及其他方式进行抵扣 。医疗救助层面需要进一步提高救助水平，探索构建社会支持机制与家庭支持机制，并对在此基础上扩大对生活困难、重大突发疾病等困境人群的制度性救助，发动慈善组织以及爱心公众实施公益众筹；扩大对重大疾病医疗救助申请的宣传与政策学习，构建国家与社会层面协同的精准扶贫与社会救助有效衔接机制。需要鼓励和资助贫困户积极参与新农合，提高报销比例和报销封顶线，贫困人口能够充分地利用政策抵御风险，降低致贫率和贫困发生率；积极筹建重大、特大疾病医疗救助池，可借鉴“无需补偿医疗池”。
三是搭建共建共治共享信息平台。健全与完善申请救助家庭经济状况的核对机制，形成信息覆盖区域“横向到边、纵向到底”的整合治理格局。目前，在“横向”尚未到边的状态下，进一步联通政府部门和非政府部门的信息审核机制，可在各个单位设置一台专用电脑作为查询和录入，以实现数据库信息互联互通的共享平台，建档立卡之后的共享数据库，银行、证券、公安、住建、扶贫办、统计局、民政、财政、残联、人社、教育、房产、税务、工商、住房公积金相关政府部门及相关研究授权研究机构亟待共建“互联网+数据库”。纵向到底全面建立起贯通中央、省部、市、县、乡、镇、村、户的认证数据库系统。上海市的做法是民政部门与金融机构和政府部门建立了29条电子比对专线，整合并优化各部门救助信息，实现救助信息的共建共治共享。
（三）整合分化“碎片”：功能分化与制度整合治理
整体治理理论（holistic governance）是回应行政部门“碎片化”和“分散化”造成应对复杂问题效率低下，探寻公共部门整合机制而提出的一种理论建构。整合治理通过建构跨部门、跨领域的协作机制，使不同层的机构更好地分享信息、协同作战，共同提供整体化的服务。整体治理理论主张通过机构重组、流程再造、技术应用等途径，构建政策网络，形成大部门体制，提供“一站式”服务 。造成政策“碎片化”问题的根源在于跨政府组织部门尚存在边界缝隙，边界的割裂形成信息、资源、政策的衔接不畅，难以发挥有效的治理效果，为此政府部门亟待将上述“碎片化”问题进行整合，以实现整合效应。
其一，流程再造与机构重组，即以首尾相接、完整的整合性过程来取代以往的被各部门割裂的、“碎片化”的治理流程。突破既往科层制的思维定势和路径依赖，将机构和流程进行重新规划设计，以“结构-过程”取代“组织-职能”模式，从而优化治理模式，提高社会服务水平的同时提升组织效率。具体而言，变被动的管理为主动服务，根据户主申请，按照要求进行各个部门的信息、资格审核。进一步落实简政放权，缩减审核程序，扩大审核范围和广度。跨组织边界的信息查询和调查应获得充分授权以保证资格审核流程的有效性。打破部门利益的“藩篱”，应站在“全景式”视野进行流程再造与机构重组；同时特别要完善公众参与问责和监督机制，社会问责以各种形式的公民参与为基础。在问责机制方面，相对于贫困人口或代表该群体而形成的各种机制而言，显然公众问责对扶贫项目更重要 ，完善问责机制将有利于再造流程退出机制的畅通。未来，社会救助制度继续发挥持续性基础保障作用，保持制度的稳定性；扶贫政策在不同阶段、不同时期根据贫困的特征会进行适当的调整，体现对社会环境变化的适切性。
其二，整合社会服务项目和标的人群的福利供给模式。需要进一步超越剩余型社会福利模式，向制度型福利模式过渡，保障基本的生活水平是福利较低的层次，向更高级阶段福利层面递进需要配合跟进社会服务等综合手段。精准治贫与社会救助两者目前停留在资金帮扶层面，而两者有效衔接与更进一步发展则需要推行相关配套的社会服务。社会服务可以将制度层面和福利供给层面加以整合，帮助贫困户更好地融入社会，激发其潜能。将捆绑在低保制度上的救助异化标准剥离出来，分化出若干个救助的需求，如医疗救助衔接支出型贫困对象精准治贫，变被动的救助为积极主动的预防，探索医疗救助与大病医疗保险的有效衔接机制，以实现福利供给项目上的整合。同时在政策执行部门的覆盖对象上也要做到全覆盖，对于非X且非Y的贫困对象，要探索其纳入机制，不遗漏任何对象，实现标的人群的整合。
其三，统筹政策执行机制，实现政策执行部门的分化整合。两者应探索分工明确、权责对应的应责 政策网络，实现政策、功能、技术的跨部门无边界全覆盖。佩里·希克斯将整合治理理解为一种整合政府部门“碎片化”工作项目和提高个体对整体依存度的核心职能。精准治贫政策与社会救助在政策上急需进一步调整，在制定和实施相关政策时，应充分考虑政策实施方和接受方的对象特点以及政策内容的匹配度、重合度，突破部门狭隘利益，跨部门边界通力合作。可在兜底保障对象中做进一步动态统筹，如若因就医、就学等产生超出家庭可支付的涵盖范围的依照程序纳入建档立卡，进行医疗救助、住房救助以及教育救助等专项救助。另外对于农村范围低保家庭中有劳动能力的救助对象，领取低保补助金后仍旧符合精准脱贫标准的，统筹衔接建档立卡，进一步在政策执行场域衔接两项政策。
具体而言，在政策议程过程中预先做好“前置型”社会政策衔接，“重心前置”，而不是政策实施后期做“迟滞型”政策弥补。因此，亟待将两者的政策过程进行整合，系统地梳理政策执行中的交叉、重叠部分并做明确的部门功能划分，构建功能分化、政策衔接、制度整合的跨部门协作机制与应责治理体系。
作者系南京大学政府管理学院博士研究生，新华社亚太日报亚太智库研究员
中国乡村发现网转自：《华中科技大学学报（社科版）》2018年第1期
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