长期以来，中国采取开发扶贫方式，通过高速增长和发展贫困地区经济大规模减贫，为全球减贫事业做出了巨大贡献。在经济转型发展过程中，培育劳动力市场也为贫困家庭和劳动力借助市场机制，实现非农就业、摆脱贫困，提供了巨大机会。相对而言，中国在农村建立低保等救助项目的现代社会安全网较晚。
一、中国反贫困政策变化
从区域开发到精准扶贫，中国的扶贫政策发生了重大变化。一方面，从全球反贫困实践看，中国精准扶贫战略与世界银行减贫框架高度契合；另一方面，中国精准扶贫战略有丰富的政策和实践内涵。
从区域开发到扶贫到村、到户，再到精准扶贫，中国扶贫政策的目标、方式、手段和绩效发生了根本性变化，提出了新要求，形成了四维一体的完整体系和框架。具体来讲，这包括到2020年彻底消除绝对贫困的政策目标、“六个精准”的扶贫方式、“五个一批”的扶贫手段，以及重视提高扶贫质量和激发贫困人口内生动力达到精准扶贫与精准脱贫的政策绩效。
从全球反贫困实践看，发展中国家扶贫实践可以归纳为包括经济增长、部门干预措施和社会政策项目的减贫框架。中国精准扶贫的特别之处在于，扶贫措施和实践几乎涵盖所有领域，调动全社会之力来推动消除绝对贫困，这项行动计划比世界银行提出的2030年消除全球绝对贫困的计划提早10年。中国精准扶贫提出的“两不愁、三保障”政策目标，体现了不仅要解决收入和消费贫困问题，而且还要提供基本公共服务，也就是在满足贫困家庭温饱需要的基础上，促进贫困家庭的自身发展。因而，这是一个多维贫困概念，具有丰富的政策和实践内涵。
二、农村低保与扶贫开发衔接
社会安全网是中国精准扶贫框架中的一项重要政策措施。2007年，中国建立农村低保制度。值得注意的是，全国农村低保线平均水平从2010年的1404元大幅提升到2016年的3774元。理论上讲，提高低保标准会带来受益人口的数量增加。但是，农村低保受益人口却从2013年的5388万人下降到2016年的4587万人。形成这种现象的原因可能是多方面的：一是贫困人数的收入增加让部分低保户不再符合低保条件而退出；二是加强低保规范管理，清理了“关系保”“人情保”等问题；三是反腐问责有可能带来部分地方不作为，让应该符合低保的对象没有纳入低保范围。
2016年农村低保线高于贫困线，按农村常住人口计算的农村低保覆盖率是7.8%，按农业户籍人口计算是5.7%。理论上，农村低保通过转移支付可以完成中国的减贫目标，但是实际操作比较复杂，低保与扶贫之间的衔接问题是其中重要的原因。中国当前有三套相互独立的监测和瞄准体系：国家统计局的农村贫困监测（农村贫困线）、扶贫办的全国贫困户建档立卡登记（农村贫困线/各地可采用更高的贫困线）、民政部的农村低保受益对象登记（地方农村低保线）。这三套制度有不同用法，而建档立卡则既想做监测也想做瞄准。
结合全球的经验做法，考虑到极高的瞄准成本和反贫困需要建立长效机制，建议将瞄准识别机制和监测评估机制分开；同时，加强部门之间的信息共享和交叉核对，这大大有助于改进贫困监测和瞄准的效果。
三、中国反贫困政策展望
中国经济进入新常态，意味着增长速度换挡和经济结构转换。这些变化与城镇化发展和技术进步一道，对新常态下中国社会经济发展带来了新的挑战，也包括反贫困领域。
中国新时期的反贫困政策需要有一体化、覆盖城乡的顶层设计。这需要考虑三个方面的重要问题：一是当前精准扶贫聚焦农村贫困问题，而未来中国将面临经济新常态下的城乡贫困问题，需有前瞻性的战略准备；二是中国未来的贫困问题将从绝对贫困转变为相对贫困和多维贫困，做好监测机制和瞄准机制设计是一个挑战；三是需要考虑精准扶贫与未来反贫困战略的成本和代价，既要从个人角度也要从社会角度，充分考虑贫困的动态性与反贫困的稳定性和可持续性。
（本文根据作者在“清华三农论坛2018”分论坛三“脱贫攻坚、农村人居和生态环境”议题上的发言整理，经本人确认并授权。仅代表作者个人观点。）
中国乡村发现网转自：清华大学中国农村研究院 微信公众号（原创）
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