摘要：通过恰当的治理结构安排，夯实县一级因地制宜安排项目回应贫困村和贫困农户多元化、差异化需求的能力，是“精准扶贫”的应有之义。借助组织学权变学说和信息经济学的理论工具，提出一个“田野行政”的解释框架，用以考察十八大以来，国家贫困治理体系密集调整，为县域贫困治理带来了诸多新的变化。基于对“茶县”跨度六年的跟踪调研，可以发现县域“精准扶贫”工作能力建设，有赖于通过恰当的分权治理结构安排，保持县一级因地制宜安排政策供给的自由裁量权。2014年以来，精准扶贫各项制度架构逐渐成型，“四到县”的改革，提升了县一级精准回应贫困村和贫困农户差异化需求的能力，但仍有一些瓶颈因素有待破解。
关键词：精准扶贫；县域贫困治理；田野行政
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1671-8402（2018）01-0081-09
基金项目：国家社科基金项目（13CSH087）；国家自然科学基金项目（41401165）；中央高校基本科研业务费（CCNU17HQ012）
一、导论
2011年，中国政府颁布了《中国农村扶贫开发规划纲要（2011-2020）》，标志着我国的扶贫开发事业进入了新的阶段。步入新时期，中国农村贫困人口的分布特征发生了显著变化，主要集中在以武陵山区、秦巴山区、西南石漠化地区等为代表的“连片特困地区”，此类地区多具有自然地理条件复杂性和经济社会文化多元性的特点[1]。从资源禀赋特征、经济社会文化特点以及致贫因素组合来看，不同的片区之间、贫困社区之间，乃至农户之间，差异十分显著，既往一体化推进的扶贫开发模式边际效应递减，已经难以适应新阶段扶贫开发形势的变动[2]。就此而言，打赢全面建成小康社会背景下的脱贫攻坚战，迫切需要转换扶贫开发研究的理论视角，通过体制机制创新，提升国家贫困治理体系对贫困社区和贫困农户差异化需求的回应能力。2013年习近平总书记在湘西十八洞村考察，率先提出了“精准扶贫”的治贫理念，要求扶贫开发工作“切忌喊口号”，要坚持“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”。[3]在总书记看来，各贫困地区区域差异明显，各片区贫困问题的现实状况，潜在的资源优势等诸方面皆有不同，因而有效的贫困治理应反对过去“一刀切”的做法，通过“找准发展的路子”，以回应需求为导向精准安排政策，从而“扶到点上、扶到根上”，最终增进贫困社区和贫困人口的内生发展能力[4]。换言之，所谓“精准扶贫”意指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象和贫困成因实施精确识别，并以此为基础，有效配置政策资源，从而精准响应贫困社区贫困农户多元化、差异化需求的贫困治理方式。在实践层面，坚持精准扶贫精准脱贫的基本方略，需要通过不断地体制机制创新，提升国家贫困治理体系对地方减贫与发展多元化需求回应的有效性。
党的十八大以来，“精准扶贫”思想成为新时期国家贫困治理体系“顶层设计”的理念基石和机制体制创新的总抓手。2013年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，随后七部委联合下发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》等以“精准扶贫”理念为基础，推进国家贫困治理体系建设和治理能力提升的指导性、纲领性文件[5]，以此为导引，各部委、各级政府密集出台了一揽子政策文件，共同构筑起“精准扶贫”政策体系的“四梁八柱”。在新一轮国家贫困治理体系的调整中，县域“精准扶贫”工作能力的建设，无疑是重点内容之一。按照《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作意见》的要求，要实现责任、权力、资金、任务“四到县”的体制，扩大县一级在扶贫项目安排、政策制定、资金管理使用方面的权限，夯实县一级因地制宜回应减贫需求的能力。同时，财政部等中央部委也纷纷出台文件，要求扩大贫困县一般性转移支付比例，不再要求贫困县在争取项目过程中配套资金，并且扩大县一级整合使用涉农资金的权限。值得一提的是，在向县一级赋权的同时，各省也出台了关于资金使用的指导性意见，用于规范地方开支。
本研究立足于经验观察，试图借助案例研究回答上述治理结构的调整，对于县域贫困治理带来了何种变化，这种变化是否有助于更好回应地方减贫实际需求？是否还存在增强县域精准扶贫工作能力建设的体制机制障碍？未来进一步调整和优化的可能方向在哪里？为此，本文将首先在梳理学界相关研究的基础之上，形成一个“田野行政”的解释框架，继而结合近几年笔者在H省茶县的跟踪观察，回应上述问题。最后在总结部分，就“田野行政”框架的理论与政策意义做进一步的讨论。
二、理论背景与解释框架
组织研究的核心问题之一在于通过何种结构或机制安排，能够有效保持组织行动对外部环境变动的适应性，权变理论及信息经济学的解释视角为解答上述问题提供了思路，同时也为求解本研究的核心问题提供了理论背景。
（一）理论背景：组织如何对环境变异保持良好的回应性？
从经验层面来讲，每一个组织都是生存于特定的环境之中，环境对组织提出了效率与合法性两个方面的要求[6]。毫无疑问，不同类型的组织面对的环境大相径庭，特别是一些大型组织，其经营和服务活动在各地分散开展，面对着差异显著的运行环境和异质性很强的产品（服务）需求。就此而言，组织能否高效运转，很大程度上取决于其能否发展出恰当的结构或机制，保持对变动环境要求的有效回应。与泰勒、法约尔等经典理论家追求“唯一最佳的组织形式”的问题意识不同，权变理论（Contingency Theory）家提出，由于组织运行的外部环境差异显著，实际上我们关于“唯一最佳组织形式”的诉求，实可称得上妄念[7]。现实中，并不存在“唯一最佳的组织形式”[8]，唯有那些“内部特征与环境要求相匹配的组织适应性最强。”按照斯科特的解读，“内部特征与环境要求相匹配”包含两层含义：一方面，不同环境对组织产生不同的影响；另一方面，为适应环境，组织需要调整自身的结构以实现最佳组织方式[9]。权变理论家相信，组织保持对环境适应环境变异的良好适应性，最为关键的问题在于，组织结构的安排中，是否采用相对分权的模式，赋予一线操作者以灵活处理问题的空间，增强部门间的协作[10]，大量的经验研究验证了相关观点[11]。
上世纪70年代以来，信息经济学的快速崛起，为组织研究提供了强有力的理论工具。威廉姆森提出，相对于直线控制型（U型结构）的组织结构而言，多事业部组织结构（M型结构）在驾驭复杂外部环境方面，更具优势[12]。从政府治理的角度，借鉴“委托-代理”理论（PAT）的解释框架，众多研究提出基层政府组织相较于高层级的政府组织而言，更易于掌握政策对象的偏好，从而在选票和税收的激励下，为公民提供更有回应性的公共服务[13]。但另一方面，也应当看到，作为代理人的地方政府，凭借对信息的占有优势以及治理结构赋予其的自由裁量权，有可能将自身的偏好掺杂到政策与服务供给的过程中，鉴此，发展出有效的激励和制衡机制，对于引导地方政府行为是必不可少的，其中“控制权”的分配至关重[14]。上述视角，被应用于中国国家治理结构特征及其绩效的研究中，周雪光和练宏提出，中国国家治理体系中，控制权的分配体现为目标设定权、检查验收权和激励分配权，控制权的配置模式对于治理结构选择及其有效性具有重要的意义[15]。周黎安等根据清代海关的案例提出了一个“行政发包制”的解释框架，用以概念化国家治理体系中的“央-地关系”，认为地方政府被赋予政策执行的权限，而其成绩则要经由发包方的检查与评价[16]。
（二）解释框架：一个“田野行政”的视角
权变理论与组织经济学为我们认识中国国家贫困治理体系的调整及其运行绩效，提供了富有启发性的理论视角。前文已述，随着脱贫攻坚的主战场转移到“连片特困地区”，贫困人口的分布特征发生了显著的变化，此类地区多具有自然地理条件复杂性与经济社会文化多元性的特征，难以借用一致化的政策安排实现有效治贫的目标[17]。“精准扶贫”理念的提出，以及国家贫困治理体系的新一轮调整，核心恰在于增强国家脱贫攻坚行动对于贫困社区和贫困人口多元化、差异化需求的回应能力[18]。毫无疑问，在国家贫困治理体系中，县域精准扶贫工作能力的高下至关重要，鉴此，本研究提出一个“田野行政”的解释视角，并以此视角来观察“精准扶贫”时代，县域贫困治理能力建设的现状及其实践成效。
在西文文献中，“田野行政”（Field Administration）的概念，兴起于对美国公共政策执行和福利传递的研究。在美国的行政体系中，有超过22,000个地方办公室（Field offices）分布在全国各州，这些地方办公室是国家正式官僚体制的行政末梢组织[19]。如何解决联邦机构总部与地方办公室之间的“委托-代理”难题，保证地方办公室忠实地执行来自华盛顿的指示，便成为美国公共行政论辩的一个核心问题。研究者认为通过建立区域性、功能性的监管机构，可以打破地方办公室相对于联邦总部机构的信息优势，除此之外，还可以采取如人事任免、预算控制、听证会等方式来引导和约束地方办公室的行动[20]。这一概念，经由菲仕乐（Fesler, J. W.）等学者的努力[21]，扩展到对美国之外政府体系的考察，在菲仕乐看来，盎格鲁——美利坚的行政体系极为特殊，其田野行政的概念和解释框架实际上难以直接用于对英国、法国、德国等欧洲国家和对发展中国家的研究。施密特[22]（Diane E. Schmidt）则进一步完善了“田野行政”的解释框架，认为地方机构对服务对象需求的回应能力，取决于其所处的制度架构，组织规范与公众期待的契合程度，以及地方利益群体的影响。
这里将“田野行政”的概念拓展到对中国国家贫困治理体系的理解。具体而言，本研究“田野行政”意指县乡基层政府传递国家公共政策的活动。研究者指出，中国公共政策执行体现为层级治理的模式[23]，其中，县乡基层组织负责将国家大政方针结合地方实际“转译”为可执行的“操作文本”[24]。现实地看，中国国家贫困治理体系中的县乡政府的“田野行政”有几个方面的特点：首先，县乡基层组织运行于国家贫困治理体系的行政末梢，代表国家对贫困社区和贫困农户提供减贫干预。其次，县乡政府掌握着多方面的地方知识，如社区和贫困农户的政策偏好，地方资源禀赋等。至少在理论层面，夯实县域贫困治理能力对于“精准扶贫”目标的实现尤为关键。再次，在中国独特的贫困治理结构安排下，县乡政府“田野行政”的自由裁量权，并不是完备的，而是要接受上级扶贫部门的指导和管理。复次，“田野行政”过程中，县乡政府直接面对着当地的社区，地方精英群体对政策的游说，极有可能导致政策运行偏离既定目标。最后，这种治理结构安排，可能会出现控制力与回应性的两难，就此而言，“精准扶贫”意味着在保持中央决策统一步调贯彻的同时，尽可能增强县域精准扶贫的工作能力。就其理想状态而言，“田野行政”能力建设应保证基层政府组织公共政策供给与地方实际需求保持契合。然而，在经验层面，基层政府的自由裁量权是由政府组织权责配置的制度安排决定，并且干部考核等相关激励制度，对于基层政府贡献并合理使用“私有信息”的动机产生着重要的影响。
就此而言，使用“田野行政”的解释视角开展县域贫困治理的研究，需要回答如下几个问题：第一，在不同时期，不同的治理结构安排下，县域贫困治理的自由裁量权是如何界定的？这种界定方式对于贫困治理的成效将产生何种影响？第二，县乡政府在治理结构安排和激励制度约束下，产生了怎样的动机和行为逻辑？第三，县乡政府基于自身的偏好，滋生“道德风险”的可能，如何得到规训和引导？第四，以“精准扶贫”的尺度，看待县域贫困治理的现实，优化的方向在哪里？
三、研究思路与研究案例
（一）研究思路
财政扶贫资金的管理和使用办法，由国务院扶贫开发领导小组办公室联合财政部共同制定，相关涉农部门的资金也大致采用类似的方式。2003年以来，国家以“多予、少取、放活”的基本思路，重构国家与农民关系，尤其是2006年税费改革以后，中央财政加大对中西部经济落后地区的转移支付，一方面弥补因“税费改革”带来的基层财政支出缺口[25]，另一方面，贯彻国家助力农村发展，推动农业现代化和农民增收的意志[26]。涉农财政资金管理在过去近十年间，大致发生了两次重要的变化，其一是2008年，中央各部委加强了行业部门资金的专项化管理，即专项转移支付的在县一级的使用要求更加具体和明确，希望以此规范地方政府的开支行为，避免财政资金挪用。其二是2014年以来，对上述管理体制的调整，要求一般性转移支付建立可持续增长机制，逐步削减专项转移支付，并赋予县一级在整合使用涉农资金方面的权限。以“田野行政”的观点，看待财政体制的两次变化，无疑会发现不同管理体系下，地方政府因地制宜安排项目，回应地方实际需求的能力有所不同。换言之，“田野行政”自由裁量空间，受制于不同财政管理体制的约束，项目资金的专项化管理，固然有助于规范地方政府的开支行为，但很大程度限制了县级部门整合涉农政策对不同乡镇、社区、农户差异化需求的回应性，而2014年以来赋权基层的系列调整，则可期待县域治理有更大的灵活性和更好的回应性。
具体到扶贫开发领域，贫困社区和贫困农户的致贫因素组合具有多元性、多维性的特点，因而有效的贫困治理意味着综合性地、定制化地回应每个贫困社区和贫困农户的减贫需求[27]。实践中，2000年以来，扶贫开发领域力图搭建“大扶贫”的工作格局，通过扶贫开发专项资金，撬动农、林、水、电、路、教育、卫生、医疗等行业部门资金，共同投放到贫困社区[28]。可以说，县乡政府在国家贫困治理体系中地位非常特殊，肩负着政策传递“最后一公里”的重责，财政资金的管理和使用，项目审批权限等制度安排，对于县乡政府对地方需求因地制宜的回应性至关重要。同时，各个时期对于扶贫开发工作的考核权重和方式、监督力度亦各有差异，遂给县乡政府设定了不同的激励制度。鉴此，本研究将借用上文“田野行政”的研究视角，分阶段考察近年来国家贫困治理体系调整，给县域精准扶贫工作能力建设带来的变化，并结合案例重点讨论时下制约县域扶贫开发工作精准度提升的体制机制障碍。
（二）研究案例
H省位于华中地区，“茶县”坐落在H省西部，全县人口约36万，其中农村人口近28万，2014年，“茶县”农村贫困发生率约为24.7%，是新时期832个国家级扶贫开发工作重点县之一。“茶县”下辖3镇6乡，由于地处云贵高原延伸地带，境内地形复杂，各乡村产业类型、资源禀赋差异较为明显，同时该县共有十三个少数民族，人口占比超过全县总人口的三分之二。可以说，“茶县”较好地代表了新时期国家脱贫攻坚主战场的一般特征。
2010年至2016年之间，笔者持续跟进“茶县”扶贫开发工作的状况，在对“茶县”财政局、扶贫办和乡镇干部的访谈中，为观察县域贫困治理领域的变化积累了较为丰富的经验素材。从时间跨度上来讲，2010年至2016年，涵盖了“精准扶贫”治理体系形成前后，有利于从动态上把握国家贫困治理体系的相关治理结构安排和制度设计，对县域精准扶贫田野行政带来的影响。此外，作为国家贫困治理体系的顶层设计，县一级扶贫开发权责安排及其调整，举国之内具有一致性，对于“茶县”的案例观察，从方法层面，能够大致回应本研究所提出的核心问题。
四、三访“茶县”：县域精准扶贫工作能力的经验观察
（一）整合难：项目资金专项化管理与县域贫困治理
2010年7月至8月，笔者初访“茶县”，当时的题目是要研究“整村推进”专项扶贫模式的实践绩效。“整村推进”的政策模式设计意在通过基础设施、基本公共服务、基层组织建设、主导产业等方面的综合性支持，提升贫困社区的内生发展动能，在工作机制层面要求“县为单位、整合资源、整村推进、连片开发”[29]。无论是从贫困村脱贫发展需求的综合性角度，还是从掌握贫困村基础信息的角度来考虑，“县为单位、整合资源”的工作格局是十分必要的。结合贫困村自身的特点，用财政扶贫资金，带动相关行业部门的投入，以整体性的方案，系统性回应贫困村的减贫需求，是“整村推进”专项扶贫工作收到实效的机制保障。但调研中，我们发现，“整合资源”当时是困扰“茶县”扶贫工作开展的主要问题。访谈中，“茶县”扶贫办H主任，对此感慨万千：
几乎每一项“到县资金”，都有配套文件下发，文件明确了这些资金属于专项资金，需要专款专用，这就意味着“打酱油的钱是不能买醋”的，说是“各炒一盘菜，共办一桌席”，但实际操作难度很大。我们扶贫办去整合人家的资金，一来“扶贫口”资金规模本来就很小，像交通局等部门，资金体量大，根本不把扶贫办当回事，二来人家（其他行业部门）将资金整合到你的方案里面，是要有基础的，比如正好按照他们部门的规划，我们的“整村推进村”在里面，资金整合进来，就不存在问题，否则就存在挪用的嫌疑。（20100804CFH访谈记录）
项目资金专项化管理，一方面体现了行业部门推动本部门工作按照总体进度有序推进的意志，例如关于农村公路改造工程，国家发展改革委会同交通部制定了专门的管理办法，“十一五”期间投入1000亿，用于“对通乡（镇）公路、通建制村公路进行路面硬化改造，铺筑沥青、水泥等路面补助的项目。[30]”管理办法要求“专款专用，只能用于工程直接费用。”而县交通局在申报本县农村公路改造工程资金的时候，只能选择已经纳入“国家五年建设计划”的项目，并且资金的使用和管理需要明确施工地点、工程进度等。另一方面，专项化管理有助于规范地方政府的开支行为，避免资源使用的随意性。
然而，从县域贫困治理的角度来看，资金的专项化管理要求与综合性、系统性开展贫困治理的需求难以并行不悖，资金整合很大程度上也就难以实现。还应看到，这一时期，扶贫开发工作在地方经济社会发展全局中的重要性并不十分显著，恰恰是经济发展、社会稳定等指标具有很高的权重，影响着县域治理的注意力分配[31]。特别是，这一时期中央和省级政府部门实际上难以精确掌握各地贫困相关基础信息，从而也就很难对地方形成有效的引导、监督和激励，因此地方扶贫工作中，实际上没有充分的动力将资源配置到最为贫困和最需要资源的社区，而是较为普遍地存在着“做盆景”的现象。毫无疑问，这种状况与政策设计的本意是相悖的。而纠正这一问题的关键，恰在于摸清“底数”，将在地的贫困信息，转化为各级政府组织共享的信息资源。
（二）基于“数目字管理”的贫困治理何其不易？
2014年4月，带着H省精准扶贫工作机制构建的科研选题，笔者二访“茶县”。是时，国家“精准扶贫”一号工程——建档立卡，已在全国铺开，并将于年底实现全国并网。通过“建档立卡”，县域乃至全国的贫困“底数”将更为清晰，并且基于“建档立卡”搜集的农户层面致贫因素和需求信息，相关政策设计和资源投放有望更加精准和“靶向”，通过对“数目字管理”[32]，国家贫困治理体系的理性化程度，将得到大幅提升。然而，恰如有研究指出，“数字下乡”[33]的过程存在多重发包的结构，并且深深嵌入地方社会文化网络中。农户层面贫困识别按照2011年不变价格2300元作为标准，县乡政府的田野行政过程，“以线识别”的方面遭遇了巨大的困难。访谈中，村民多有抱怨识别不准确，在村民看来，我和邻居的收入状况、资产状况都很接近，何以邻居被识别成贫困户，我却不是？为此，“茶县”提出了“以线识别”和“以分识别”相结合的方式。所谓“以分识别”，是通过设计关于农户家庭经济收支、资产占有、健康状况等多个维度的量表，根据农户各项得分，加总后汇总形成全村各户的财富排序，并通过村民代表大会讨论，以“两公示、一公开”的程序确定贫困户。这种方法颇类似于一些国际发展组织所倡导的参与式财富排序（PWR，Participatory Wealth Ranking）。然而，尽管做出了上述努力，贫困识别的精确性依然难以有效保障。可以想见，作为“精准扶贫”的基础性环节，贫困识别出现偏差或漏出，将直接影响到资源投放的指向性。既有研究对政策资源分配过程中出现的“精英俘获”现象，多有讨论。但重要的是，通过何种机制，纠正此类现象？在当时的调研中，笔者并没有找到答案，但2015年上半年始，自上而下的多次“精准扶贫回头看”运动，较大程度地挤出了之前识别过程中因各种因素掺杂进去的水分,建档立卡数据的质量有了较大程度的改善。
2013年底，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，要求将扶贫开发工作“重心”下沉，资源配置的权限，下放到县一级，增强县一级因地制宜安排政策扶持的权限。同时，中央财政大幅提高了对贫困县的支持，在资金拨付上也更有效率。相关部门高度联动，但由于步调难以统一，出现了各项资金拨付到位早，可配套管理细则没有下发的状况，一度导致县乡扶贫开发陷入困扰。2014年，是国家精准扶贫政策体系的开局年，也是各项制度框架酝酿和出台的一年，难以系统观察精准扶贫“田野行政”的整体状况，但恰恰是这一特殊时期，折射出“田野行政”的重要特点，即县乡部门“田野行政”的权能和动机，都需要完善的制度框架来赋予和保护，省级层面根据中央总体部署形成的“二次顶层设计”，各项制度的配套与衔接，对于激发地方动能具有重要意义。
（三）受控分权的“田野行政”
2015年秋季，笔者三访“茶县”。过去一年间各省密集出台了一揽子政策文件，逐渐构筑起“精准扶贫”政策体系的基本框架。以H省为例，2015年H省出台了以《中共H省委H省人民政府关于全力推进精准扶贫精准脱贫的决定》为中心的“1+15文件”，明确了扶贫开发资金使用管理、贫困县党政干部考核等各项制度，以及产业扶贫、健康扶贫、异地移民搬迁扶贫、雨露计划、金融扶贫等各政策专项的实施细则。因此，三访“茶县”，笔者聚焦于上述文件体系构筑的框架下县域贫困治理的运行状态。
按照“精准扶贫”的工作要求，在“建档立卡”的基础上，“茶县”下辖各乡根据贫困户致贫因素、资源禀赋和农户自身意愿，制定了“精准到户、扶持到人”的减贫方案，并向一些村组织涣散软弱的村，下派了“第一书记”，给当年要实现脱贫的贫困村确定了“帮扶单位”，贫困户指定了“帮扶人”，全县上下，将脱贫攻坚作为中心工作，全力推动。县里面围绕着产业扶贫、异地移民搬迁等工作，要求乡镇干部到村做细致摸底，把村里和农户的发展意愿搜集汇总，从而确定实施细则。一些乡镇还建立起了“项目库”制度，由村里面讨论，提出发展构想，乡镇协助贫困村争取县里面的政策和资金支持，并积极联络企业进村，带动农户脱贫增收。
毫无疑问，随着“精准扶贫”政策体系“四梁八柱”搭建完善，县域贫困治理的方向感更强，通过信息的及时沟通和反馈，政策供给和资源安排的精准度也有了较大程度的改善。然而，仍有一些困扰县乡政府的问题。笔者陪同乡镇干部到村摸底，村民座谈会上，一些村民提出：
我们希望乡里面能把“组际路”给修一下，通村公路只修到村委会所在的二组，而其他七个村民小组仍居住在深山，砂石路面没有硬化，有两个小组连砂石路基都还没有。路修好了，我们自然而然就能够挣到钱，也就脱贫了。（20151009CWJZTH座谈会记录）
当然，村民座谈会上的观点，固然只是代表了一部分村民的看法，甚至参会村民代表中一些并不是贫困户（会后做了一些问卷，了解到相关信息）。但座谈会上反应的问题确是真实存在的，并且不少贫困户亦地处深山，除了一部分能够进入“异地移民搬迁扶贫”的笼子以外，仍有不少贫困户会留在本地。对此，乡干部表示一定会到县里面尽力去争取，但乡里也不敢“打包票”说一定能找到资金来支持。“茶县”扶贫办的副主任告诉笔者：
这样的事情在实际工作中很常见。路修不好、房子修不好，村里面的年轻人都娶不上媳妇，没谁愿意嫁过去。县里面调研中，也多次听到村里面提出修路的想法，而实际上，我们县里面安排不了这方面的资金。为什么呢？按照省里面扶贫资金使用的要求，70%要用于产业发展，只有30%可以用于基础设施建设。交通部门也没有专门针对“组际路”建设的资金，我们的想法是，一些符合条件的贫困户，尽量搬出来，搬到条件较好的地方，基础设施配套的成本也低一些，我们还能从异地移民搬迁资金中安排一部分水电路资金，但很多老百姓不愿意搬，也是有的。以前，资金管理不那么严格的时候，有一些村的“组际路”也确实修了，那个时候我们还有些“变通”的手段，比如把“组际路”按照“产业发展配套机耕道”报上去。但现在，资金大框架订好了，管理又十分严格，谁也不能动，更不敢用那些“变通”的法子了。我们曾经和省里面汇报过，但省里面认为县里实际上不想做产业，愿意修路，因为修路比起发展产业来说看得见，周期短，做产业风险大，工作量大，且不容易成功。（20151013CFX访谈记录）
实际上，省级扶贫开发部门出台的扶贫开发资金管理办法，意在总体引导县乡“田野行政”的资金投向，在资金的使用方面，县乡政府组织和社区存在自身的偏好，而这种偏好并不必然与有效贫困治理的要求具有一致性。例如，在既往的扶贫开发实践中，确实看到重基础设施，而轻视产业发展和农户能力建设，遂导致物质条件有了大幅改观，但社区和农户的内生发展动能不足。“组际路”建设的案例，恰恰反映出“田野行政”实践层面的复杂性，县乡基层组织一方面面对着上级部门制定的政策框架，另一方面直接与社区和农户打交道，政策供给、地方减贫需求与群众的政策期待三者之间，并不总是能找到恰当的平衡点。
同时，按照“精准脱贫”总体进度要求，各县在年度之初就已经明确当年的脱贫目标，例如“茶县”在2015年需要完成23个贫困村和5个老区建设重点村的整村脱贫出列，以及9千余户3万余人的脱贫。巨大的脱贫压力下，县域扶贫的资源、手段显得捉襟见肘，迫于指标的压力，一些贫困村“精准扶贫”工作以完成指标为核心，而与扶到点上、扶到根上，增强贫困社区和贫困户内生动能的要求，仍有较大距离。以贫困村整村脱贫出列为例，2014年，贫困村识别采用的标准是“一高、一低、一无”，具体来说，“一高”指的是行政村的贫困发生率高于全省贫困发生率一倍以上，“一低”指2013年全村农户人均纯收入低于全省平均水平的60%，“一无”则是指村里面没有集体经济收入。上述标准，亦作为贫困村脱贫出列的考核标准，其中，集体经济收入要求达到五万元规模以上。制定这一标准的初衷，是希望通过村民参与建设和管理村集体经济，促进基层民主，提升村级公共产品的供给能力。换言之，集体经济建设指标的提出，内涵农村社区治理水平提升之意义。但实践中，追逐完成指标，而忽视更深层的内生动力提升和社区治理水平改善，是相对普遍的现象。
五、总结与讨论
诚然，“精准扶贫”是一项综合性很强的系统工程，其政策体系涉及区域发展、社会保障、基层治理等诸多方面，案例研究内生的局限性决定了不可能在一篇研究中勾勒出县域贫困治理体系及其运转的全貌。但本研究的意义或许在于，三访“茶县”的经历，借助跟踪性的案例研究，为管窥“精准扶贫”治理体系前后县域贫困治理的变化提供了一定的素材。一访“茶县”，项目资金专项化管理的规定，限制着县一级整合资源综合性回应地方实际需求的能力。二访“茶县”，正值“精准扶贫”开局之年，资金拨付的效率大幅提升，但由于相关配套文件和实施细则没有明确，县域扶贫开发工作只能以相对保守的方式推进。同时，贫困识别和资源分配中，亦能够清晰地看到地方利益群体对政策的游说和对政策执行的影响。三访“茶县”，省级层面的“二次顶层设计”，相对明确地界定了县一级因地制宜安排项目和政策供给的权限，并制定了规范和引导地方开支行为的指导性文件。客观而言，“放活”与“管好”是向基层赋权的一体两面，“四到县”体制的确立，确实有助于政策供给对社区和农户多元化、差异化需求的回应，但保证这种“自由裁量权”不被滥用，依然需要有效的干预[34]。因此，省级层面的管理对于约束地方政府潜在的“道德风险”具有重要的意义，但从案例观察来看，“决策一致性”与“行政在地性”之间的矛盾，或许还没有寻找到合理的平衡。迫于“压力型体制”[35]的推进方式，一定范围内，县域贫困治理出现了片面追逐指标完成度的现象，显然这与“精准扶贫”追求贫困地区、贫困村和贫困农户内生发展动力建设的目标是相背离的。
从“田野行政”的解释视角来看，合理界定接近地方情境信息[36]（CircumstanceKnowledge）的基层行政组织的决策与资源分配和管理权限，有助于提升县域贫困治理对贫困社区和贫困农户差异化需求的回应能力。但“田野行政”的实践过程，对上连接着高度有序化管理的压力型科层体系，对下则直面乡土情境的各种复杂社会网络和利益群体。如何通过体制机制创新，发展出恰当的行政权责配置方式，形成高效的激励机制，并建立有序参与的决策程序，对于破解县域贫困治理的“精准度”困境，可谓根本性问题。同时，还应看到，以贫困村和贫困农户发展内生动力为核心的治贫目标，应以更为可见、可测的指标，体现在对“精准脱贫”工作的考核中。恰如总书记所言，“贫困地区发展要靠内生动力，如果凭空救济出一个新村，简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题。[37]”以总书记的要求，对照目前县域贫困治理的现状，不难发现，仍存有较大的距离。在接下来的工作中，通过既有政策架构的不断优化，进一步破解制约县域“精准扶贫”工作能力的瓶颈因素，对于保质保量打赢脱贫攻坚战仍显必要。
作者简介:吕方，华中师范大学社会学院副教授，华中师范大学湖北省社会发展社会政策研究中心研究人员。研究方向：减贫与发展，基层治理，社会政策。
冯瑞英，华中师范大学湖北省社会发展与社会政策研究中心研究人员。研究方向：减贫与发展。
中国乡村发现网转自:《福建论坛》2018年第1期
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