——以重庆祝村水井治理为典型
【摘要】以水井为代表的公共生活物品治理既是水利社会的组成部分，也是公共事务治理的重要内容。在无外力涉入的环境中，“有-用分置”是水井治理的显著特征，也是特定范围内公共生活物品实现自主治理的机制。作为治理机制，“有-用分置”的核心是在占有权、使用权两种财产权利分置的基础上，通过不同权利拥有者之间的协调合作来实现治理。有-用分置是中国基层社会依据实际情况自然形成的治理机制，有着广泛的适用性和认可度，虽然“有-用分置”的公共生活物品治理的实现有一定的前提约束，但这并不影响其对公共物品使用权的强调、产权分置的界定、综合规则制度的确立，这对当代基层公共生活物品治理提供了积极的启示。
【关键词】公共生活物品治理；有-用分置；公共水井
以“水利社会”视角研究中国治理问题是近年来学界的一大热点，尤其是在2017年国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》之后，有关水利社会中公共物品的治理与服务的供给日益成为重要的研究议题。生产与生活是人类社会最基本的两个方面，水利社会中的公共物品治理与此相对应，既包括涉水公共生产物品的治理，也包括涉水公共生活物品的治理。对于涉水公共生活物品的治理，在外部力量无暇顾及或不便参与的前提下，基层村落或社区可否实现自主治理？若能够实现又有何治理之道？本文围绕水井这一涉水公共生活物品，通过典型案例进行探讨，以期为当前中国基层公共生活物品的治理提供些许思路。
一、问题的提出
学界通常认为，中国话语下的“水利社会”是指以水利为中心延伸出来的区域性社会关系及治理的互动。关于水利社会的治理，研究者从不同的角度进行了探讨，如何合理配置和利用水资源，如何治水、抗旱或者防洪，一直是“水利社会”视角下的核心主题。显然，水利社会的治理包括涉水公共物品的生产治理和生活治理。从已有的研究来看，学界对生产范畴下的涉水公共物品治理着墨较多，对有关生活范畴下涉水公共物品治理的研究还有待开拓，尤其是以公共生活物品视角聚焦水井治理的针对性研究更是少之又少，只有个别学者进行了相关研究，其中朱洪启、胡英泽的研究较有代表性，行龙、张思等对水井治理也有一些笼统论述。
除了以治水社会语境分析公共物品治理外，公共选择学派、新制度经济学派等对公共物品的治理也有成熟的研究，布坎南、奥尔森、R•科斯以及奥斯特罗姆夫妇等在此方面著述颇丰。其中诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺•奥斯特罗姆（El-inor Ostrom,下文简称奥斯特罗姆）著写的《公共事物的治理之道》堪称该领域研究的代表作，主要探讨了公共池塘资源的治理规则与条件，作者力图探索出一条在政府与市场之外的公共物品自主治理之路。或是考虑到整个论述的集中度，或是出于特定的研究视角，奥斯特罗姆对自主治理中的参与者关注较少，而且视为定量而非可供分析的变量。在著述中，奥斯特罗姆以“占用者”（appropriators）指代公共物品治理的参与者。appropriator的原型为appropriate，其作为动词有三个含义：（1）占用，据为己有；（2）（不适当地）侵吞、挪用、盗用；（3）拨出（款项等）作为专用。从论述来看，奥斯特罗姆显然是选取了第一种中性内涵作为表达。同时，奥斯特罗姆在注释中说明，在个别情况下该词“appropriators”即“占用者”是指拥有特定的法律权利、可以提取（withdraw）某资源的人，但若无此特别说明，则是指最广泛意义上的“占用者”——无论其是否有特定的法律权利来使用资源——这种中性的表达也正是论述中的通例。
综合而言，奥斯特罗姆本人并没有对“占用者”进行权利层面的细致界定（除特殊说明的例外），在其案例描述和理论分析中该词也是作为笼统的、中性的指代。实际上，在公共事务的治理活动中，占用者群体内部在权利范畴特别是产权范畴下是有明显差异的——“占”和“用”是两个明显不同的产权形式与内容，其可对应不同的权利拥有者。一般意义上，产权包括对资源或物品的占有、使用、收益（受益）和处置权利，显然占有权即狭义的所有权和使用权是两种不同的财产权利。在奥斯特罗姆的论述中，其提出的“提供者”（provider）或“生产者”（producer）在含义上更为接近拥有占有权，即狭义所有权的主体，而“占用者”则含混不清。《公共事物的治理之道》虽然关注到了公共事务的自主治理条件、规则及活动，但对治理的参与者及其权利属性缺乏探讨，对于治理参与者的财产权利与公共事务治理的关系也有待深入分析。除了奥斯特罗姆的自主治理，有关公共事物治理的常见途径还有政府治理、市场治理或私人治理、多方联合治理等。还有学者从法制建设的视角来探讨，但这些研究都没有顾及产权内容的差异对公共物品治理的影响，也无法解释在占有权、所有权等具体产权分离情况下公共物品治理的逻辑。
上述“待解之谜”正是本研究之问题所在：围绕1949年以前祝村的水井治理，在不受外部力量（无论是国家还是市场）的干涉下，拥有不同财产权利的参与者如何实现所有权与使用权分置下的公共生活物品（水井）的治理？有何机理？以及财产权利分置对治理活动有何影响?
二、有-用分置的自主治理：祝村的水井治理形态
在1949年以前的祝村，由于国家力量有限和市场力量缺乏，以水井为典型的公共生活物品治理是由村落居民自主实现的，从水井的修筑、使用到维护，当地政府从未参与，亦无其他村外组织涉入，即处于一种无外部力量干涉下的自主治理状态，而水井的所有权与使用权分置即“有-用分置”，是祝村水井自主治理的显著特征。
1.祝村的“水井圈”及水井权属
由于祝村所在区域的地下水相对丰富且埋藏较浅，祝村村民主要通过水井来解决生活吃水问题。祝村共有3口水井，用于村落范围内村民的生活而不用于农业灌溉，是标准的公共生活物品。祝村当地（及重庆很多地区）由村民生活居住而形成的自然聚落多称为“堉子”，堉子一般位于地势平坦的低丘上（当地低丘坡度在5度左右，一般不超过10度），几个相邻的堉子俗称为“堉团子”，居住在这些相邻堉子中的农户则称为“堉中团邻”。这种堉团子或堉中团邻就是一种“生活圈”，水井的位置及其治理也与其对应，从而形成“水井圈”。在祝村东部有一口水井位于下余家堉（按其所处位置命名为水井E，下同），祝村中部的一口水井（命名为水井M）位于李家堉，另有祝村西部的一口水井（命名为水井W）位于祝家洞、陈家堉、黄泥堡的交叉路口。显然，祝村的水井分布与“堉中团邻”的生活圈相互对应，除了李家堉的水井M外，祝家洞堉子、陈家堉、黄泥堡组成的堉团子村民共用一口水井W，下余家堉、上余家堉和九铺子组成的堉团子村民共用一口水井E，从而形成3个水井圈，水井圈的村民负责对水井的清理维护。当然，某水井圈所用水井并不阻止其他堉子的村民取用，只是考虑便利性，村民都是就近取水。
祝村及附近村落的水井有两种基本权属：一是所有权有界定，俗称“有主的”，即明确知晓何人所修；另一个是所有权无界定，大家都不知道是何人所修，俗称“无主的”。在祝村范围内只有前者，这种所有权有界定的水井在具体占有权利方面又包括三种情况：一是个体所有，如某绅粮修筑；二是全体中的部分所有，如一个堉子或几个堉子的部分村民共同修筑；三是全体村民整体所有，如一个堉子或几个堉子的全体村民共同修筑。其中后两种情况存在变迁的可能。祝村的水井E最早由定居在余家堉的几户村民修筑，后来随着新人口迁人并出现新的定居点，水井的使用范围也从单个堉子扩展到临近几个堉子，这使得水井E的所有权从全体所有转变成全体中的部分所有。祝村的水井M为李家堉全体村民修筑，水井W则由居住在祝家洞堉子的左氏绅粮修筑，因此从占有权来看，水井E、M分别为集体部分占有和集体整体占有，水井W则是个体占有。但在实际使用中，水井圈对应的堉中团邻（对其他堉子的村民也不排斥）都能使用水井，这也就在事实上造成了水井占有和使用（及其对应财产权利）的分离，各自权利的履行并行不悻，即“有-用分置”。
2.祝村的水井使用
祝村的水井治理主要包括水井的使用，即村民日常生活用水的汲取；水井的维护，即淘洗清理。
在有-用分置基础上，祝村村民的水井使用以公共生活物品（资源）即水量的多寡为诱因，形成了两个使用原则：其一，当水井中的水源充足时，水井的使用遵循平等原则。平时，堉中团邻人人可取，并不会因为这口水井是某人所建而专属于某人，其他村民使用时也无须占有者的同意，即在公共生活物品供给范围（水井圈）内，水井的使用具有绝对的非排他性与非竞争性。其二，当天旱水干或地下水位下降等造成水井中水源有限时，水井及其水资源的分配使用要遵循差异原则，即在产权上占有该水井的村民（如修建水井的绅粮及家人、修建水井的农户）优先使用，然后是对应水井圈的村民使用，最后是其他村民使用。这种先后差异是由产权特别是占有权决定的，因此该原则亦可称为占有权原则。此时的水井虽然还是公共生活物品，但却具有了一定排他性，并且在排他性之外，“非占有者”的其他村民面对紧缺的公共生活物品也具有了一定竞争性。
3.祝村的水井清理
据调查，在1949年以前并无村民攫取水井中的水源用于农业生产，更无人往水井中投掷脏物毒物，因此水井的维护主要是指淘洗清理。祝村的水井清洗完全依靠村民自主完成，既没有政府介入，也不会另外花钱雇工清洗。祝村3口水井的清理频率基本是一年一次，如果水井使用频繁，最多一年会淘洗两次，淘洗水井的时候也会顺带清扫水井周边。祝村水井清理活动的组织有两种方式：其一，农户协作清洗。祝村的E水井、M水井多采取此方式。以E水井为例，水井需要清理时，可能会有某家农户号召，也可能是几户村民提前商量好清洗计划，无论哪种发起方式，日常使用这口水井的农户都要出工出力。例如，当E水井需要清洗时，余家堉、下余家堉和九铺子的家户各派出劳力清洗。E水井清洗需要5位壮劳力左右，其中2至3人要下井去掏泥排污，井上的人主要负责排水，还要负责清理水井周边环境。根据调查，5位壮劳力共同清理一口水井，需要1-2个小时，大家只需出力而无须其他花费，即使是某位村民号召，该村民也无须负责酒水饮食。由于每次清理水井所需人力有限，堉中团邻不可能一次性都派出劳动力，因此只能轮流协作。这与水井是由哪（几）户村民修建无关，堉中团邻都会轮流来清洗不会推脱，按受访老人所言：“大家自己用自己洗，这都是为了自己”。其二，绅粮组织清洗。祝村的W水井清洗有时候会以绅粮或者绅粮家人、管家组织号召的方式来进行。W水井在清洗之前，绅粮或者其家人、管家会提前通知堉中团邻并协调好5户左右的村民。在绅粮的组织安排下，今年请这5户村民来淘洗，明年请那5户村民来淘洗。在此过程中，绅粮只是组织村民清理，并不需要支付钱粮或是请村民吃饭，堉中农户包括绅粮本家都不会逃避清洗。在W水井对应的水井圈，绅粮组织清洗这种方式并非必然，有时候绅粮不在村或者有其他农户号召，W水井对应的陈家堉、祝家洞、黄泥堡的农户也会相互协作清洗，这与前述E、M水井的清理组织方式一致。
可以看出，从水井使用到水井维护，祝村的水井治理都是在没有外力涉入的情况下进行的，由对应堉（团）子和村落的村民自主治理来实现，并在其治理互动中形成了一系列规则和机制。虽然这些规则机制并未以任何成文的形式记载或公布，但村落中无论绅粮还是佃客，无论是占有者还是一般使用者都有序遵守。
三、治理之道：分置、合作及其条件
从祝村水井的自主治理可以发现，“有-用分置”不仅是公共生活物品供给的一个前提，也是治理实现的一个基本条件，亦可看作公共生活物品自主治理的一种机制。所谓的“有-用分置”，在事实和权利形态上表现为所有权和使用权的分开，而在治理机制中则体现出两种财产权利分置基础上公共生活物品的治理，即由权利拥有者的互动——通过协调的、有序的、公益的集体行动来实现治理。这种公共生活物品治理之道的核心是权利分置基础上的合作，此类合作一是体现在公共物品的使用上，特别是紧缺情况下的协调使用；二是体现在公共物品维护中的合作。
1.公共生活物品使用中的协调
前文已述，以水井为代表的公共生活物品供给与使用从根本上受到公共资源多寡的诱导，但从一般的产权视角来严格探究，尽管资源充沛，作为W水井的所有者——绅粮依然可以合法合理地排斥其他人使用或者有条件地（如缴纳租金钱粮等）让他人使用。然而事实并非如此，而且即使是在公共物品和资源较紧缺时，依然实现了水井的准公共性——虽然绅粮及其家人凭借占有权可以优先使用，但其并无可能将水井资源穷尽，亦更无限制他人取用的硬性规定或支付门槛。对于“非占有者”的使用者而言，公共物品紧缺时按照差异原则或产权原则取水也是理所当然的，而且这种差异原则自然地协调了公共物品的供求，保证了公共生活物品取用的秩序性。如多位受访老人所言“那井是绅粮修的，人家当然可以先用了。这样也避免了角架扯皮，他（指绅粮）先用，他用完我们再用”。
虽然民国时期乡村的村民不具备现代的产权知识，但他们对于一般的财产权利还是有朴素认知的。从祝村水井的治理形态来看，无论是拥有水井占有权的村民，还是只有使用权的村民，他们都默认产权分置的事实。这种默认客观上协调了公共生活物品的取用关系，既表现为公共物品丰富时的平等使用原则——此时占有权无特殊性，也表现为公共物品紧缺时的差异使用原则——此时占有权被赋予了优先性。但无论哪种情况，占有权与使用权的分置对于一定范围内的村民而言，是一种享用公共生活物品的便利条件而非限制约束。
2.公共生活物品维护中的合作
相对于公共生活物品的使用，其维护更重视合作。按照公共选择学派和新制度经济学派的阐述，产权不明晰、不完整和不对称都容易发生“搭便车”乃至于“公地的悲剧”。而在祝村水井治理中，除了部分所有者之外，大部分村民对于水井的财产权利都是不完整和不对称的，尤其是一些周边村落的“无主”水井，其产权是不清晰的，但这种“有-用分置”的情况并没有带来“公地的悲剧”，反而促进了公共生活物品治理中的合作。基于祝村水井清理的实例，联系当时的村落环境与社会关系，可以发现这种公共生活物品维护中的合作有赖于两大机制：一是“有-用分置”基础上的“使用权—责任”机制；二是产权之外的合作保障机制。
从前文案例可以看出，恰恰是因为占有权（所有权）与使用权的分置，使得水井的清理维护无须与完整的财产权利捆绑。同时，作为水井圈内的公共物品，大家对其都享有使用权，因此大家都义务来清理水井，即形成了使用权与维护责任的勾连——“护”的责任建立在“用”的基础上。这种“使用权-责任”机制与占有权、占有形式均无关，只要是日常使用这口水井的村民，都有清理维护水井的责任。所谓保障机制就是指在产权要素之外的保证可以实现的合作机理。这一保障机制事实上是由两个具体机制共同发挥作用：其一，伦理机制。主要包括公益心、熟人社会的道德感——其外在表现为面子、名声等，通过道德伦理来实现人与人之间的合作。其二，功利机制。按照边沁的观点，能给相关的当事人带来快乐（幸福、好处、利益）或者防止痛苦（危害、邪恶、不幸）的事务特性就是功利，而有关公共事务治理的功利机制就是通过参与到公共生活物品的治理中来实现至少对行动者自己的利益（或者可以避免危害）。现实中，伦理机制与功利机制同时在正向激励和负向惩戒方面发挥着作用。正向激励就是得到好处——现实的和道义的——使用水井有水喝、清洗水井有公益心；负向惩戒就是在熟人社会中背负不好的名声，被他人冷落甚至是孤立。要注意到，祝村的水井圈或者堉中团邻不仅是一种熟人社会，而且是一种小范围内的熟人社会，这种小范围既体现为地域空间狭小，更表现为社会关系有限，如居住户数少且人口固定、流动性差、村落对外开放性有限。这种小范围的熟人社会不仅在祝村存在，民国时期的大量基层村落都是如此。很多研究证明，这种小范围熟人社会的道义约束与负向惩戒功力巨大，特别是在传统乡土村落，一旦被他人排斥和孤立，就会在生产生活中遇到很多困窘，有学者甚至表述为“社区性死亡”。另外，从大量调查实例来看，上述机制不仅运用于公共物品的治理，而且普遍适用广义范畴中的基层乡村治理。
3.有-用分置基础上治理实现的条件
奥斯特罗姆在其著述中归纳了公共物品治理实现的若干条件，本文所谓的“条件”与之类似，即逻辑体系中的前提、治理的实现约束。通过对祝村水井自我治理以及巴蜀地区类似案例的考察发现，在占有权、使用权分置基础上实现公共生活物品治理的情况具有一定的普遍性，但必须具有一定的前提约束。
第一，内部的参与者。围绕公共生活物品的治理（提供、使用、维护），需由该公共生活物品需求范围内的成员来参与实施。当然，内部参与者可以通过购买外部服务来实现治理，但必须保证此公共生活物品的产权或是通过买断或是通过交换转变为内部参与者所有，不能出现公共生活物品需求范围之外，即外部力量的涉入或者源自外部力量的财产权利。
第二，公共生活物品的边界性。这与上一个条件——“内部的参与者”密切相关，该条件要求相应的公共生活物品要有清晰的边界或者范围，该范围一般指公共生活物品的供需范围，也就是说公共生活物品的供需范围是有限的，其具体边界性可以通过两个维度确定：一是地域空间的边界性，二是受用人群的边界性。在具体确定公共生活物品的边界时，可以通过地域空间确定边界，也可以通过受用人群确定范围，前者表示为凡进入该空间者皆有使用公共物品的权利，并承担维护的责任，后者表示只有特定资格的人群才享有使用权并负有维护责任。除此之外，还可以综合两者确立边界，如本文前述的祝村水井圈或堉中团邻，就是一种地域边界与人群界定的综合，在相应边界范围内的人群，即为公共生活物品对应的“内部参与者”。
第三，产权的可界定性。此处的产权既指广义的“财产权利”，也指具体的占有权、使用权、收益权、处置权等权利，也就是说，产权的可界定性不仅针对产权整体，也适用于产权的具体内容及其部分。“产权的可界定性”不是一个绝对条件，而是一个函数条件，即公共生活物品的产权界定越清晰，其在产权分置基础上实现的治理效果就越好。如果该公共生活物品内含的所有具体财产权利皆可界定，无疑将非常有利于因地制宜地分置产权进而落实治理。分置是建立在有无的基础上的，假如公共生活物品本身的产权模糊不清，那么就很难区分占有权、使用权，自然也就很难对应治理责任。另外，此处的产权可界定性并不仅依赖于正式制度如法律条文的界定，非正式规则如民间约定俗成、日常习惯等亦可界定产权。
第四，超产权或非产权规则的必要性。除了包括产权分置在内的产权规则外，公共生活物品的治理必须要有其他保障机制。以本文所阐述的公共生活物品治理为典型，产权规则是整个治理实现的核心，但显然仅靠产权规则亦不能成行，特别是对于公共生活物品供需范围内的受众而言，不能完全排除“想方设法让自己利益最大化”的动机，而任何的自利行为都有可能破坏整个公共生活物品的治理。因此，必须在产权规则之外设立保障性或惩戒性的规则，这种超产权或非产权规则不求统一，但求有效，既包括正式的法规制度，也包括非正式的民俗习惯。这些规则既作为产权规则的保障，也作为整体规则体系的一部分，与产权规则共同对公共生活物品的治理发挥作用。
第五，不适用于极端的公共生活物品或资源紧缺。以水井及其水资源为例，本文的祝村以及四川盆地确实出现过严重的干旱，但在一般情况下，所谓的水资源紧缺只是相对而言的，是一个多与少的问题，而非有和无的问题，并不会严重威胁到村民的基本生存。这与一些干旱缺水的北方地区不同，暂不考虑北方地区挖井的难度和水质问题，单就是水源水量发生滴水无存的概率远高于前述地区，进而以较大的可能性危及人的基本生存，此时根本谈不上本文所谓的公共物品治理。其他公共物品（资源）也是如此，当该公共物品（资源）数量趋向于“0”的时候，治理客体消亡，治理活动自然无从发起。
四、对当前基层公共生活物品治理的回应
虽然本文是基于1949年以前的案例，但公共物品（包括生产物品和生活物品）的治理无疑是个永恒的话题，特别是在当前公共服务均等化政策实施、农村土地“三权分置”改革实践背景下，本文的分析对当前基层如何更好地实现公共生活物品的治理可做出一些启示性的回应。
1.强调公共生活物品的使用权
当前，整个社会的产权意识都在提升，但有关“占有权就是一切”的传统路径依赖还有待突围。特别是对于公共物品，由于其占有者与使用者（或者受益者）往往是不对称的，如果紧抓着占有权不放，势必会影响公共物品维护责任的落实。从本文案例来看，确定公共物品的使用权，其成本和难度远低于对占有权的操作，而基于使用权来确定治理责任又是合乎常理的。对公共物品使用权的强调，其核心是尽可能界定公共物品的供给范围、使用者资格以及对使用权的保障。当今社会的市场化、现代化远超传统社会，既为公共物品使用权的强化提供了便利（如丰富的市场手段、技术支持），同时也增加了挑战（如人员的高流动性），这也是需要进一步探索的问题。
2.正确看待产权界定与公共生活物品治理
不少民众甚至学者认为，产权界定后容易将公共物品的治理责任“框定”。实际上，从本文案例以及当代一些产权分置的改革实践来看，产权的界定并不必然限制或者阻碍公共物品的治理。毋庸置疑，明晰的产权更易激发明确的责任，但陷入“框定”思维是由于将产权视作一个不可拆分的整体。实际上，明晰的产权可以是指大产权下具体的财产权利如占有权、使用权、收益权等的明晰化、确定化。对于公共生活物品而言，国家、市场、社会组织乃至于公民个人都可以提供，这种提供者的多样性客观上增加了对该物品整体产权界定的复杂性，但这并不妨碍从具体的财产权利进行界定，通过分别界定不同的产权，可以因地制宜地将治理责任对应到某一项具体财产权利（如本案例中的使用权对应治理责任），进而落实公共生活物品的治理。
3.讲求产权规则与非产权规则的综合
在当前中国农村土地“三权分置”浪潮的示范效应下，各地方实践要注意避免“产权分置”的绝对迷信。无论是从以往的历史案例还是从目前较成熟的现实经验来看，以产权分置为核心的产权规则并不能独立支撑基层公共生活物品的治理，这不仅是因为各地公共生活物品供给条件不同，更是因为围绕公共物品治理的集体行动具有复杂性。如民国时期祝村案例所示，超产权或非产权规则主要体现为道义的约束以及熟人社会中的一些非正式规则；若置于当下，除了加强财产权利的保障性立法之外，还有必要创新若干基层治理体制机制，如以自然村为单元的自治下移、一长八员制、河长制等，以及围绕《村民委员会组织法》进一步完善村民自治法律法规体系，进而形成一种保障基层公共生活物品治理运转的综合制度体系。
4.“第三条道路”仍需国家、市场支持
“第三条道路”主要是指不依赖公共生活物品供需范围之外的力量来实现基层社会或区域社会的自我治理。从历史到现实，已经有大量案例证明“第三条道路”走得通，基层社会有能力自我治理。但当前中国实现全面建成小康社会依然任重道远，有关基层特别是农村公共物品治理已进入攻坚克难的“深水区”。在这种时代境况下，任何对“第三条道路”效能的高估都是不恰当的，同时在一些客观条件薄弱的地区，动用“外部”的国家与市场力量是必要的。当然在公共生活物品治理中，关于国家、市场与社会的共治策略可以因地制宜，哪种力量为主，哪种力量为辅，以何种方式涉入——是制度支撑、政策倾斜还是物质支持等，都要根据当地的具体情况和公共生活物品的实际供需来考量和实施。
参考文献和注释：略
作者系华中师范大学中国农村研究院（政治科学高等研究院•筹）博士研究生
中国乡村发现网转自：《学习与探索》2017年第11期
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