三权分置是我国农地制度的重要创新
农地的 “三权分置”是新时期我国农村土地制度改革的重要创新。所谓“三权”分置，就是农村土地所有权、承包权、经营权可以分别存在，而且可以分别归属不同的经济主体。“家庭联产承包责任制”实际上是“两权”分离，即承包经营权与集体土地所有权分开，在保持集体所有的公有制前提下，实现了以家庭为单位的承包经营。现在提出“三权”分置，就是进一步将经营权与承包权分开，满足农户拥有承包权前提下，将经营权转移给农业生产者，满足现代农业、规模农业、新型农业经营主体的生产用地需求，在保持集体所有制、农户成员权的承包权收益前提下，实现了土地资源再配置。
确权颁证是农地“三权分置”改革的制度措施
相关数据表明，截止到2017年9月，我国已经完成第二轮家庭承包耕地面积80%的承包经营权确权登记。开展农村土地承包经营权确权颁证，是明晰我国农村土地权利和义务的基本措施，是实施农村土地“三权分置”改革的制度措施，是保障农村稳定与发展的基本手段，也将是支撑和实施乡村振兴战略的重要举措。尤其在土地所有权、承包权、经营权“三权”分置情形下，通过确权，明确各权利主体的归属关系，通过合法的渠道，保障在满足现代农业发展和适度规模经营背景下的新型农业经营主体与农村集体经济组织、农户之间的合法权益。
以需求为导向，农地确权颁要循序渐进
我国地域辽阔，社会文化水平有区域差异，广大农村地区面临的土地问题千差万别。农村土地权利与分配关系往往是在长期的发展过程中逐步传承下来的，加之在农村双层经营体制下涉及集体、农户等多方利益主体，其土地权利界定自然非常复杂。这就要求，农村土地确权颁证必然是一个循序渐进的过程，不宜操之过急。承包经营权确权登记实际是为了满足土地流转的需求，一是城镇化过程中农村人口进城所引起的闲置土地如何再配置，二是满足现代农业发展过程中新型农业经营主体如何取得土地，这都需要允许土地流转予以实现。而土地流转作为市场交易的一种方式，必然要求产权清晰，确权登记是清晰界定产权的基本措施。因此，农村土地承包经营权确权颁证应以需求为导向，政府建立好登记制度，设置好登记机构，至于实际登记进程应取决于土地产权主体的登记需求。
坚持实践导向，逐步破解历史难题
在当前农地确权登记的工作中，的确面临着承包地面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等历史遗留问题，这些都是技术问题，究其原因，一是过去不同时期农村土地登记本就不健全，二是不同时期也有不同的登记要求，技术手段也存在着差别。随着不动产统一登记制度的实施，以及现代登记技术的应用，这些都不是问题，都能得到很好地解决。但是这需要时间，是一个长期的过程。目前政府的登记制度已经基本建立，登记机构已经在开展工作，只要坚持实践需求导向，这些问题都逐步得到解决。
合理引导，警惕投机，发挥“三权分置”的制度红利
农地“三权分置”为新型农业经营主体提供取得从事农业生产所必须土地的方式和机会，满足生产用地需求。既保障农村基本经营制度，保障了农村居民的基本土地权益，又实现了农村土地资源再配置，满足了现代农业发展、新型农业经营主体从事农业生产的用地需求。土地流转是实现放活经营权，发挥三权分置制度创新红利的重要手段。目前全国农地流转的比例，我们通过随机调查发现，从全国层面看，低的地区大约在30%左右，高的地区达到60%以上。在确权颁证工作推进，三权分置的全面实施的背景下，则将会有更高比例的农地进行流转，也就是绝大多数的农业经营主体均需依靠流转获得土地耕种经营。这就会面临另一个问题，农业生产将由过去家庭承包责任制下的自耕农生产转变为绝大多数需要流转“田面权”的农业生产模式，也就是绝大多数的农业生产者需要首先付出一笔土地成本。目前的农流转租金基本在600-800元/亩·年，少数高的达到1000元/亩·年以上。改革需要预计到全面流转背景下的农业生产成本提升问题。一是要从制度设计上合理引导租金形成机制，二是防止少数工商资本过度圈地，抬升土地流转租金。
作者简介：朱道林，教授，博士生导师，中国农业大学土地资源管理系主任，中国土地政策与法律研究中心秘书长。
中国乡村发现网转自：土地学人（微信公众号）2017-11-20
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