一、引言
2008年以来，台湾地区积极推动以“小地主大佃农”为核心内容的第三阶段农地改革。所谓第三阶段农地改革，是相对于二十世纪四十年代末、五十年代初的第一阶段农地改革（主要内容为三七五减租、公地放领、耕者有其田）和二十世纪八十年代的第二阶段农地改革（主要内容是提供扩大农场经营规模的购地贷款，推行共同、委托及合作经营，加速办理农地重划，加强推行农业机械化）而言的，也是为消除前两阶段尤其是第一阶段改革的不利后果、因应新的农业发展环境而提出的。
台湾地区战后第一阶段农地改革推行平均地权，重点是地权再分配，实现了每户小规模经营条件下的“耕者有其田”，再加上多子继承的传统，农地不断被分割继承，形成了农业经营规模过小的格局。另外，改革中出台了《三七五减租条例》，其中强调保护租佃权的最短租期、限制撤佃退耕等规定，对土地所有者（以下简称地主）十分不利，许多地主因此不愿出租土地，导致租佃市场持续萎缩，而闲置农地快速增加。随着时间的推移，这种情况愈演愈烈，造成了台湾地区农业的困境：过度保障佃权的制度和农地农有农用政策严重限制了农地的流动性，导致农地经营规模难以扩大，农民收入相对降低，年轻人不愿意从事农作，农业劳动力老龄化日益严重，农业结构难以调整（刘钦泉、萧景楷，2001）。而二十世纪八十年代的第二阶段农地改革虽以扩大经营规模为目标，但成效十分有限，户均耕地仍维持在1公顷左右。
进入二十一世纪后，台湾地区农业更是呈现出经营规模偏小、农牧业就业人口数逐年下降、农民高龄化、妇女化和教育水平低落的发展趋势（陈郁蕙等，2014）。具体而言，台湾地区农业面临的困境包括：（1）耕地减少。1980-2010年，耕地面积从91万公顷下降至81万公顷。（2）休耕地面积剧增。1984-2005年，休耕面积从0.57万公顷骤增至22.22万公顷，政府每年支出的休耕补助超过100亿元。（3）农地经营规模狭小。2010年每户平均耕地面积约1公顷，55.1%的农户生产规模不到0.5公顷。（4）农地细碎化日益严重。根据非都市土地使用编定资料，台湾地区特定农业区农牧用地的平均面积从2002年的0.2公顷降至2006年的0.19公顷。（5）农地利用率大幅降低。1995-2005年，复种指数从125%降为83.6%。（6）农业劳动力减少。1980-2010年，农户数从约89万户下降至约78万户。（7）农业劳动力老龄化。1980-2005年，台湾地区农场主的平均年龄从48.2岁提高到了61.2岁，其中65岁以上的比例从9.4%提高到了43.6%。（8）国际竞争压力大。2002年加入WTO后，农业受到的外来冲击十分巨大。随着贸易自由化和居民饮食结构的改变，台湾地区进口了大量粮食，粮食自给率逐年下降，从1984年的55.6%降至2009年的32.0%（林国庆、林子乔、林信雄，2015）。
面对这些困难，台湾地区农业行政主管部门认为，问题的解决有赖于农业转型，必须进行制度创新，调整农业经营结构，推动“小地主大佃农”政策（廖安定，2009）。何谓“小地主大佃农”政策？按照农业委员会的说法，它是指“政府辅导无力耕种之老农或无意耕作之农民，将自有土地长期出租给有意愿扩大农场经营规模之农业经营者，促进农业劳动结构年轻化，并使老农安心享受离农或退休生活。同时，政府协助有意承租农地扩大农业经营者，顺利承租农地长期耕作，改善农业经营环境，降低生产成本，提高农业经营效益及竞争力”（农业委员会，2009）。在2008年下半年开始试验办理的基础上，2009年5月农委会出台了《推动“小地主大佃农”政策执行方案》，正式启动了第三阶段农地改革。
海峡两岸均属小农经营体制，都面临着农业经营规模狭小、农业劳动力老龄化、农产品国际竞争力不强等问题，整合农地资源、扩大经营规模是共同的任务。中共十七届三中全会提出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”以来，大陆地区农地流转速度加快。十八届三中全会进一步提出了“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”。可以说，大陆地区积极打造的这种“小承包大经营”与台湾地区的“小地主大佃农”政策有异曲同工之妙，重点都在于通过承租等非所有权转换的方式来扩大农业经营规模。因此，理解台湾地区制定“小地主大佃农”政策的背景和过程，深入了解该政策的目标、对象、内容和配套措施等，准确评估小地主大佃农政策的实际成效和改进方向，既有助于开阔视野，对于推进和规范大陆地区农村土地流转和适度规模经营，也有一定的借鉴意义。
二、政策制定过程
作为台湾地区第三阶段农地改革的核心，“小地主大佃农”政策经历了学者提倡、地方自行试验、农地银行政策先行、政治领导人提出政见、政策试办和正式实施等多个阶段。
首先是学者提倡。早在二十世纪七十年代，就有一些学者主张小地主大佃农政策。例如，政治大学的林英彦指出，“土地改革是所有面积与经营面积一致，今后所应努力者，乃是所有面积小而经营面积大。换言之，从前是“大地主小佃农”，现在是小自耕农，今后自农地政策努力目标，应当是促使实现“小地主大佃农”（林英彦，1976）。李崇道（1984）讨论第二阶段农地改革政策时指出，“目前若干学者过分强调土地利用而忽略土地所有权的移转与分配，乃有倡‘大佃农小地主’之说”。从政策目标、内容等方面看，台湾地区的第二阶段农地改革也是以造就“小地主大佃农”局面为目标的，只是成效不彰。
其次是地方试验。二十一世纪初，在新一轮的农地改革政策形成过程中，云林县斗南镇农会总干事张有择主导的地方自行试验扮演了比较重要的角色。从1993年起，张有择担任斗南镇农会总干事。2002年台湾地区加入WTO后，斗南农业饱受打击，当地大量土地休耕。为有效利用农地，张有择最初采取保价委托农民耕种的方法，却遇到市价高时农民反悔、市价低时农民硬要他收购的问题，于是转而向地主承租休耕地，并组建佃农团队，使用机械进行专业分工，取得了不错的成效。这一做法在当地称为“代耕”，农委会企划处副处长胡忠一则将其称作“大佃农小地主”（吕国祯，2007）。后来，斗南镇农会代耕的农地扩展到了彰化、云林、嘉义、台南等地，影响越来越大，被称为“斗南经验”或“斗南模式”，马英九也前来考察，成为新一届政府“小地主大佃农”政策的蓝图之一（辜树仁，2012）。
第三是农地银行政策先行。在“小地主大佃农”政策正式出台之前，台湾地区的农地银行政策已经开始实施，并取得了不错的成效，为后来农地银行在“小地主大佃农”政策中发挥平台作用做了一定的准备。农地银行政策的缘由是，农委会2006年5月提出“新农业运动”政策，希望通过“漂鸟计划”“园丁计划”等吸引年轻新农民，但是不少新农民反映租买农地困难。对此，农委会参考日本的做法，规划设立农地银行作为农地买卖和租赁的中介。2007年3月，农委会邀请各级农会总干事召开“建置农地银行计划”说明会，就农地银行的政策目的、内容、架构、先期作业等事项作了说明。当年8月14日，农委会正式办理《农地银行之建置与推动计划》，农地银行开张启用。“小地主大佃农”政策可以看作是农地银行政策的接续和发展。
第四是政治领导人提出政见。2007年上半年，台湾地区的媒体报道了几个成功的地方试验，尤其是斗南镇农会的经验。在这些地方经验的基础上，2007年8月，当时正在准备选举的马英九在阐述他的农业政策时，提出了“小地主大佃农”政见，指出执政后将推动第三次农地改革，以“小地主、大佃农”的方式，让小地主把土地出租给年轻、专业、耕作能力强的农民，进行规模经营，以实现农民、政府、农会与社会的“四赢”（林沂锋，2007）。
最后是试办和正式实施。2008年5月马英九政府上台后，农委会便着手将马英九竞选期间提出的政见转化为政策，“小地主大佃农”政策进入试办阶段。当年6月，农委会筹组跨企划处、农粮署、农金局、畜牧处、辅导处等单位的项目工作小组，拟订了政策推动机制和相关配套措施。从2008年9月起，经由县市政府推荐及征询试办区意见，农委会遴选了10区进行试办，试办区经营主体包括专业农民、产销班、农会、合作社和农业企业等五种类型，产业类型包括稻米、蔬菜、花卉、有机农业、青割玉米和饲料玉米等。期间，农委会组织的辅导团队为试办区提供农地租赁和产销经营辅导，引导试办区承租农地。2008年10月，农委会召开试办计划政策倡导与讲习会，说明试办的目的、工作内容和办理流程。从2009年3月起，农委会遴选了32位专业农民先行办理。这些试办措施检验了“小地主大佃农”政策的可行性，为2009年扩大办理奠定了基础。2009年5月，农委会制定的《推动“小地主大佃农”政策执行方案》出台，小地主大佃农政策开始正式扩大办理。
三、政策内容
小地主大佃农政策以扩大农业经营规模、促进农业转型升级为愿景，以建立老农退休机制、调整农业劳动结构年轻化、推动农业经营企业化、提升农业竞争力为政策目标，最初规划2009—2012年辅导大佃农承租农地、扩大经营的面积至少达到1万公顷。政策策略是“五化”：（1）年轻化，引导老农退休，引入年轻的专业农民，进行企业化经营。（2）规模化，帮助大佃农租赁农地，扩大经营规模，提高效益。（3）集中化，引导农地集中生产，进行机械化作业，降低生产成本。（4）高效化，整合产销资源，推动企业化经营，提升农产品的竞争力。（5）安全化，鼓励大佃农生产优良农产品，发展安全农业。
（一）政策对象及范围
按照农委会颁布的《推动“小地主大佃农”政策执行方案》，小地主（出租人）为持有农地的所有权人，且必须是自然人；大佃农（承租人）为承租农地以扩大经营规模的自然人或农民组织，包括专业农民、产销班、农会、合作社和农业企业，并对各类大佃农的身份和经营规模设定了条件。例如，为了使农业劳动力年轻化，专业农民年龄应在18岁以上、55岁以下，专业、务农年数或受训时数须符合条件，种植有机作物的另有额外要求。租赁年期原则上为3年以上。经营条件上，要求大佃农主要从事农粮、畜牧或农牧综合经营，优先考虑进口替代和出口扩张的农产品；大佃农承租2006年或2007年的连续2期休耕地且领取承租奖励者，应种植水稻、得轮作奖励作物、契作奖励作物和有机作物；承租耕地不得申请休耕补助或平地造林补助。
（二）推动措施和内容
针对小地主不愿长期出租农地、大佃农不愿租赁农地的状况，台湾地区农业主管部门提出了一系列保障小地主出租土地、激励大佃农承租土地的措施，并利用农地银行平台来提供中介和管理服务。
第一，建立老农退休机制。对于符合条件、将农地全部出租而不再从事农业生产的老农可以继续参加农保，继续领取每月6000元的老农津贴；为老农提供理财规划咨询，协助退休老农人力再运用，提高老农的退休生活质量。随后，进一步规定符合农保年资满5年且年满65岁的农民，如果将农地出租给大佃农，则每月每公顷可领取2000元（最高上限为3公顷）。
第二，奖励出租和承租。（1）农民、产销班和农民团体按照《水旱田利用调整后续计划》签订合约承租休耕农地，每季每公顷补助出租人4.5万元（政府3.5万元、承租人1万元以上）以上。租约超过3年的，每季每公顷补助出租人5万元（政府4万元、承租人1万元以上）以上。（2）对符合条件者，保价收购作物，奖励契作饲料玉米每季每公顷2万元，契作牧草或青割玉米0.5万元，有机作物1.5万元。
第三，对大佃农长期承租土地提供租金和经营资金优惠贷款。（1）土地租金无息贷款。租期超过3年的，可向农会或农业金库申请无息贷款。（2）经营低息贷款。租赁土地进行规模经营的，可向农会或农业金库申请经营贷款，利率只有1%。专业农民最高可贷款1000万元，组织型大佃农最高可贷款5000万元，最长贷款期限达20年。
第四，向大佃农提供资金补助和企业化经营辅导。（1）基础环境改善补助。对承租休耕地进行复耕或改善土壤条件和周边环境的行为予以补助，每公顷不超过2万元。（2）产制储销设施补助。补助对象为组织型大佃农，以产、制、储、销等共同使用的设施（设备）为主，补助比例不超过设施成本的一半。（3）企业化经营管理辅导与咨询服务。为大佃农提供各种培训和服务，包括企业化经营管理培训、专家咨询服务以及安全农产品验证辅导等。
第五，强化农地银行的管理服务功能。（1）协助基层农会建设农地银行服务中心，设立“小地主大佃农”信息服务专区（http://ezland.coa.gov.tw/）。（2）提供休耕农地和土地租赁信息，强化土地租赁中介服务。有兴趣租地的人可以到农会面对面咨询，也可到农地银行网站上寻找农地，或进行实地勘查。（3）协助双方签订租赁合同，维护双方权益。（4）配合政府办理“小地主大佃农”政策的宣传、推广以及后续的土地利用监督和稽查等事宜。
（三）保障措施
2008年试办之前，农委会在“小地主大佃农”政策实施的组织分工、法律法规、技术平台搭建等方面进行了细致规划，2009年正式实施后又持续完善相关的支持、辅导和配套措施。这些规划和配套措施为小地主大佃农政策的顺利推进打下了较为坚实的基础。
第一，在单位分工上，“小地主大佃农”政策是由农委会的企划处、产业辅导单位、各区试验改良场，以及地方的县市政府、乡镇公所和农会等一同推进的。其中，企划处主管制定政策，负责整体性政策倡导，培训师资和在地推广人员，监督县市政府执行政策，指导农会开展农地租赁，并通过专家顾问来协助大佃农进行企业化经营。产业辅导单位中，辅导处主管推行老农退休制度，协助农会从事农地租赁、农保资格确认等；农业金融局协助农会、农业金库、农信保基金等进行资金贷放，编列贷款利息差额，办理农会项目贷款培训；农粮署、畜牧处负责产销经营辅导和补助计划审核，提供技术和经营管理培训，提供连续休耕地数据，处理政策执行过程中的产业辅导疑义等。各区试验改良场协助县政府宣传政策，帮助大佃农制定经营计划，为其提供经营管理和技术方面的帮助。县市政府负责督促辖区内的农会，举办政策倡导座谈会，审核申请无息贷款或经营低息贷款的经营计划书。乡镇公所协助县府召开政策倡导座谈会，协助县市政府从事农地利用与监督管理事项。农会是具体落实“小地主大佃农”政策的关键，它们协助召开政策座谈会，具体办理农地租赁，对小地主、大佃农的资格和身份进行初审，确认老农农保资格，协助大佃农长期租赁土地，审查大佃农是否符合贷款条件，协助进行各项监督管理。
第二，在政策法规保障上，2010年1月5日，台湾地区“立法院”三读通过民法物权编用益物权及占有的部分条文修正案，配合“小地主大佃农”政策将原来的“永佃权”修正为“农育权”，建立了以农业使用收益为内容的用益物权体系，使小地主和大佃农在法律上都能得到物权绝对性的保障。行政方面，农委会将“推动第三阶段农地改革，建设富丽新农村”设为“全民农业六大主轴”的第四大主轴。经农委会协调，2008年11月修正的《农民健康保险条例》规定“已参加本保险之被保险人，于年满65岁且年资累计达15年以上，将所有农地全部委由农业主管机关指定之单位协助办理移转或出租，致未继续实际从事农业工作的，得继续参加农保，且老农津贴每月6000元继续领”，让老农可以放心将农地出租。农委会等部门出台了《小地主大佃农贷款要点》等文件，为大佃农长期承租土地租金的无息贷款和分年支付提供保障。农委会还设计了一系列标准文本，如“小地主大佃农”政策辅导对象申请书、农地租赁契约书、连续休耕农地租赁契约书、经营计划书等，制定了提高大佃农贷款额度、简化经营规模类别、补助购置稻谷烘干机、发放农地利用改善奖励金、放宽政策辅导范围等改进措施。农委会还将“小地主大佃农之承租农地面积”列入该部门的施政绩效评估，作为“关键策略目标：打造卓越农业，提升产业竞争力”的一项关键指标，定期进行评估。
第三，在财政支持上，小地主大佃农政策得到了强有力的保障。2009年12月，台湾当局行政机构会议通过《“爱台12建设”总体计划》，意在通过2009-2016年的12项重点建设，再创台湾地区经济新奇迹的。该计划的第8项优先建设项目为“农村再生”，而“实施小地主大佃农计划”被列为“农村再生”的五大重点项目之一。根据其具体实施计划，“实施小地主大佃农计划”由农委会主办，概估经费达到了55.82亿元新台币。在“建立老农退休机制”中，对于配合小地主大佃农政策出租土地的老农，根据老农生活需求，以健康、安全、参与为主轴，通过理财规划咨询、退休生活辅导、人力再利用三个层面来协助老农健康退休，这一项的概估经费是1.64亿元新台币（经济建设委员会，2009）。另据统计，2011、2012年，农委会为推动活化农地的“小地主大佃农”政策，支出了2.297亿和2.310亿元（农业委员会，2013）。
第四，在技术平台搭建上，完善了“农地银行”平台。2007年8月14日，农委会正式办理农地银行的建置与推动计划，农地银行开张启用。截至2008年11月底，共有273家农会、25家渔会设立了农地银行服务中心，占台湾地区农渔会总数的87%（张清勇，2012）。2009年5月，在《推动“小地主大佃农”政策执行方案》中，强化农地银行的服务管理功能被农委会确定为扩大落实小地主大佃农政策的五大措施之一。于是，农地银行除了原有的鼓励老农释放农地的职能外，还积极促进闲置不用的土地转移给有意从事农业生产的人使用，以扶植专业农民并达到扩大农地经营规模、实现大农结构的政策目标（王玉真，2008）。
四、政策效果评估
“小地主大佃农”政策实施初期，不少学者担心该政策会提高农耕土地长期成本、加深政府财政负担，提出了难以全面推动、成效可能会不如预期等负面评价（林国庆，2008；钟清辉，2011）。不过，从2008年开始试办、2009年扩大推动起，“小地主大佃农”政策在台湾地区已经实施了七八年，在政府和基层农会的配合下，总体上初步达到了扩大经营规模和使农业劳动力年轻化的目标，实现了佃农、老农、政府的“三赢”，得到了学界、业界的较多肯定。
一方面，“小地主大佃农”政策促进了农地经营规模的扩大。如表1，据统计，截至2015年底，参与“小地主大佃农”政策的小地主人数从2010年底的8121人增加到了33880人，大佃农数目由2010年底的703户增加到了达到了1782户，大佃农的土地经营规模也从2010年底的5649公顷提高到了16041公顷，户均土地经营规模达到了9公顷，为台湾地区农户平均农地面积1.1公顷的8.2倍。
另一方面，“小地主大佃农”政策有助于实现农业劳动力年轻化的目标。台湾地区农业劳动力老龄化的问题比较严重，总体农民的平均年龄约为62岁（见图1）。台湾地区农民中，高达46%年龄在55岁以上，25-45岁的农民合计只占27%。在“小地主大佃农”政策的推动下，到2013年，1745名承租农地的大佃农平均年龄为45岁，25-45岁的合计占41.5%，55岁以上的只占15.5%，可见年轻化的效果是十分显著的（林婉婷，2014）。
另外，还可以从农民对“小地主大佃农”政策的参与意愿和评价来考察该政策的成效。台湾大学陈郁蕙教授等（2014）对台湾各地区农民的问卷调查显示，在台湾地区农政单位近年来采取的稻谷保价、休耕、转作、契作奖励、小地主大佃农、老农津贴以及产销辅导等各项补贴政策中，参加“小地主大佃农”政策的受访者对该政策的平均满意度分数最高，为3.55分（满分为5分），82%的受访者对该政策有正向观感。政治大学的张雅惠（2015）根据2013年对宜兰县农民的问卷调查和对政府机关办理“小地主大佃农”政策相关行政人员的访谈，分析发现76.5%的农民愿意参与“小地主大佃农”政策、承租他人农地来自行耕种；“小地主大佃农”政策对农地利用有正面影响，能够促进农地流通，有助于扩大农场经营规模，提高农地利用效率。而2016年5月官方的发展委员会关于马英九施政成果的电话抽样调查也发现，对于“小地主大佃农”政策的成果，56.8%的受访者表示满意，15.5%不满意，另有27.7%无明确反应（发展委员会，2016）。
不过，虽然台湾地区2000年初修正通过的《农业发展条例》已经规定农地租赁不适用过度保护佃农耕作权益的《耕地三七五减租条例》，但《耕地三七五减租条例》一直没有废除，未能消除土地出租后不易收回的疑虑。许多年纪较大的土地所有者“闻租色变”，宁可让农地休耕或低效耕种，也不愿意配合小地主大佃农政策，将地租出。还有不少土地所有者担心土地出租后会丧失农保资格。为此，一些学者建议，应适时化解三七五减租政策的不利影响，加强沟通，改善政策宣导方式，请已经出租土地的人现身说法、劝导不愿出租的老农，以便进一步提升农地的流动性，提升政策的总体成效（颜爱静，2015；张孟秋等，2014）。
五、结论与借鉴
一直以来，农地制度改革都是台湾地区农业改革的核心议题。为了应对新世纪以来农地经营规模狭小、农业劳动力老龄化、休耕农地过多、粮食自给率过低的农业发展困境，从2008年起，台湾地区积极推动以“小地主大佃农”为核心内容的第三阶段农地改革。这一改革，与第一阶段农地改革重在调整所有权、创设自耕农不同，重点在提高土地利用，鼓励通过承租的方式来扩大农业经营规模。针对原来小地主不愿长期出租农地、大佃农不愿租赁农地的现实，小地主大佃农政策的主要内容包括建立老农退休机制、奖励出租和承租、对大佃农长期承租土地提供租金和经营资金优惠贷款、向大佃农提供资金补助和企业化经营辅导、强化农地银行的管理服务功能等，政府着力从单位分工、政策法规保障、财政支持、技术平台搭建等方面予以大力保障。该政策实施七八年来，总体上初步达到了扩大经营规模和使农业劳动力年轻化的目标，实现了佃农、老农、政府的“三赢”。
随着工业化、城镇化的推进，大陆地区农业发展也面临着与台湾地区类似的问题，土地细碎化、农户兼业化、劳动力弱质化、农业副业化、生产非粮化等问题越来越突出，整合农地资源、扩大经营规模成为推进农业发展的一个重要方面（程国强等，2014）。20世纪80年代内地大陆地区农村改革之初就出现了农户自发的土地流转。2008年中共十七届三中全会以来，农地流转呈现速度加快、对象多元、形式多样的态势。截至2016年年底，全国土地流转面积已占家庭承包耕地面积35%左右（曹茸、李飞，2017）。通过土地流转，集中连片种植和集约化、规模化经营得到了实现，节约了生产成本，一定程度上促进了农业发展和农民增收。但是，各地在推动土地流转过程中，也出现了急于求成、强迫流转、侵占农民流转收益、流转信息不对称、流转平台建设滞后、流转后进行违法非农建设以及土地“非粮化”倾向等问题（高杨，2011）。台湾地区从2008年起实施以小地主大佃农政策为核心的第三阶段农地改革，与大陆地区目前正在推行的农村土地流转异曲同工。在地方政府和各地农会的配合下，台湾地区的“小地主大佃农”政策在实现农业经营规模扩大化和农业劳动结构年轻化上取得了一定的成效。大陆地区可以根据实际情况，积极借鉴和改进：
第一，加快、做实农村土地的确权、登记和颁证，为推进农村土地流转提供前提。日本殖民统治台湾地区期间的土地调查和登记成果奠定了台湾地区土地产权现代化的基础，后为国民政府所继承和完善，成为台湾战后能够成功实施土地改革的重要基础，也是“小地主大佃农”政策得以顺利推行的一个重要“基础设施”（黄树仁，2002）。加快、做实农地确权、登记和颁证，详细记载地块面积、位置、用途和权属，加大对农民土地权益的保护力度，让农民吃上“定心丸”，可以让农民放心大胆地转入和转出土地，减少农地流转纠纷，提高农地资源的配置效率。
第二，充分尊重农民意愿，渐进推动土地流转。大陆地区一些地区违背农民意愿，漠视农户的知情权、参与权以及在农地流转中的主体地位，强求大规模经营，片面追求快速、超额完成土地流转指标，出现了不少随意收回或调整农民承包地、侵犯农民利益的现象。而且，这类做法不少还是政府明文推动的，有关部门下指标、定任务，将流转面积、流转比例纳入对官员的绩效考核。台湾地区面对农地流转不畅的现实，具体分析了“小地主不愿长期出租农地、大佃农不愿租赁农地”的原因，据此有针对性地出台了一系列保障小地主出租土地、激励大佃农承租土地的措施，取得了不错的成效。可以借鉴台湾地区从做足激励入手来完成土地经营权重新分配的做法，规范土地流转行为。
第三，做好部门分工与合作，细致服务农户。台湾地区农业主管部门的企划处、产业辅导单位（包括辅导处、农业金融局、农粮署、畜牧处等）、各区试验改良场以及地方的县市政府、乡镇公所和农会之间分工较为合理，共同推进、提供全方位的服务，是“小地主大佃农”政策能够顺利推动的重要组织保障。大陆地区近些年的土地流转服务有所改进，但部门分工配合不畅、土地流转服务缺位是大陆地区土地流转不畅、纠纷频现的重要原因，相关服务主要是农业部门下属少数机构在推进，政策合力十分有限，没有形成对新型经营主体在承租农地、技能培训、生产管理、农灾害风险防控、产品质量认证、销售流通、金融支持等全链条的跟踪式服务。根据2015年8月十二届全国人大常务委员会第十六次会议上《国务院关于稳定和完善农村土地承包关系情况的报告》，“一些地方农村土地流转信息不畅、合同不规范，目前全国仅有3/5的县和1/2的乡镇建立了土地流转服务平台，近1/3的土地流转未签订合同”（徐隽、王比学，2015）。可以借鉴台湾地区的做法，在顶层设计上规划好涉及土地流转各部门的分工与合作，形成政策合力，逐级安排落实，建立起高效的土地流转政府服务体系。
第四，引导作物种类，探索土地流转后的粮食规模经营之路。由于粮食种植比较效益较低，大陆地区土地流转后用于种粮的较少，规模经营的土地用于种粮的更少。2008年全国农地流转入企业等规模经营主体的土地中用于种粮的比重仅为6%（陈晓华，2009）。另据调查，河南省2014年一般农户流转土地的“非粮”比例高达40%，而土地经营大户的“非粮”比例从2010年的43.7%上升至2014年的60%；河北、河南、山东、安徽等四个粮食主产省2013年土地流转的“非粮化率”达到了61.1%（李慧，2014）。台湾地区对种植粮食作物的流转土地予以奖励，在农田基础设施建设、农机具购置、农技、抗旱、产品收购等方面给予种粮的大佃农予以扶持。大陆地区可以参考台湾地区的做法，完善粮食规模生产扶持政策，在农业基础设施建设、财政补贴、税收、金融、保险、配套服务等方面加大对从事粮食生产的规模经营主体的扶持力度，提高粮农的抗风险能力，引导流转土地向种粮方向发展。
第五，构建农地流转技术平台，加强管理服务功能。台湾地区的基层农会一直担任政府与农民间的中介者，在“小地主大佃农”政策中，除了担任大佃农事业主体的角色外，还是政策的执行者，其附设的农地银行一方面提供土地中介媒合服务，另一方面提供项目农业融资贷款、农业产销经营和农地利用法令等方面的咨询服务，有力地推动了“小地主大佃农”政策的实施和农地比较顺畅的实现了流转。大陆地区目前不存在农会组织，但基层的村委会和乡镇政府相对有力，可以依托这些地方基层组织，或者放手让农民自行建立合作组织，来设立农村土地流转服务平台。近年来陕西杨凌、湖南永州、四川成都、宁夏平罗等地，设立了名称、功能等方面与台湾地区“农地银行”十分类似的农村“土地银行”，四川崇州等地组建了农村土地承包经营权股份合作社，为农地流转提供中介服务，取得了一定的成效。可以进一步借鉴台湾地区农地银行在人员、建制、工作流程、工作内容、网站设计等方面的经验，进一步完善和充实土地流转管理服务平台的功能。
作者单位：中国人民大学农业与农村发展学院
中国乡村发现网转自：《财经智库》2017年第6期
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