——1955年农民“盲目”进津与政府应对
近代以来，农村人口即有进津讨活的传统。新中国成立后，由于城乡差别以及城市单位私招等因素的作用，农民自发流入天津的现象不断增多。从政府角度视之，农民“盲目”进津既不利于城市，也不利于农村。为此，1955年天津市第一次以运动式治理的方式开展了“动员盲目流入津市人口回乡生产”的工作。在这次工作中，既使用了种种国家柔性动员方式，也有粮食、劳动力、户口、市场等“行政管理工作”的参与。最终，数万进津农民被成功动员还乡。此后近十年间，天津市政府又组织了多次动员农民回乡工作，但大体上都只是在1955年工作的方式方法上进一步改进与完善而已。
新中国成立初期，曾出现大量农村人口自发进城现象。从稳定经济、社会秩序的需要出发，城市政府多次进行动员农村人口还乡的工作。这一工作的开展深刻地改变了城市、乡村及其人口流动的状况，并影响至今。学术界对这一问题的研究还较少，且多集中于宏观、中观或较长时段政策层面的梳理，缺少对农民、政府及两者之间互动关系的探讨。针对以上情况，本文以1955年天津市第一次动员还乡工作为例，从时间原点与微观层面上对这一事件的来龙去脉进行还原，对进城农民、城市政府、基层单位之间的互动与博弈进行剖析，以期对新中国成立初期国家力量建设、城乡关系演变的复杂历史进程有所说明。
1、农民进津：“理性”抑或“盲目”
自1860年开埠以来，天津劳力需求便不断增加。由于优越的地理位置与交通条件，加之周边乡村生活艰辛，农村人口逐渐形成了进津讨活的传统。新中国成立后，农民自发流入天津的现象并没有减少。1951年上半年天津市涌入的“外县灾难民，约计一万人”； 1953年3月上旬7天之内即有1450余人“盲目”流入市区；从1954年1月至1955年2月的一年时间里，从农村迁入天津的人口达到了119923人，“迁入的农村人口中，大部分均系自行来津谋求职业的农民”。从趋势上看，自发流入天津的农村人口在扩大。
政府对农民自发流入城市的情况比较担心。此时的天津市人民委员会认为：“这些人流入之后，绝大多数找不到工作，成为城市中的消费人口，加重了国家的负担。”但这一说法并不完全符合当时的实情，也无以使人了解农村人口进城的真实原因。据1955年初天津市劳动局“很不完全的统计”，这些外流人口中已经找到工作的至少有7000人以上，“因为入城的农民一部分已找到了职业，所以更加助长了农民盲目流入的趋势”。但由于统计“很不完全”，劳动局的数据依然存在着严重的低估。以天津市公安局第三分局法政桥派出所1954年2月、4月与10月3个月的流入统计看，“这些人来城市后已有21％找到固定职业，有23％找到不固定职业”。也就是说该派出所辖区内至少有44％的外流农民找到了工作。“法政桥派出所人口流入情况是能代表一般的”，且法政桥派出所所辖地方尚不能算作繁华地区，放眼全市，除去技术工种，就纯体力劳动而言，“流入的灾民和农民找到临时工或长工的占很大一部分”。
当年农民进津谋生的一个途径是以城市亲友关系或七区万德庄“人市”(自发的劳动力市场)为媒介，进入厂矿、企业、商店等做临时工或学徒工。如果说“亲友介绍”与“人市”找寻工作都只是“媒介”，一些单位“私招私雇”农村劳动力则为农村人口能够在城市落脚提供了保障。据天津市劳动部门和工会的报告，1954年全年天津市1500余户小型私营厂店私自雇佣了749个农民。已经深受新中国阶级教育的城市管理者们将其原因归结为资产阶级的落后性。他们认为：“资本家雇佣农民的企图，有的是为了安插亲信，排挤原有的职工，以打击积极分子，逃避工人监督。”但是，国营企业同样存在着类似的行为，而且这一时期私招私雇人数较多的也是国营企业。1955年3月，天津市纪委对“市公用局副局长蒲某某利用职权把某同乡安插到汽车修理厂工作”的违纪行为提出了批评。虽然这一方面没有找到更完整的统计材料，但仅以天津市铁路局在1954年12月修建路基土方时就私自雇佣了1300个农民看，“问题也是很严重的”。总之，这一时期，不分私营、国营，不分工业、手工业，天津市相当一部分的厂矿企业都出现了私招私雇的行为。事实上，1949年以后政府也曾数次发出劳动力统一调配，禁止“私招”的指示，但效果不显。
“私招”所以会屡禁不止，农村劳动力的高性价比、劳动调配政策的不足以及国营企业的“软预算约束”都是重要原因。首先，劳动力调配政策要求优先在城市失业工人中招雇，但农民工相较于城市工人具有劳动力价格低、老实、肯干活、要求少等相对优势，这使得“工厂企业不愿雇佣失业工人，想在灾民方面使便宜的劳动力”；其次，劳动力调配政策要求企业招雇须上报劳动部门登记、甚至批准，这些行政手续的周转时间与企业临时性、紧急性的用工需求问存有矛盾。城市居民和一些企事业单位经常需要零散工做房屋修缮、搬运、摇煤球等零杂活，外地和郊区农民(特别是有些技术的瓦工、技工等)满足了城市单位急活、零活、散活的需求；第三，由于“一五”计划的刺激，中国工业投资扩张极快(虽然间或有“冒进—反冒进—反反冒进”的反复)，劳动力需求也相应地迅速增长。但“由于没有真正的风险，所以企业、非营利机构、底层和中层的管理人员以及部门领导人对投资资源的需求都没有自己施加的限制”，社会主义企业中存在的“软预算约束”刺激着企业以储备劳动力为目的的“私招”。不难想象，由于这些原因的共同作用，欲让各单位减少“私招”并不容易。而只要“私招”不止，想完全阻止农村人口“盲目”进城就难以轻易实现。
农民进津谋生的第二条途径是自带简易工具走街串巷找寻机会或自谋职业。天津市西南门等三个街道发现流入农民中在街巷中做小买卖的有118人。这些人来津后，靠卖什物、卖果仁、卖糖块等维持生活。如万德庄宝兴店冯某某，23岁，定兴人，于1955年3月来津，从农村运花生仁到津炒熟，每天卖七八斤，可赚1元5角。如西门南泉福店贾某某，盐山县人，于1954年12月来津卖糖块，每日所赚，除去生活费外还剩四五角钱。又如陈某某，青县人，1955年1月来津，住在万德庄街荣盛店，在“人市”找到工作，每天可以赚到1元2角。据统计，1956年调整后的天津全市职工工资总额为40727万元，平均每人每年727元，每月60.5元，一般须负担3.5人(包括本人)的生活。以此数据计算，天津市民人均收入差不多为0.576元/日，而营生不错的进城农民一天即可赚1元以上，这不仅完全可以解决自己生活，还有富余可以接济农村的家人。冯某某们在村中的亲友必然知其在天津市的生活，示范带动作用不可小觑。
在生活上，进城农民住小店或亲友家中较多。住小店的以进城打工挣钱的青、壮劳力为主，目的较为单纯。住亲友家的情况则稍微复杂。这其中既有青壮年，也有老人或带小孩的妇女，有的以赚钱为目的，有的以亲友团聚为目的，更多的是两者兼而有之。投靠的亲友或为子女，或为女婿、兄弟，或为外甥、表侄，不一而同。“这些人(在天津)的亲属都有正当的职业，因而在食宿上都不成问题。”据中山门、王串场、西南楼、丁字沽4个工人新村的调查，自1954年1月至1955年2月这几个工人社区即有6558名农村人口迁入(临时户口尚不在内)。如此多的农村人口之所以能够住进工人新村，有以下几个原因：首先，新中国成立后，城市职工生活条件大为改善。仅1952年天津市就建筑了1125087平方米的居民住房，在接近工业区的中山门、王串场、唐家口、丁字沽、关家窑、西南楼等处修建了约有50000余间住房的7个工人新村。天津市新建的大量的职工宿舍，缓解了住房紧张，也便利了农村亲属进城落脚。其次，由于尚未实行城市粮食定量供应，职工工资又相对较高，具有供应家属口粮的能力。“如东甡里街张刘氏，51岁，武清县人，来津投奔其女婿张某某”，其女儿反映，“我们多添一口人多添1斤玉米面还可以”。其三，在职工的呼吁下，一些单位为照顾家属制定了内部政策，“其中也有不少人已由企业或机关作了照顾，准其参加本单位或所属单位工作”。这些因素的存在助长了城市职工把农村的亲属接来城市，也便利了进城农民的落脚。
经济学家多德罗认为，农民迁移城市“必须在承担城市中一定失业或打零工的可能性和风险同有利的城市工资差别二者之问权衡轻重”。新中国初期，由于城乡、工农收入差距的存在，农民即使只在城市做临时性工作，其收益一般也高于预期的乡村收入。更重要的是，找亲属的可以住下，做临工的有人招雇，当小贩的能够经营，“就连要饭也较灾区的农村好要”，于是“这些实际问题的影响，就招致灾民流入”。
以农民角度言之，进城自是一番理性算计的结果，不过，从政府角度视之，则大为不同了。首先，“重工业优先”的发展战略导致城市吸纳劳动力有限，城市就业紧张，难以消化大量自发流动的农村劳动力。新中国选择的是有计划的重工业优先的超赶型发展战略，工业产值比重高，需要劳动力少。据统计，“每亿元投资，用在轻工业能容纳劳动力1.6万人，用在重工业只能容纳5000人，轻工业容纳劳动力的能力是重工业的3.2倍”。就天津市而言，解放初期天津建设一个工厂，尚需要考虑到能养活多少人，需要发展多少相关服务性行业。随着“一五”计划重工业建设开始，商业、服务业的投资逐年减少。其结果是天津市从事商业、饮食、修配服务的人员占全部就业人数的比例亦不断下降，这造成城市生活便利度减弱，就业岗位减少，“一方面是人民生活极不方便，普遍存在着吃饭难，做衣难，修配难；一方面是有几万、几十万待业人员等待分配”天津市“不但不可能容纳很多来自农村的劳动力，而且还必须有计划有步骤地输送一部分人去支援内地的建设事业”。农村人口入城虽可凭各种临时性活计存生，但由于找不到正式固定工作，不利于城市秩序之维护。此外，随着生育率的提高，农村的劳动力剩余问题也逐渐凸显。但农村活少人多只是一种隐性失业，按照时任劳动部部长马文瑞的说法，“因为农民在农村中，任何时候都可以从事农副业生产，创造财富，而城市中的剩余劳动力没有工作，就是人力的浪费”。
其次，农村人口的大量自发进城会减少农村劳动力，影响农业稳定，最终破坏国家经济建设发展的大局。中国工业化所需要的“高积累”与相对价格较低的农副产品供给密不可分。而为了“保证行政型纵向筹资机制的运行”，“降低农业供给对价格的弹性”，保持农业与农民的稳定至关重要。一方面，农村人口大量向城市迁移，必然会导致农业人口减少。正如当时的宣传所言：“我们的工业化离不开农业的发展，如果农业的发展赶不上工业发展的需要，就会使工业得不到粮食和原料的充足供应，社会主义工业化就不可能实现。”另一方面，由于城乡居民生活水平的差距，进津农民往往感到“住在城市比在农村生活舒服，来到天津后就不愿意再回家参加农业生产了”。自不难想，自发流入城市行为会给依然耕作于农田的其他农民带来巨大的心理冲击，造成农村人心浮动，不安心农业生产，从而影响国家工业化战略的实现。
综而言之，从政府角度而言，农民的“盲目”进城破坏了国家的计划经济秩序，加重了城市的就业压力，也减少了农村生产力，影响了农业生产，因此政府必然对其进行劝阻与动员还乡。值得注意的是，1953年与1954年天津市曾经进行过两次劝阻农民进津的工作，但由于只作为常规工作予以部署，未取得太大成效。鉴于愈发严峻的农民自发进城问题，1955年7月，天津市人民委员会决定开展一次全市范围内，由党委、政府牵头，各部门予以配合的“动员盲目流入津市人口回乡生产”的集中行动。这项工作要求全市各单位“采取切实有效的办法，有计划有步骤地动员盲目流入本市的人口回乡参加生产，并限制外地人口今后继续盲目流入本市”。作为被赋予“一项有历史意义的社会主义改造工作”，同时也是新中国成立以来天津市第一次以运动式治理的方式所进行的动员还乡工作，对其成效，天津市的决策者们充满期待。
2、“动员盲目流入城市的人口回到农村去”
动员工作起步就遇到了波折。中共的运动式治理模式下，“领导重视”是工作开展好坏的关键因素，但“领导重视”并不稳定。由于运动过于频繁，一个运动紧随着一个运动，甚至几个运动同时压向基层，一个运动高潮刚过，下个运动就会接替上一个运动成为“中心工作”。领导干部若从自身政绩的利益考虑，极易产生为应付新的运动而懈怠“高潮”已过的上一场运动的工作情绪。恰好在动员还乡工作起步的一段时间中，机关肃反、粮食工作、反浪费运动等“中心工作”接踵而至，干扰了动员工作的进行，“很多地方抓得不紧”，领导重视不足。同时，由于宣传不够深入，不少被动员干部和家属有抵触情绪，身心不安，社会上“空气十分紧张”。有鉴于此，天津市提出“为避免过分紧张，动员流入津市人口回乡工作只小搞不大搞”的思路，因此是年8至10月，全市动员还乡人数较少，“总的情况是工作推进不大，内部动员劲头较前放松了很多”。直至当年11月中旬，在各区粮食工作、市级机关及学校肃反运动已经或将近结束时，天津市方才重新开始号召动员。1955年11月17日，市人口办公室向各单位下发了《关于“动员盲目流入津市人口还乡参加农业生产”计划》。11月25日，经请示国务院批准，天津市人民委员会发出《关于动员盲目流入津市人口回乡参加生产的指示》， 11月28日，《天津日报》发表社论《动员盲目流入城市的人口回到农村去》，全市范围内的动员工作才算是正式开展起来。
工作启动前，各级党组织均按要求建立了“人口工作领导小组”。美国学者李侃如认为：“尽管‘领导小组’制度基本隐蔽在公众视野之外，但它却极其重要”，因为“关于权力结构的主要概念是系统(由领导小组领导)，以及条/块关系的张力”，“这些组织安排和张力超越了体制中的党政划分”，从而可以为运动的开展提供组织保障。但领导小组的建设不是一蹴而就的。1949年9月，天津市各界人民代表会议通过了市长黄敬的报告，决定成立疏散非生产人口委员会。9月19日，由市民政局局长韩子毅、市公安局副局长万晓塘牵头的疏散非生产人口委员会成立，并召开了首次会议。从法理上说，天津市疏散非生产人口委员会是下设于各界人民代表大会下的一个专门委员会，还不是典型意义上中共的工作领导小组，但从各部门围绕疏散工作分工配合的行政运作看，已经算是初具雏形了。1955年天津市设立了市级的以动员盲目流入城市人口回乡生产为主要工作任务的人口办公室，负责领导全市还乡工作的开展。各区在区人民委员会领导下，设立了区一级的人口办公室，以区长、副区长、公安分局局长、民政科科长担任正、副主任。所需干部力量，在全区内统一抽调，其作用是保障每一居民区能有一独立进行此项工作的干部。如东郊区设立了由民政科科长担任办公室主任，由17名干部组成的人口办公室，下设3个工作组，每组配备4至6名干部。第二区在人口办公室下设立了秘书组、宣传组、人口动员组及工商业队、手工业队、市民队三个工作队。各街道一般也设立了人口工作组，由街主任、公安派出所所长分别担任正、副组长，并设内勤一人，外勤若干人。在机关、厂矿等单位中，则成立工作组，成员由单位主要领导、党总支委员、青年团委员、工会主席等组成。如天津市公用局“根据党委指示精神，建立了以党、政、工为核心组织，抽调了专职干部组成动员人口回乡小组。具体领导、推动此项工作的开展”由于单位的家属区很多在街道管辖范围内，有些单位还吸收了居民委员会、家属委员会、街工作队干部参加。从市、区到街道、单位，这是天津市动员还乡工作中第一次自上而下设置了完整的领导小组建制。
领导小组成立后，组织上层层传达了天津市关于还乡工作的文件精神。从1955年天津市公布的文件来看，还乡对象大致可分为6类，主要包括：从农村临时出来谋求职业者；有劳动力，在农村有土地或有其他生活依靠，而来城市投靠亲友居住的无正当职业者；因水灾来津的灾民；对私营工厂、商店不经过劳动调配而私自招雇的农民；流入的游民分子、逃亡地主；城市中原籍农村有生产条件的失业工人。对照文件，各单位对本单位人员开展了调查摸底和分类排队。为保证工作的细致，很多单位都联系了派出所，依据户口册、人事档案、职工劳保卡等材料组织调查。对干部职工家属、亲友中合乎动员范围者，各单位还进行了分类排队，从而做到领导心中有数。随后再通过大规模宣传教育与动员，确定对象名单，欢送回乡。
以天津市国营第六纺织厂的做法为例，可以管窥其中之法。首先，根据本厂职工宿舍较为集中的特点，由工作组分管干部与该管地区派出所联系，从派出所经常掌握的户口材料中，了解情况、提出名单。其次，由核心组干部深入家属宿舍，通过居民家属委员会及居民组的街坊邻里的了解，进行侧面调查。再次，通过对职工的宣传教育、座谈讨论，在已经对动员人口工作有了较为明确认识的基础上让群众“自行提名”。显然，“自行提名”者很多已经是打了招呼的。对被动员对象来说，不主动提名组织以后还是会找到你，会上自行报名却可以算作“政治积极”。对于单位来说，在会前做好动员的前提下，让群众“自行提名”，则体现了整个工作的“自愿”“非强迫”，贯彻了“动员精神”。通过以上的做法，全厂最后确定了应予动员回乡者123名。包括天津市国营第六纺织厂在内的各单位按动员对象原籍县分类进行汇总，将结果报交市办公室，最后生成全市动员回乡的总人口数。
由上可知，“宣传教育”对动员工作非常重要。相较于苏联共产党，中国共产党更擅长、运用也最多的就是“说服教育”的方法。既然“优先发展重工业”与“有计划按比例的发展国民经济”已经成为不可动摇的既定方针，政府只能转而对农民进行教育说服，进行“过渡时期总路线”宣传，劝其还乡；对于还未进城的，各省、市人民政府“立即通知各县、区、乡政府、农会向准备或要求进城的农民耐心解释，劝止其进城”；对于已经进城的，天津市通过召开群众大会、片会、院会展开宣传，工厂、企业、机关、学校，由本单位负责干部向职工作报告。到动员工作结束止，包括动员对象在内，天津市70％左右的市民接受了动员还乡的宣传教育。但这还远远不够，因为仅有面上的宣传，没有“打通思想”，导致的后果反倒会引起一些人单方面的抵触情绪，显得“工作做得不够成熟”。例如天津市港务局开完全体会议后，轮驳队干部认为自己说不过老婆，带不了头。将“老婆”置于“组织”前面，只是一种挡箭牌，与其说是“自己说不过老婆”，不如说是“组织没有说服自己”的一种委婉的托辞。并非每个人都如此委婉，六区一个法院炊事员不愿意动员妻子回乡，就威胁道：“叫我动员我就跳河去!”五区甚至有人直截了当地说：“谁出的主意，谁也别过礼拜六了，真叫回去的话，有两条道可走，一是离婚一是死。”因为“还乡”毕竟牵涉很多人的切身利益，每个人的“觉悟水平”也不会完全一样，开一两次大会就解决所有人的“困惑”，并不现实。
于是，在宣传过程中，天津市委宣传部开始强调“耐心说服，讲明道理，打通思想，消除顾虑”，称其为“宣传动员工作中的基本方法”。上级组织反复要求：“只有耐心深入地反复进行说服动员，才能使被动员者愉快返乡。”也就是说，高强度、大规模的宣传要与“不断地对单位的和家庭的成员做工作”相结合，将大会外的小会作为“宣传深入”的保证，方才有可能带来更好的效果。以天津市国营第六纺织厂为例，该厂在宣传中除了召开全厂、车间大会进行传达、报告外，还由核心组干部配合街道干部组织了深入家属区的小片会、座谈会。“大”“小”结合，“该厂通过以上宣传，已基本上把厂内职工及其家属发动起来，很多职工提出保证动员自己家属或符合动员条件的邻居回乡生产”。
这种小型宣传的诀窍在于“一把钥匙开一把锁”，即根据不同对象，具体分析，分别对待。对农民来津的各种企图、回乡生产的各种具体思想顾虑和实际困难，都要进行深入的调查和了解。针对不同人物采取不同策略，“才能做到对症下药，使其积极回乡生产”。对于这一手段，美国耶鲁大学学者林德布罗姆有一个很精辟的概括：“只有高强度的和渗透式的教育能够完成社会转变”，“运用不断的小组会议和家庭会议，对单位的和家庭的成员做工作，通过家访形式学习政治理论，进行自我批评，培养公民的社会责任感”。但林德布罗姆“公民责任感”的说法并不确切，从这次动员工作看，内容与导向仍然是利益型的，正如上级组织所言，教育要“说明盲目流入城市对国家和自己的不利，具体交代回乡生产对国家和自己的好处”。因此教育方法上，对于羡慕城市生活的，着重指出农业的发展前途，告诉动员对象“随着农业生产的发展，农村的物质和文化生活水平是会逐步提高的”；对来津时间已久，怀疑农村合作化新气象的，则以“周围群众亲友所接触到的鲜活事例”进行启发；对观望等待或顾虑回乡后生活困难的，多谈及早回乡的好处；对三轮工人、摊贩、卖破烂、打八岔、临时工等，则以行业前景与农业发展前途进行对比。针对一些“被投靠者本不愿投靠者长期留住，但奈于情面，不好意思直接动员”的情况，组织上召集投靠者和被投靠者共同座谈。上级组织在座谈中既以国家、人民利益的道德优势破除被投靠者的亲情伦理束缚，也向投靠者计算离津回乡的“好处”，这样“不仅能使被投靠者积极动员自己的亲友，而且促使了投靠者自动回乡”。运用利益分析的方法，“对单位的和家庭的成员做工作”很快成为深入开展宣传教育的一个“法宝”，使动员对象“受到了教育启发，搞通了思想”。
此外，“树典型”“由重点到一般”也是动员还乡工作中的一个重要方法。这次动员工作中大部分区均培养了典型人物市里面要求，“选择典型人物的条件应该是同乡、同院、同行业以及在街道群众中有一定威信或能够起到影响号召作用的人物”。而在实际工作中，选择典型人物则较为复杂，单位和街道并不相同。在单位中，典型人物一般都是一贯政治表现好、工作积极的人。例如天津市房屋工程修建处工人任某某因是共产党员、工作积极而被单位定为典型，“要其在会上带头报名”。普通人对“还乡”与“积极”的关系并不容易迅速领悟，任某某找到工区主任问：“怎么单找到我在会上发言呢?是我犯了错误吗?”主任回答说：“不是的，因为你积极才让你带头。”单位社会中，大家彼此了解，共产党员和工作积极的人一般情况下要比普通群众更有“政治觉悟”，更容易服从组织安排，于是也就成为了典型人物的来源。但在街道中，典型人物的选择则更多以有回乡意愿的人员为主。天津某区首先利用街道基层组织掌握的情况对所辖人口进行摸底，将有还乡条件的失业工人分成“已确定还乡者”“尚在考虑还乡者”“坚决不还乡者”。对“已确定还乡者”采取“挂钩”)的办法，说服其积极配合组织工作，“使他们的实际行动带动和他接近的人，也积极地还乡生产”。在这次动员还乡工作中，全市培养了很多典型人物，仅《天津日报》这一时问段就集中报道了静海县农民岳树荣、武清县农民张国深、牟平县农民孙尚诚等典型。在报道上或用第一人称让其在报纸上现身说法，或用记者采访形式讲述他们积极回乡、参加农业生产的先进事迹。因为农民更愿意相信真人真事，以典型人、典型事进行宣传教育，上级组织认为“收效最大”。
为巩固动员的阶段性成果，在各单位最终确立定回乡人数后，组织上还召开了各种欢送会，推动其早日回乡，以带动更多人报名。如南开区在一个多月内共召开了大、小欢送会50个，欢送了回乡农民9895人。在这些会议上，一些犹豫摇摆者看到自己的亲戚朋友纷纷挂红花，敲锣打鼓地光荣回乡，“当场报名的就有805人”。此外，针对在房屋、债务、税款、路费等问题上有实际困难的还乡对象，天津市一方面发动市民帮助他们解决困难，另一方面联系有关部门减免其房租、税款和补助回乡路费。至1955年底，各区街道都组织了互助组(帮助还乡农民变卖家具、拆洗衣被以及处理债务)，同时发放补助款28228.04元，共补助了7246人。
3、“加强各项行政管理工作”
这次动员工作，工作力度很强，声势很大。这与天津市首次动员全市力量，并使用中共强有力的运动式治理模式密不可分。但如果仅有动员手段的改善，1955年动员还乡工作的成绩可能还不会太显著。在工作开展前，一些经历过1953、1954年两次“劝止”工作的干部就提议“要使被动员对象回乡生产，必须掐掉他们的粮食，他们没有粮食吃才能回去，光说服动员是不会走的”；有的主张“先给他们退了户口，再动员他们走”。天津市人口办明确提出要“加强各项行政管理工作，防止外地人口今后继续盲目流入本市”。这是新中国成立后政府第一次在城市人口工作中提出“行政管理工作”的配合。在实践操作中，天津市也正是通过劳动力、户口、粮食等行政手段的初步运用巩固并扩大了动员成果。
(一) 户口管理
从1949年到1954年，政府对城市户口的管理较为宽松。以天津市法政桥派出所为例，该辖区内投亲居住的189人“都是常住户口”，探亲的589人“都是暂住户口”，甚至连因灾进津的137人中，也有49人领了“常住户口”，80人领了“暂住户口”。在天津安顿下来后，“部分家庭妇女及儿童已把户口由原籍迁入本市”。这一时期，由于《共同纲领》关于人民“迁徙自由”权利的相关规定，天津市对户口迁移也基本不作限制，外来人口只要有迁移证即可办理城市户口。不过在农村人口进城压力以及1955年全市动员还乡工作的氛围下，这样的政策性宽松就显得有些不合时宜了。为加强户口管理，1955年5月，天津市成立了户籍管理处，序列为治一处，设置了处办公室、政治协理员办公室、户籍科、管制科、口卡科、警务科、治安科、水上科等8个科室。1955年7月，天津市委提出在户口方面“对农村和外地盲目流入津市的人口作必要的限制”。旋即，天津市公安局公布了《从户口方面限制外地人口盲目流入津市的办法》，规定：“从农村或其他城市盲目来津谋求职业者、在农村或其他城市有土地、有劳动力或有其他生活依靠而来津投靠亲友者、不愿就地生产自救而来津的灾民”，都需要“限制户口登记”。对农村探亲者，“一年之中一般的只准在津市的暂住期限最多不超过一个月”。为掌握申请人是否属于“限制范围”以及更好地执行具体的“限制”规定，除“掌握凭原住地正式迁移证件登记正式户口外”，派出所对被申请人的“职业”“迁入原因”“原籍”“迁往地址”“在原籍或迁往地的职业”及“经济情况”“投靠何人”等，一改过去“可问可不问”的放任态度，要求事无巨细，均进行“认真审查”。审查后，派出所如若认定该申请人属于前述的“限制范围”，无论该人是否有迁移证，均不予登记户口(包括暂住户口)，并动员其返回原籍。在旅店人口管理上，公安局提出“加强对旅店内外积极分子的培养使用；严格店簿登记报告及审查制度；并经常有计划、有重点地加强对旅客的盘查”。作为天津市第一份具有迁移控制功能的户籍管理文件，天津市《从户口方面限制外地人口盲目流入津市的办法》突破了《共同纲领》人民“迁徙自由”权的相关规定，在限制农村人口进津方面构筑了一道户籍门槛，影响深远。不过，户籍制度的迁移控制功能如若没有粮食供应、劳动就业等相关粘连性附着功能相配套，威力还不会太显著。在制定新的户口办法后天津市公安局逐渐认识到这一问题，进而指出：“派出所执行此项工作应善于同其他方面的各种限制办法相结合，如同粮食供应、劳动就业、工商管理、民政工作、教育行政等方面的限制相结合，只有如此才能更有效的发挥限制作用。”
(二) 粮食供应
在这次动员农村人口还乡工作期间，天津市二区干部入户向居民调查，发现其属于动员范围时即说“走!不走不行!”“如果要不走可没你的粮食吃!”结果导致“一天内所动员之三户，有两户哭了起来，一户追着骂大街”。为何粮食能成为动员的“利器”呢?这是因为“粮食是有关国计民生最重要的物资，任何人都不能一天离开粮食而生存”，加强粮食管理自然会“对乡村流入城市居住群众”影响巨大。第一个五年计划开始实行后，从粮食公司到粮食管理局的建立，从面粉计划供应到粮食统销，天津市开始逐步实施对粮食的管控。但由于草创阶段的粮食管理尚未严格制度化，“城市粮食供应管理松懈，供应标准偏宽，因此影响到城市粮食倒流回农村，农村人口盲目流入城市”。针对这一问题，1955年8月，国务院和天津市先后公布了《市镇粮食定量供应暂行办法》和《天津市粮食定量供应实施细则》，宣布开始实行城市粮食“定量供应”。所谓“定量供应”，就是对所有的天津市居民，按照劳动轻重、年龄大小，确定数十个具体供应等别和每月口粮定量标准，以户为单位，发给购粮凭证，粮食按人凭证限量供应。实行粮食定量供应办法，将粮食?肖费者通过人为方式划分为市镇居民与非市镇居民，实现了“粮食统销政策的制度化”。
粮食定量工作告一段落后，还乡工作成为全市“中心工作”。市人委要求将“粮食供应”作为“行政方面的限制”以推动还乡工作的开展。由于前期粮食工作打下的制度基础，围绕动员还乡的粮食举措主要就是抓紧制度的落实，“从严审查”、“严格加以控制”，使其对农村进津人口产生影响。首先是凭证购粮，按照新颁布的《天津市粮食定量供应实施细则》，“凡实行定量供应的城镇居民和实行粮食统购统销地区的农村居民，迁居本市者，应凭粮食供应转移证件和本市常住户口证件，按本办法之规定办理粮食供应手续”。也就是说，如果没有天津市常住户口，就办不了粮食供应手续，从而也就买不上粮食。其次是限制购买量，1955年首次核实定量后，天津市区2408835人，计划拨给粮食6978万斤，人均定量水平仅为26.51斤，比原计划少了2.81斤，很多市民感到招待亲友吃饭、过节包饺子、做年糕等都很紧张。因粮食被限定为只能满足(甚至不能完全满足)个人需求，市民仅凭定量粮就难以对投靠亲友的农村人口实施接济。由是之故，通过凭证购粮、限制购买量，粮食定量对动员还乡工作起到了重要的助力作用。
(三) 劳动就业
针对符合还乡条件的失业工人，在动员宣传阶段过后，不管是自己有意还乡还是坚决不回者，天津市“为有力的配合动员工作顺利的开展”，市各级劳动介绍所“一律不再介绍”，对救济户也停发或缓发了救济。政府认为这种政策强制“取得了良好的效果，有力的支持了动员工作”。针对企业单位私招，1955年5月劳动部召开了第二次全国劳动局长会议，会议确立了劳动力招收的“统一管理，分工负责”的基本原则。按照这一原则，在招工方面，企业招用工人须“统一经过劳动部门进行”，机关、事业单位“招用人员应报当地劳动部门备案”。 1955年7月制发的《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》对这次会议的精神予以了强调。此后，天津市做出了停止招工、整顿劳动组织(定员、定编)、建立劳动力调配制度的决定。天津市严厉要求企业一律“不准擅自介绍或由外地招雇长工或临时工，违者以违反纪律论处；禁止私营工商业户私自从外地招雇职工，违者以违法论处。同时还须教育干部、职工不得从外地介绍职工来津”。从违纪到违法，处分程度愈发严厉，“因之下半年招用职工人数很少，基本上制止了企业增添人员的现象”， “由于控制严格，1955年下半年各单位基本上没有增加人”。
(四) 摊贩清理
新中国成立后，天津市虽然针对农民摊贩有过一些治理，但总体而言“审查不严，未能将国务院命令贯彻到具体工作中去”。针对很多农民在津以经营摊贩维生的“生存缝隙”，天津市工商局于1955年5月开展了取缔无照摊贩的专项工作，结合取缔工作动员经营小贩的农民回乡。1955年7月天津市动员还乡对象范围划定后，工商局开始限制摊贩执照的核发，对凡属于还乡人口范围内者，“不得轻易发给营业执照，无照者禁止营业”。 1955年8月后，清理范围进一步扩大到属于动员范围的有照摊贩，“由工商分局结合街道办事处、公安派出所进行清理”。经动员回乡无效时，工商部门与公安、粮食部门通力合作，“国营公司应停止供货，公安派出所在粮票发放上可予以适当限制，以促其返乡生产”。从取缔无照摊贩，到清理有照摊贩，再到掐断摊贩货源，对象范围层层扩大，清理力度不断加强。面对这一新的工商管理形势，至少在1955年的下半年，在津从事摊贩营生的农民只能望风而归了。
新中国成立前，中国共产党曾设想：“农民——这是中国工人的前身。将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”新中国成立后，随着国民经济的恢复与一批新建、扩建工业项目在城市的兴起，土地、劳动力需求旺盛，城市获得快速发展。但发展所需的劳动力是在其计划与组织下进行的，国家对自发流入城市的农村人口却并不欢迎，“国家的建设事业是有计划有组织地进行的，绝不能盲目地吸引农民到城市里来”。
“盲目”与否，反映的是国家偏好。由于城乡差距、工农差距的存在，以及城市单位私招私雇等的吸引，却促推着一波波的农民自发进城潮。据统计，从1949年至1955年上半年，约20万农村人口流入天津，这其中相当部分为自发流入者。对天津市的管理者而言，这些“盲目流入城市的人口”既不利于城市秩序，也不利于工农业生产，理当“回到农村去”。因此，在经历了两次不甚成功的常规化的还乡工作后，天津市在1955年开展了一次号称“有历史意义的社会主义改造工作”的动员农村人口还乡工作，以应对愈发严峻的农民进津问题。
经过“组织建设—排查摸底—宣传教育—动员还乡”的运动式治理，在整个城市中造成了巨大的农民还乡的舆论与声势。与此同时，政府第一次“与粮食限制、户口管理、摊贩清理、劳动就业、社会救济等项工作结合，以各方面的限制，促使其早日还乡”。截至1956年2月中旬动员工作结束，天津市共动员126324名进津农民回乡参加生产，流入津市人口大为减少。根据天津市公安局户籍统计资料，由1955年3月开始，一直延续到1956年的3月，11个月中出入相抵净输出津市人口达到了104035人，基本扭转了外来人口持续增加的势头。
但这项工作的成效并没有保持太久。首先，运动式治理容易随着政府“中心工作”与“领导重视”的变化而懈怠，高压态势的结束给还乡农民以回津的企盼。其次，户口、粮食、劳动力等限制性措施刚刚起步，互相配合不足，有些更只是一些配合运动的临时性措施，随着1955年还乡工作的结束也多束之高阁，这给企业私招与农民回津以可能。由于多种因素的作用，此后不久天津市又出现了数次农村人口进津的高潮。政府最终彻底阻止农村人口“盲目”进城还有待时日。不过，不管日后工作如何改进与完善，大体上都没有脱出1955年工作的方式与方法。换言之，之后的工作也都只是在1955年工作模式上的继续强化与深化而已。
作者系南开大学历史学院讲师。
中国乡村发现网转自：《史林》2016年第4期
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