摘要：与中国农村金融"政策推进、行政主导"的改革模式相比,美国《农业信贷法》浓缩了100年来美国人应对"农村金融"这一世界难题的实践理性、法律智慧与立法技术。作为美国农村金融发展的"顶层设计",美国《农业信贷法》以统一立法的联邦法典模式,通过"立法拟制",创设农村金融机构,加强农村金融监管,化解农村金融风险,稳定农村金融市场,保护农民借款人权利,确立以调解为主的农村金融纠纷解决机制,最终将纷繁脆弱的农村金融关系调整成为符合立法目标要求的主体明确、运营高效、市场完备、监管科学、执法有力、司法有效的系统独立的农村金融法律关系体系,堪称"科学立法"的典范。深化我国农村金融体制改革,必须"站在巨人肩上",树立法治意识,完善顶层设计,加快推进农村金融立法,贯彻"目的明确、程序科学","一以贯之、循序渐进","制度协调、形式理性"的科学立法总思路。
美国现行《农业信贷法》可追溯至1916年《联邦农业信贷法》。100年来, 美国通过《农业信贷法》这一农村金融立法的“顶层设计”, 不断完善农村金融体系, 化解农村金融风险, 加强农村金融监管, 提升农村金融效率, 为其最终建成世界上最大、最强和最现代化的市场化农业提供了资本保障。2013年6月, 我国十二届全国人大常委会第三次会议审议并通过了《关于农村金融改革发展情况的报告》, 提出了适时启动农村金融立法的建议;2014年6月, 全国人大正式启动“农村金融立法程序”;2015年“中央1号文件”首次明确提出“积极推进农村金融立法”;2017年“中央1号文件”再次重申“积极推进农村金融立法”。与其他国家的农村金融成文法相比, 美国《农业信贷法》在立法目的、演进逻辑、体例结构等方面独具特色, 堪称“科学立法”的典范。美国《农业信贷法》无疑能够为我国提供农村金融科学立法的“巨人肩膀”和制度蓝图。
一、美国《农业信贷法》的立法目的
1732年, 从康涅狄格州的新伦敦成立第一家农业合作信贷组织开始, 美国人就意识到为农民提供稳定信贷资源的重要性。但直到1862年《宅地法》颁布后, 美国西部广袤的农场开发亟须长期稳定的信贷资源支持, 而当时的商业银行又难以满足这一需求, 政府和国会才开始意识到农村金融的重要性和农村金融专门立法的必要性。美国《农业信贷法》正是通过对农民所有的合作信用体系的政策和制度规定, 为农民、农场主、农村居民、农业协会以及其他独立的农业运营实体提供信贷支持, 因此, 美国《农业信贷法》是为了适应农业发展的资金需求而打造的一部现代化的联邦统一法典。其立法目的集中明确地体现在“政策目标”中, 主要分为三个层次:第一, 发展繁荣、高效的农业必须仰赖可靠充足、极具建设性的农业信贷支持, 建设农民所有的农业合作信贷系统由此被确定为美国的基本国策;第二, 《农业信贷法》的目的是持续鼓励农民 (农场主) 借款人分享农业信贷系统的所有权并参与其管理和控制, 及时满足具有信用基础的各类农业生产者的信贷需求, 并增进农业合作信贷以及农村住房信贷的发放范围和效率;第三, 在考虑借款人的信誉、可替代信贷资源的易得性、资金成本、运营成本、信贷损失摊销成本、信贷服务成本、留存利润以保护借款人股票的需要以及新增净借款额等因素的基础上, 农业信贷系统机构将为合格的借款人提供公平的、竞争性的利率, 将最大限度满足农业的信贷需求作为一项国家政策。此外, 依照1986年《农业信贷法修正案》实行的旨在使借款人获得切实最大利益的规定也被国会作为一项国家政策, 即在任何情况下, 农业信贷系统机构对任何借款人收取的利率应低于私人贷款者对同等信誉的借款人提供类似贷款的竞争性市场利率和替代性贷款的利率。
与一般较为原则的立法目的相比, 美国《农业信贷法》的立法“目的和政策”具体明确, 环环相扣:首先, 说明“可靠充足、极具建设性的农业信贷”系统对于农业发展和联邦立国的重要意义;其次, 将这一系统定位为“农民所有的合作农业信贷系统”;接下来, 明确法律通过赋予“农民和农场主身份的借款人分享农业信贷系统的所有权并参与其管理和控制”来保障“农民所有的合作农业信贷系统”并满足“农民的信贷需求”;最后, 将这一需求锁定为“在任何情况下, 农业信贷系统机构的利率应低于类似贷款的竞争性市场利率和替代性贷款的利率”上, 并将“低利率”作为用法律加以维护的国家政策。这不仅体现了立法者对农村金融立法认识的逻辑深化和层层落地, 也体现了立法强烈的问题主义导向和以解决问题为宗旨的根本精神。
二、美国《农业信贷法》的历史变迁及演进逻辑
尽管美国的农业信贷专门化理念可上溯至18世纪30年代, 但农业信贷立法进程却始于20世纪初期。1908年, 西奥多·罗斯福总统任内的国会相关委员会研究了当时占美国人口大多数的农村家庭所面临的困难, 认为农村金融的可得性是其中最为棘手的问题之一。1912年和1913年, 威廉·霍华德·塔夫脱总统和伍德罗·威尔逊派委员会赴欧洲学习合作社土地抵押银行、农业信贷工会以及其他促进农业和农村发展的相关制度, 威尔逊委员会提议建立提供长短期贷款和土地抵押贷款的农业银行体系以满足农业贷款需求。在此背景下, 参照德国的相关立法, 美国国会于1916年颁布了联邦第一部成文的农业信贷法———《联邦农业贷款法案》 (Federal Farm Loan Act) 。自此至今, 根据不断变化的农业经济形势和农村金融需求, 美国《农业信贷法》历经近30次修改, 在不同阶段具有不同的制度功能, 堪称农村金融立法“与时俱进”的典范。结合相应的时代背景、制度形态和制度功能, 本文将《农业信贷法》的历史演进分为四个不同的阶段:初创阶段、成型阶段、调整阶段和成熟阶段。
(一) 美国《农业信贷法》的初创阶段 (1916-1933)
这一阶段的美国《农业信贷法》以1916年《联邦农业贷款法》、1923年《农业信贷法》 (Agriculture Credit Act) 为基本线索, 通过联邦最高立法, 初步建立起以联邦农业贷款委员会、联邦土地银行、国家农业信贷协会和联邦居间信贷银行为主体的专门农业信贷体系, 有效满足了这一时期农民和家庭农场主的农业信贷需求。
1.1916年《联邦农业贷款法》———初建农业信贷体系, 促进农业生产扩张
《联邦农业贷款法》是美国第一部农村金融立法, 它以提升美国农村家庭的信贷率为目标, 建立起了以联邦农业贷款委员会、联邦土地银行和国家农业贷款协会为基本框架的农业信贷体系。它将全美划分为12个农业信贷区, 每个区设立一家银行, 下设国家农业贷款协会作为土地银行的代理机构。联邦土地银行将经管贷款的权力委托给协会, 由协会向农民提供以不动产抵押权为担保的5-40年不等的长期贷款, 农民从协会借款时, 须购买协会相当于借款额5%~10%的股票或股权证, 该协会再从该区的联邦土地银行购入同样数额的股份, 以此层层控股。创立初期, 联邦土地银行的资本金完全由联邦政府提供。
2.1923年《农业信贷法》———建立居间信贷银行体系, 满足中、短期农业信贷需求
第一次世界大战后农业生产的机械化以及20世纪20年代来自欧洲的竞争刺激了农民短期信贷需求, 该法应运而生。依据该法, 每个农业信贷区建立一家联邦居间信贷银行 (Federal Intermediate Credit Banks) 。联邦居间信贷银行并不直接为农民个人提供中、短期贷款, 而是为农业合作社、商业银行和其他一些贷款机构出具的中、短期票据提供票据贴现服务。
(二) 美国《农业信贷法》的调整阶段 (1933-1968)
1923年《农业信贷法》颁布后不久, 美国陷入大萧条时期。另外, 由于战时需求终止, 农产品的价格在整个20年代一直下跌。农民因无力偿还贷款造成了大量违约, 并丧失了农场回赎权, 到1933年, 近1/2的国家农业信贷协会倒闭。作为“罗斯福新政”的重要举措, 国会连续通过两个新法案———1933年《紧急农业抵押法案》 (The Emergency Farm Mortgage Act of 1933) 和1933年《农业信贷法》 (The Farm Credit Act of 1933) , 以应对危机。如果说1933年《紧急农业抵押法案》通过延长贷款还款期限和提供紧急融资以救助无法按时偿还贷款的农民, 有效化解了存量风险。那么, 1933年《农业信贷法》则通过新建一系列农业信贷机构, 从增量上加强了美国农村信贷系统的实力。
1.1933年《紧急农业抵押法案》———积极应对危机, 化解存量风险
该法案一方面延长了农民抵押贷款的还款期限, 另一方面还通过创建两个独立但密切联系的项目以提供紧急融资来应对日益严峻的农业抵押贷款违约。20世纪30年代, 全美大约2/5的农业贷款的债权人是联邦土地银行和土地银行委员会。因此, 两个紧急援助项目分别由联邦土地银行和土地银行委员会负责运作, 救助资金主要来源于联邦担保的债券和财政项目支持的资金。
2.1933年《农业信贷法》———建立合作社银行体系, 逐步摆脱金融危机
依据该法, 美国建立了农村合作社银行体系和生产信用协会。美国农村合作社银行系统由13家农村合作社银行构成, 12个农业信贷区各设一家, 外加一家中央合作社银行, 提供短期、中期和长期农业贷款。生产信贷协会由1933年《农业信贷法》授权农业信贷管理局创立, 每一农业信贷区设立一家, 共12家, 同农业信贷协会一样, 生产信贷协会也实行股权所有制, 借款人须拥有相当于借款额5%~10%的合作社股票或股权证。
至此, 通过1916-1933年的初创和调整, 以及四部联邦立法, 美国初步建立起了符合国情和农业信贷需求的农业信贷体系———联邦土地 (居间) 银行体系、合作社银行体系和生产信用协会体系。其中, 12家联邦土地银行通过农业贷款协会为农民提供长期的不动产贷款, 12家联邦中期信贷银行为生产信贷协会和其他服务农业生产的信贷机构提供短期和中长期贷款, 12家合作社银行为农民合作社提供贷款服务, 1家合作社中央银行联合不完全具备贷款能力的地区合作社提供大额贷款服务。另外, 监管权限覆盖整个农业信贷系统机构的农业信贷专门监管机构———农业信贷管理局也在这期间建立起来。美国农业信贷体系及其专门监管体系的建立和调整, 是对农业信贷发展规律和农民信贷需求的深刻洞察和主动回应, 为美国的农业进一步繁荣发展奠定了坚实有效的制度基础。
(三) 美国《农业信贷法》的成型阶段 (1968-1987)
二战以后, 美国农业在休养生息中得到迅速发展, 以农业机械化、规模化、市场化为特征的农业产业化极大地刺激了农民和农业相关产业的信贷需求, 农业信贷发展迅速。1968年, 农业信贷系统中各个机构的政府出资均获清偿, 这不仅标志着美国农业信贷系统真正成为由农民借款人所有的合作性金融机构, 也表明美国《农业信贷法》的立法目标经过50多年后顺利达成, 《农业信贷法》步入成型期。为适应农民和农村社区日趋多样的信贷需求, 农业信贷管理局决定扩充自身及其监管的农业信贷系统的职能。
1.1971年《农业信贷法》———统合相关立法, 全面扩充职权
该法是在调整修改既有农业信贷立法的基础上, 重新编撰的一部法典, 它明确了农业信贷系统所有机构的设立目的和职权范围。在采纳农业信贷全国服务委员会建议的基础上, 它对农业信贷体系的职能和职权进行了全面扩充:将农业信贷体系的服务对象延伸至水产业及农业中介行业;将业务范围扩大至农村家庭财产抵押贷款、融资租赁服务、农产品国际贸易等;赋予合作制的农业信贷体系更多职权和更大灵活性, 其有权在董事会批准后自行决定贷款利率等。另外, 它还将对农业信贷系统监督、检查、规范和执行的权力赋予农业信贷管理局 (FCA) 。1971年《农业信贷法》及其修正案被编入专门收录美国联邦根本性永久立法的《美国法典》, 其分类号为美国法典第12章第2001-2279条。
2.1985年《农业信贷法》———加强监管, 防范风险
在20世纪80年代的早期和中期, 利率激增, 并且由于欧洲和发展中国家着力发展本国农业产业, 农产品国际需求下降。此外, 高通胀通过汇率也影响着美国农产品在国际市场上的竞争力。这导致了农产品价格降低, 农民难以偿还借款, 农业信贷系统机构陷入财务危机, 美国国会再次修改《农业信贷法》。1985年《农业信贷法》赋予农业信贷管理局以类似于其他联邦金融监管机构的更大监督权、规范权和执行权, 包括有权签订正式协议, 有权发布暂停或中止命令, 有权处以民事罚金以及有权暂停管理人员和董事职务的新的执行权。为了向问题机构灌输安全稳健的银行业务操作, 其有权对问题机构行使这些新执行权。同时, 农业信贷管理局也有权行使这些新执行权以纠正任何违法违规行为。为了向财务状况不佳的农业信贷系统机构及其借款人提供技术和财务援助, 还建立了农业信贷系统融资公司 (the farm credit system capital corporation) 。
3.1987年《农业信贷法》———增加援助, 调整结构
农业信贷系统融资公司建立后, 农业信贷系统借款人面临的重大问题并没有得到有效解决, 国会意识到对农业信贷系统提供某种形式的联邦直接援助依然非常必要, 1987年《农业信贷法》由此颁布。它授权向问题机构提供40亿美元的联邦援助, 其中包括财政担保的28亿美元15年期债券。为了发行该债券, 成立了新的金融援助公司和新的管理该项目的农业信贷援助委员会。为了确保整个农业信贷系统范围内发行债券、综合债券以及其他债券的本息能够按时清偿, 该法还创建了农业信贷系统保险公司 (the farm credit system insurance corporation) 。另外, 为了减轻借款人的负担, 该法还通过对农业信贷系统现行股票的每股净值进行担保等诸多重要方法以维护借款人的权利。依据该法第410条, 12个农业信贷区的联邦土地银行与居间信贷银行合并为农业信贷银行, 经营农民需要的长期和短期贷款;同一地区的联邦土地银行协会和生产信贷合作社可自愿合并为一个新的实体———农业信贷协会, 同时, 合作社银行也可合并;建立联邦土地信贷协会作为直接贷款机构, 负责长期抵押贷款;成立联邦农业抵押公司 (farmer mac) , 为农业房地产和农村住房抵押贷款搭建二级市场。这些结构性调整使得整个农业信贷系统的运作更加高效。
经过一系列的有效整合, 美国农业信贷系统由最初的单一农业信贷银行系统逐步演变为一个涵盖农业信贷银行系统、农业信贷支持系统、农业信贷保险系统、农业信贷监管系统和农业抵押贷款二级市场系统在内的有机整体。在法律和农业信贷管理局相关政策的有效支持下, 美国农业信贷系统很快从20世纪80年代的危机中恢复, 重获安全、稳健与高效。
(四) 美国《农业信贷法》的成熟阶段 (1987-至今)
1.1992年《农业信贷银行与协会安全稳健法案》———保障联邦援助偿付, 持续推进结构调整
为了逐步推进1987年《农业信贷法》确立的政策目标, 1992年, 国会又通过了《农业信贷银行与协会安全稳健法案》, 该法案旨在保障依据1987年《农业信贷法》发放给农业信贷系统的联邦金融援助能够顺利偿付, 明确了联邦农业信贷系统的责任和义务, 规定了包括利率在内的联邦援助借款的偿还方式。这从法律上保证了在不花费任何政府成本的基础上, 农业信贷系统对联邦援助的有效清偿。
2.1996年《联邦信贷系统改革法》———强化二级市场, 提供监管救济
随着美国农业信贷系统的成熟完善, 1996年《联邦信贷系统改革法》致力于进一步加强农业信贷系统的独立自主性。它降低了对农产品价格和农产品产量的国家补贴, 扩大了农民农业耕种自由选择权。它通过对农业抵押二级市场的主体、资金来源、市场基础设施、资本水平、清算与退出等相关规定, 强化了农业抵押二级市场主体———联邦农业抵押公司的职权。该法还通过废除借款人报告事项、改革农民合作社分红、投票和运营事宜, 以及加强系统监督审核, 规范农业信贷系统保险基金运营, 强化联邦信贷系统保险公司监管等方面改善监管方式, 提供完备的系统内监管救济。通过持续调整, 美国农业信贷系统的管理运营得以进一步提升, 2005年完全偿付联邦援助贷款, 美国农业信贷系统再次成为农民借款人所拥有的合作性金融机构。
3.2009年《农业信贷提升法》———强化调解在农业信贷司法纠纷中的作用
1987年《农业信贷法》授权联邦政府为合格的州提供运行农业信贷纠纷调解项目所需要的资金支持, 支持的比例为项目运作与行政管理成本的50%;2009年, 国会将这一比例提升至超过70%。农业信贷纠纷调解项目通过十多年的项目运作, 实现农场主、债权人及农业部相关机构之间的贷款纠纷和行政争议一般通过调解方式解决, 美国的农业信贷展现出从立法到司法全面独立的趋势。
综上所述, 自美国第一部专门调整农业信贷的法律颁布至今, 美国《农业信贷法》经过百年的历史演进, 在始终如一而又明确具体的立法目标指引下, 以联邦成文法典的形式, 立足长远、与时俱进、有条不紊, 不断调整农业信贷机构, 完善农业信贷组织, 加强农业信贷监管, 化解农业信贷风险, 稳定农业信贷市场, 保护农民借款人权利, 创立以调解为主的农业信贷纠纷解决机制, 最终将纷繁脆弱的农业信贷关系调整成为主体明确、市场完备、运营合规、监管科学、执法有力、司法有效、系统独立的农业信贷体系, 充分展现出法律制度在农业信贷市场培育和权利配置中的基础地位和核心价值。
三、美国《农业信贷法》的立法体例与制度结构
作为被编入《美国法典》 (U.S.C) 第12卷“银行和银行业”的联邦成文法典, 美国现行《农业信贷法》包括序言及8个章节等9个部分, 共216条, 10余万字。通过对农业信贷关系的全面调整, 美国《农业信贷法》形成了以农业信贷银行法律制度为核心, 农业信贷支持法律制度、农民借款人保护法律制度、农业信贷风险控制法律制度、农业信贷保险法律制度和农业信贷监管法律制度为支持的分工具体、权责明确、系统完善的农业信贷法律关系体系, 成为美国农业信贷系统和信贷活动据以运行的制度蓝图。
(一) 农业信贷银行法律制度
依据美国《农业信贷法》, 农业信贷主体包括农业信贷银行、联邦土地银行协会、生产信贷协会以及作为该系统一部分的其他机构。所有机构均须由农业信贷管理局许可, 并遵守其规章。
1. 农业信贷银行 (Farm Credit Banks, FCB)
依照美国《农业信贷法》, 美国农业信贷银行有两类:一类是最初成立的农业信贷银行 (FCB) , 现共有3家, 包括总部位于南加州哥伦比亚的第一农业银行 (Ag First) , 总部位于明尼苏达州圣保罗的农业银行 (Agri Bank) 以及总部位于德克萨斯州奥斯汀的德克萨斯农业信贷银行 (FCB of Texas) , 作为“批发”银行, 农业信贷银行主要为全美50个农业信贷协会 (FCAS) 和一个联邦土地信用协会 (FLCA) 提供贷款。另一类是合并后的农业信贷银行 (ACB) , 现仅有1家———Co Bank, 由FCB与合作银行 (BC) 合并而成, 因此同时拥有FCB的权力———向农业信贷合作社 (其中的26家) 以及联邦土地银行协会 (其中的1家) 提供贷款资金, 以及BC的权力———向农业、水产业以及公共事业合作社发放所有类型的贷款, 同时还有权为美国农业出口提供资金以及向农民所有的合作社提供国际银行服务。
2. 农业信贷协会 (Farm Credit Association, FCA)
农业信贷协会由生产信贷协会和联邦土地银行协会组成, 是美国农业信贷体系中的合作性“零售”金融机构。农业信贷协会、生产信贷协会与联邦土地银行协会三者之间为母—子结构关系, 农业信贷协会为母公司, 其全资拥有的生产信贷协会和联邦土地银行协会为子公司, 且三者中的任何一个都要对其他两个机构的债务承担责任。作为农业信贷协会的子公司, 生产信贷协会负责发放短期和中期贷款, 而联邦土地银行协会只能发放房地产抵押长期贷款。
在《农业信贷法》的持续调整下, 美国目前的农业信贷主体由82家农业信贷银行和农业信贷协会构成, Co Bank、Agri Bank、Ag First以及FCB of Texas共4家农业信贷银行向76家农业信贷协会以及2家独立的联邦土地信贷协会提供贷款, 78家农业信贷协会得到贷款后再向合格的农民借款人发放。通过对农业信贷银行和农业信贷协会的创设、规范和调整, 美国《农业信贷法》实现了建成“农民所有的合作农业信贷系统”的立法目标, 在“农业信贷银行———农业信贷协会———农民借款人”的信贷链条中, 前者为后者提供贷款, 后者是前者的股东, 通过层层控股, 农业信贷银行实际上成为农民借款人所有的专门银行, 这从根本上保证了农民借款人信贷需求的满足。涵盖农业信贷银行法律制度和农业信贷协会法律制度的农业信贷主体法律制度由此成为美国《农业信贷法》的核心, 其他制度安排都围绕这一核心进行。
(二) 农业信贷支持法律制度
为了确保农业信贷银行和农业信贷协会的顺利运转, 美国《农业信贷法》从资金、组织、利率、税收等方面为农业信贷系统提供了全方位的法律支持。
1. 资金支持法律制度
农业信贷系统银行发挥作用的先决条件是有充足、稳定的资金流。尽管农业借款人在向农业信贷合作社、系统银行借款时须购买一定数量的股票或股权证, 但比例总体偏低, 资金量十分有限, 所以仅靠股金还远远不能满足系统银行的运营需求。除了在特殊时期为农业信贷系统提供特殊的临时性资金支持外, 美国《农业信贷法》还通过赋予农业信贷银行借款、发债和投资权, 成立联邦农业信贷银行融资公司以及发展农业抵押二级市场等手段, 保证农业信贷系统运营的资金周转。
2. 组织支持法律制度
根据《农业信贷法》的规定, 农业信贷系统银行先后成立了Ag Vantis股份有限公司、农业信贷金融合作伙伴公司、农业信贷系统建筑协会、农业信贷基金会等公司向合作社、合格借款人、农业生产者以及农村公共事业提供技术、设施设备添置、管理维护以及人力资源管理等专业服务, 进一步增强了农业信贷银行系统运转的效能和效力。
3. 利率支持法律制度
根据《农业信贷法》的规定, 美国农业信贷系统机构的贷款利率由该法进行排他性规定, 这是保证农业信贷系统机构市场竞争力和农业信贷持续稳定的关键, 也从根本上保证了美国《农业信贷法》立法目标的最终达成。
4. 税收支持法律制度
美国《农业信贷法》将农业信贷系统及其相关机构视为美国国家政策工具, 通过对农业信贷系统及其相关机构实施全面、持续、强制免税, 有效增强了农业信贷银行及其系统机构的竞争能力和发展实力, 为农业信贷系统提供了坚实的税收支持。例如, 根据美国《农业信贷法》第1.15条和第2.16条规定, 农业信贷银行和联邦土地银行协会及其资本、储备金和盈余以及由此产生的收益所得, 应免除联邦、州、市和当地的税收。
(三) 农民借款人保护法律制度
农民借款人作为农业信贷系统的所有者和服务对象, 处在信贷链的末端, 总体来说比较弱势。为达到借款人与系统机构之间的利益平衡, 实现立法宗旨, 美国《农业信贷法》注重维护农民借款人特别是YBS (young, beginning, small) 借款人的权益, 禁止系统机构实施损害借款人重大权益的行为。
1. 一般借款人保护
包括: (1) 借款人股票的回购。《农业信贷法》规定了借款人股票回购规则, 即各系统机构收回合格借款人股票时应按面值回购, 若该机构清算时未以面值回购借款人股票, 机构接管人应按机构正常业务标准依面值回购;并且, 农业信贷援助委员会通过金融援助公司, 农业信贷系统保险公司通过农业信贷保险基金为接管人提供足够资金以确保按面值回购股票。 (2) 保留借款人合作社成员资格。根据《农业信贷法》的规定, 联邦土地银行协会及生产信贷协会依法取消借款人的股票时, 为了保持合作社成员资格和投票权益, 借款人应有权保留至少1股份额。 (3) 禁止流抵, 禁止提前还款。
2. YBS借款人保护
在所有农民借款人当中, YBS尤属弱势, 需要法律扶助。根据《农业信贷法》, 各联邦土地银行协会和生产信贷合作社应为YBS借款人制定提供合理、建设性信贷及其服务的计划, 这些计划应确保YBS借款人能够获得信贷服务支持, 每种计划方案均应经监管银行审查和批准。各区农业信贷银行有权要求信贷协会提交执行上述计划的年度报告并汇报为达成目标而采用的方法。各区农业信贷银行应在上述报告的基础上, 向农业信贷管理局提交年度报告, 汇报该区YBS支持计划的执行及其进展情况。
(四) 农业信贷系统风险控制法律制度
如前所述, 在20世纪70年代的繁荣期内, 美国农业信贷系统放松了对风险的监测, 导致整个系统陷入危机, 1985年至1987年通过连续的立法调整, 加强了对农业信贷系统安全稳健的要求, 增加和提高了农业信贷系统风险防范的标准与指标;强化了资本充足率要求, 并加强了减资、参与贷款、贷款重组、二级市场等各个易发风险环节的限制和监管。
1. 资本充足率要求
考虑到农业信贷系统机构的特殊性, 《农业信贷法》将对资本充足率进行规定和监测的权力全部赋予农业信贷管理局;农业信贷管理局应通过设立最低资本限额和其他适当方式使系统机构获得并保持足够的资金。
2. 减资限制
由于减资会直接影响系统机构的偿付能力或信誉, 《农业信贷法》以资本充足率为标准对减资的最高限度进行了法律限制。
3. 联合贷款限制
贷款额度限制既可对放贷加强约束, 降低贷款风险, 同时也可强化资本充足率监管, 有利于更多资金流向其他需要的领域。《农业信贷法》严格限制以下联合贷款:联合贷款总额高于其资本总额的10%;联合贷款总额大于等于贷款本金的50%, 或联合贷款累计总额大于等于贷款本金的50%;联合贷款累计总额超过其资产总额的15%。
4. 贷款重组要求
《农业信贷法》规定, 贷款人有权对不良贷款进行重组, 若贷款人确定其发放的某笔贷款已成为不良贷款, 应书面通知借款人, 说明该贷款适合重组, 贷款人应选择成本最低的方案进行贷款重组, 重组方式由各银行董事会依法制定。
5. 农业抵押二级市场风险控制
由于农业抵押二级市场在扩充资金来源的同时增大了信贷风险, 《农业信贷法》规定了联邦农业抵押公司的分级强制、资本重组制度以及农业信贷管理局对联邦农业抵押公司的监督检查和报告制度。
(五) 农业信贷系统保险法律制度
根据《农业信贷法》, 农业信贷保险法律制度包括两个方面:其一是依据第4.29条相关规定, 由农业信贷系统银行、协会以及其他经过批准的私人保险人为农民、农场主和其他相关农业实体提供的保险;其二是依据第5.58条规定, 设立专门的农业信贷系统保险公司, 为农业信贷系统提供的保险。前者属于农业保险, 后者属于金融保险, 金融保险通过农业信贷系统保险公司实施, 它作为一个由政府发起并控制的独立公司, 旨在通过及时支付参保农业信贷系统银行发行的票据、债券的本息, 保护系统债权人和投资者, 并担任农业信贷系统机构的管理人或接管人。
(六) 农业信贷系统监管法律制度
根据《农业信贷法》, 农业信贷管理局作为独立的联邦行政机构, 是确保农村地区有安全、稳健以及独立的信贷资源和相关服务的专门监管机关。农业信贷管理局履行两项主要职责:第一, 颁布规章为农业信贷系统机构进行后续指导;第二, 检查农业信贷系统银行及协会, 确保其安全稳健并遵章守法。为确保农业信贷管理局切实履行职责, 该法赋予农业信贷管理局包括一般性权力、检查权及执行权在内的广泛职权。农业信贷管理局的核心机构是农业信贷管理局委员会 (Farm Credit Administration Board) , 委员会由总统任命的三位成员组成, 总统再指定一位成员担任委员会的主任。
综上所述, 经过不断修正与完善, 美国《农业信贷法》形成了以农业信贷银行系统法律制度为核心, 农业信贷系统支持法律制度、农民借款人保护法律制度、农业信贷系统风险控制法律制度、农业信贷系统保险法律制度、农业信贷系统监管法律制度为辅助, 结构完整、内容详尽、功能协调的农业信贷系统法律制度。经过历史和实践的双重检验, 由上述制度为基本构成的农业信贷系统法律制度是实现《农业信贷法》立法目的和农业信贷系统功能的根本保障。在美国《农业信贷法》的推动下, 截至2013年12月31日, 美国农业信贷系统银行的总资产已超过2304亿美元, 总贷款量超过1792亿美元, 净收入超过20亿美元;同时期农业信贷协会的总资产、总贷款量、净收入分别超过1571亿美元、1469亿美元、33亿美元, 与2005-2012年相比, 总体呈上升趋势;同时期, 农业信贷系统银行的不良贷款比率仅为0.18%, 农业信贷协会的不良贷款比率为1.17%, 与2009-2012年相比, 总体呈下降趋势。这不仅雄辩地证明了美国《农业信贷法》的实施效果, 也说明了美国《农业信贷法》的长期性立法效益。
四、美国《农业信贷法》对中国农村金融立法的启示
农村金融问题作为“世界难题”, 其实质在于其有效供给无法由市场自生自发提供, 必须通过强制性政府干预实现。强制性政府干预的主要手段包括政策、计划指导、行政命令和法律。与政策、计划指导、行政命令相比, 法律更具有科学性、远视性、效率性、统筹性和强制力。法律的以上特性对于解决“农村金融”这样带有战略性、根本性、全局性且“不可逾越”的关键问题至关重要。只有通过法律的科学性, 才能准确把握农村金融发展的基本规律, 明确农村金融发展的根本问题;只有通过法律的远视性, 才能克服市场主体的自利倾向和政府部门短期利益选择;只有通过法律的效率性, 才能培育市场主体、降低交易成本、有效配置资源;只有通过法律的统筹性, 才能整合相关资源、协调部门政策;只有通过法律的强制力, 才能锁定对策目标、明晰政府边界、严明义务责任。因此, 要想根本地、彻底地解决农村金融问题, 必须通过法律手段。与中国农村金融“政策推进、行政主导”的改革模式相比, 美国《农业信贷法》浓缩了100年来美国人应对“农村金融”这一世界难题的实践理性、法律智慧与立法技术。正是由于充分认识到法律制度在农村金融问题解决、主体培育、权利配置以及风险防范中的基础地位与核心作用, 美国农村金融治理始终坚持建设低利率的农民所有的农业合作信贷系统, 以满足农业信贷需求为目标, 以《农业信贷法》为手段, 不断调整农村金融机构, 完善农村金融组织, 加强农村金融监管, 化解农村金融风险, 稳定农村金融市场, 保护农民借款人权利, 创立以调解为主的农村金融纠纷解决机制, 最终将纷繁脆弱的农村金融关系调整成为符合立法目标要求的主体明确、运营高效、市场完备、监管科学、执法有力、司法有效的系统独立的农村金融法律关系体系, 堪称“科学立法”的典范, 为我国当前“积极推进农村金融立法”提供了弥足珍贵的有益经验和系统完善的制度蓝图。具体而言, 体现在以下几个方面:
(一) 农村金融立法必须做到目的明确与程序科学
法律是立法活动的结果, 立法质量决定法律质量和法律效果。在明确了法律是解决农村金融问题的必要手段之后, 科学立法成为解决农村金融问题的关键。科学立法首先要求准确把握立法对象的本质特征和发展规律, 确定立法目的。要准确把握立法对象的本质特征和发展规律, 必须遵循科学合理的立法程序。100年来, 美国《农业信贷法》立法始终恪守“程序正义”。以《农业信贷法》的最早渊源———《联邦农业信贷法》为例, 其立法是在总统倡议、国会专门委员会主导下, 历经“调查研究发现问题”———“学习讨论研究对策”———“欧洲考察借鉴经验”———“归纳对策辩论比较”———“明确目的移植立法”———“立足国情调整创新”等立法阶段, 严格遵循立法程序, 历时8年订立而成。其立法阶段和立法程序的科学性 (问题导向性、客观性、专业性、学习性、民主性、交涉性、长期性和理性化) 保障了农业信贷立法对农村金融本质特征和发展规律的深入理解和准确把握。在此基础上, 借鉴欧洲的有益经验, 美国农业信贷立法确立了“建设农民所有的合作农业信贷系统”的立法目的, 这一明确具体的立法目的既是对农村金融本质特征和发展规律的科学回应, 又是解决农村金融问题、满足农民金融需求的必然选择。
新中国成立以来, 由于初始条件不足和经济发展战略使然以及这种战略在市场经济条件下的延续, 农村金融制度设计始终被置于国家的工业化目标函数之内和服务于“三农”的目标函数之外, 处于“是农非农”的尴尬境地。农村金融发展不但长期缺乏对其自身规律的认识总结、缺乏明确的目标定位, 而且一直从属于政府的经济发展战略。农村金融资源的配置以政府为中心, 政府对农村资金的来源和运用具有垄断性支配权。政府完全介入农村金融的所有制定位和经营业务, 农村金融逐渐发生变异, 成为政府实现其经济发展战略的工具。近40年以来, 中国农村金融制度变迁所体现的主要是中央政府和地方政府以及各类金融机构之间的利益关系, 未能真正把握农村金融关系的本质特征和发展规律。这一路径依赖反映在正规营利性金融领域, 直接表现为政府主导下农村信贷资金供给的契约型信用与农户资金需求的关系型信用不相吻合;反映在正规非营利性金融领域, 直接表现为政府效用函数与农村经济主体的效用函数不一致所导致的双方行为冲突。政府集金融需求者、供给者和管理者一身, 通过“命令———服从”的行政手段和层层委托———代理关系实施具体农村金融调整, 农村金融关系本身的独立性和规律性被忽视, 致使政府对农村金融关系的调整屡屡失败。中国农村金融问题的最终解决, 必须“站在巨人的肩上”, 充分意识到法律制度在权利配置和市场培育中的基础地位和核心作用, 凝聚共识、统筹谋划、对症下药, 积极推进农村金融立法, 逐步将农村金融真正纳入法制轨道。农村金融法制化, 首先必须把握立法对象, 明确立法目的, 注重程序科学, 当前应遵循“需求分析———目标定位———顶层设计———重点界定———难点突破———风险监控———协同优化———立法规范”的思路, 科学论证农村金融法制化的现实基础与内在要求, 准确定位现代农村金融法律制度的目的与功能, 系统构造新形势下现代农村金融法律制度的完整框架, 并结合国内外成功经验与本国具体国情, 提出立法规划和立法方案。
(二) 农村金融立法必须坚持一以贯之与循序渐进
在准确把握立法对象、确立立法目的之后, 科学立法还要求立法既一以贯之又循序渐进, 处理好立法的稳定性与变动性的关系, 在变动中保持稳定和连续。立法的变动性是科学立法的客观要求, 立法的稳定性是科学立法的衡量标准, 二者都是科学立法的表现形式, 既不能因为立法的变动性而否认立法的稳定性, 又不能因为立法的稳定性而否认立法的变动性, 二者既相互矛盾, 又对立统一。美国《农业信贷法》较好地处理了立法稳定性与立法变动性的关系:一方面, 整体来看, 100年来, 美国《农业信贷法》扎实稳健、一以贯之, 一直致力于建设和完善“农民所有的合作农业信贷系统”和有效满足各类农业生产者的信贷需求;另一方面, 根据不同历史时期农业发展格局和金融机构面临的冲击, 美国《农业信贷法》又不断因时而变、因地制宜, 不断调整立法重点、优化立法内容、改革具体制度、完善配套措施, 成功地将立法的稳定性与变动性协调统一起来, 既提高了立法的效率、维护了立法的权威, 又体现了立法的科学性。
长期以来, 我国农村金融改革, 受“工具金融观”“机构金融观”“政府金融观”等计划经济金融观的影响, 缺乏对农村金融长远战略目标的清晰定位, 总是停留在“就事论事”“分分合合”的层面上。其“政策+暂行规定”的运作模式, 缺乏对调整对象的深入分析和全面把握, 实质上并没有脱离计划金融“简单行政命令”的窠臼。尽管1979年以来, 主管机构、国务院、中国人民银行通过和颁布了为数不少的与农村金融相关的《规定》《办法》和《文件》, 但大多是应急性的、暂时性的, 其内容要么是对农村金融机构功能性质、业务范围的不断反复调整, 要么是对某一农村金融组织的断然取缔, 要么是“新型农村金融机构”的一哄而上。以农村信用社为例, 现行有效的农村信用社制度渊源和监管文件共计178部, 除2部司法解释外, 其余176部全部是由国务院、中国人民银行、中国农业银行、银监会颁布的《意见》《通知》《试点工作方案》等“红头”规范性文件, 法律、行政法规、部门规章等正式法律文件长期缺位。与美国100年来持续以联邦成文立法推动农村金融发展形成鲜明对比的是, 迄今为止, 中国还没有一部由全国人大 (常委会) 通过的正式农村金融立法, 没有解决农村金融问题的系统立法规划。工业化、城市化、国有企业改革、国有金融改革、加入WTO、化解金融风险、防范金融危机等一系列重要战略的实施, 无一不直接或间接地牵引和左右着农村金融制度调整的方向, 仓促易变、自相矛盾、急功近利、积重难返。农村金融制度供给既没有“一以贯之”的长远智慧, 更缺乏“循序渐进”扎实推动, 持续近40年的中国农村金融改革至今“尚未破题”。中国农村金融问题的解决, 必须“站在巨人肩上”, 以美国《农业信贷法》持续百年的“一以贯之”和“循序渐进”为榜样, 充分意识到“作为调整处于现代经济核心的各种金融主体、金融活动及其相互关系的法律规范的总称, 农村金融法律制度的独立性根源于其调整对象的独立性”;充分意识到“农村金融法律制度是降低农村金融市场交易成本、维护农村金融市场交易秩序、促进农村金融市场健康发展, 并最终使农村资金高效转化为农村生产资本、加快农村经济发展、实现城镇化的必由之路”。在牢牢把握农村金融法律制度本身所具有的政策性、合作性、保障性等本质特征的基础上, 扎实推进农村金融立法。在立法中, 始终坚持“政策性、合作性、保障性”的基本原则, 结合我国农村金融发展的客观实际, 通过制度的创新拟制, 有步骤分阶段地分解接力, 以农村金融法律的科学性、远视性、效率性、统筹性和强制力, 逐步培育农村金融主体, 扶持农村金融市场, 降低农村金融风险, 完善农村金融监管, 推动农村金融可持续发展。
(三) 农村金融立法必须实现制度协调与形式理性
立法内容的科学性是科学立法的另一重要表现。在明确立法目的后, 立法的具体制度安排必须通过逻辑手段来进行汇集和理性化, 使得具有法律效力的一些规则成为内在一致的抽象法律制度。在方法论上, 这些制度安排应“仿效自然科学家所采用的科学方式”, 明确、具体、严谨, 具有技术性、确定性和可操作性。美国《农业信贷法》无疑符合科学立法对立法内容的基本要求。在制度安排上, 美国《农业信贷法》以农业信贷银行系统法律制度为主体, 农业信贷系统支持法律制度、农民借款人保护法律制度、农业信贷系统风险控制法律制度、农业信贷系统保险法律制度、农业信贷系统监管法律制度为辅助。其中, 农业信贷系统支持法律制度和农民借款人保护法律制度是农业信贷银行系统有效运行的内在保障;农业信贷系统风险控制法律制度、农业信贷系统保险法律制度、农业信贷系统监管法律制度为农业信贷系统有效运行提供外在支持。农业信贷银行系统法律制度又以农业合作银行系统法律制度为主体, 通过农业信贷协会的“零售”桥梁, 为农民提供全面充实的信贷支持。这样的制度安排使美国农业信贷体系最终演变为内外协调、目的一致的有机整体, 为农民、农场主和农村贷款人提供了充足而持续的信贷资源。作为实现上述制度安排的内在要求, 在立法技术上, 美国《农业信贷法》注重规范性条文与非规范性条文之间的排列组合和联结, 制度安排以规范性条文为主, 结构完整, 要件完善, 格式规范, 语言简洁具体、明确, 可操作性强。
与美国制度协调、形式理性的农村金融立法相比, 我国农村金融立法条块分割、支离破碎。除了《农业法》《农民专业合作社法》等相关法律的个别条款对农村金融作出原则规定以外, 农村金融领域立法层级最高的乃属国务院2012年颁布的行政法规———《农业保险条例》, 政策性与合作性农村金融立法均处空白。这不仅严重滞后于农业法律、金融法律的发展, 严重滞后于农村金融发展的实践, 而且与连续14个“中央1号文件”对农村金融问题的高度重视极不匹配。由于忽视农村金融法律制度供给与需求之间的均衡性, 忽视农村金融法律制度改革与城市金融法律制度改革的协调性, 忽视农村金融法律制度改革的整体性, 农村金融制度变迁充分体现出农村金融在政府心目中“附属”和“基层”的定位, 农村金融制度建设体现出急于求成的趋向, 非法律性质的规范性“红头文件”出台过多过繁, 前后之间自相矛盾, 与相关基本法律 (如《担保法》《公司法》) 之间的关系体现得不够充分。政府不断为农村金融的制度失败支付巨额的改革成本, 继2002年中央财政“花钱买机制”投入2000亿元化解农村信用社坏账之后, 截至2008年底, “农信社”又积累了约6500亿元巨额坏账。农村金融制度模式非法治, 制度供给非均衡, 资源配置无效率, 是导致我国农村金融30余年尚未破题的根本原因。中国农村金融问题的解决, 必须“站在巨人肩上”, 以美国《农业信贷法》“制度协调、形式理性”为榜样, 目前应将存量调整与增量改进相协调, 在对现有规范性文件进行分类、清理、修改和完善的基础上, 采取农村政策性金融、农村合作性金融、农业保险分别立法的立法模式, 注重法律制度供给的均衡性、整体性和协调性, 警惕市场化冒进的潜在威胁。当前应尽快完成农村政策性金融和农村合作性金融的立法工作, 以法律的形式稳定规范农村政策性金融机构的性质、地位、功能、经营目标、业务范围、管理方式、考核指标、资本来源、融资方式、会计核算原则、融资方式和法律责任等, 明确界定其与政府、财政、中央银行、银行业监管机构以及外部主体的关系, 以正常稳定地发挥农村政策性金融的诱导培育功能;在农村合作性金融立法中明确农村合作金融的法律地位、性质、设立条件、程序和监管方式, 将自愿、民主、互助、互利作为农村合作金融法律制度的基本原则, 使农村资金互助社、扶贫基金、民主互助基金等新型农村合作金融机构能够依法设立、有法可依、受法律保护和监管, 顺应农村合作性金融内生于农村经济的客观现实, 确保农村合作金融的基础地位。
中国乡村发现网转自：西南政法大学学报2017年04期
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