推进农业供给侧结构性改革，是破解农业发展难题、推动农业闯关过坎的关键举措，是加快转变农业发展方式、促进农业现代化的必然要求。深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，着力提升农业质量效益和竞争力，是当前和今后一个时期农业改革发展的首要任务。本文以遂宁市为例，分析丘陵地区推进农业供给侧结构性改革存在的问题及制约因素，并在此基础上提出了对策建议。
一、改革成效及主要做法
遂宁是丘区农业大市，农业农村改革历来有着优良的传统。早在1976年，蓬溪县九龙坡村就自发实行“包产到户”；2007年，探索撂荒耕地“委托代耕制”“农村土地流转合作社”模式在全省推广。近年来，我市认真贯彻落实中央、省委“三农”工作部署，着力推进农业供给侧结构性改革，全市农业保持稳中有进、稳中向优的良好态势，农业生产稳定发展，农民收入稳定增加，农业结构调整步伐加快，农产品区域公用品牌“遂宁鲜”走向全国，农村新产业新业态蓬勃发展，重要领域和关键环节改革深入推进，促进了全市经济社会平稳健康发展。
（一）产业结构不断调优。以现代农业园区建设为抓手，按照“长藤结瓜，连线成片”的思路，规划建设173公里农业产业大环线，串起全市24个现代农业产业园，推动“村村入园区、户户进基地”，优化区域布局，分区建成5个粮食主产功能区、9个粮油绿色高产万亩示范区，带动形成优质柑橘、绿色菌菜、精品粮油、道地药材、现代养殖等优势产业示范带。2016年粮食实现“十连增”，特色产业稳步发展。射洪县成功创建“国家科技农业示范园区”、成为“国家精品柠檬标准化示范园区”，蓬溪县创建“国家现代农业示范区”、成为“国家食用菌标准化示范基地”，船山区创建“国家出口生猪质量安全示范区”、成为全国最大的“绿色生猪生产基地”，安居区成为“全国粮食生产先进区”，大英县成为新一轮全省“现代畜牧业建设重点县”。
（二）供给质量稳步提升。坚持以品牌促质量，大力实施农业品牌战略，倾力打造“遂宁鲜”公用品牌，着力解决农业生产“小散乱”，已有70家企业的1000余个“遂宁鲜”品牌产品实现线上线下销售。建成市、县(区)、乡(镇)三级农产品质量安全监管体系和“农产品质量安全追溯平台”，已有113家企业的243个农产品纳入追溯系统，实现从田间到餐桌的全程监管可追溯。大力推广农业标准化生产和无公害农产品生产技术，强化市场检测准入管理，农产品抽检平均合格率达98％以上，全市“三品一标”农产品达到515个、位居全省前列，射洪县成为“国家级生态原产地保护产品保护示范区”。
（三）生产要素不断激活。始终把制度机制创新作为培育农业新动能的关键之举，坚持促改革与增动能双发力。农村土地承包经营权等农村“六权”同确基本完成，发证率达到97.4%。全面建成市、县、乡三级互联互通的农村产权流转交易服务体系，大力推行土地流转备案制，建立风险保障机制，打通渠道激活要素，土地流转率达到47.1％、高于全省10个百分点。深化“三权分置”抵押融资试点，推广“保险+银行+政府”的分担机制，实现农村产权抵押贷款1.8亿元。积极探索集体资产股份合作制改革，55个村率先实现集体资产变“股权”、村民变“股东”，保障了农民财产权利。
（四）规模效益逐步凸显。大力推广节本增效技术，积极发展适度规模经营，降低农业生产物化成本、管理成本、人工成本，推动农业节本增效。紧紧扭住“谁来种地”这个问题，全市培育龙头企业、家庭农场、农民合作社等新型主体8870户，新型经营主体已成为农业结构调整的生力军。2016年“三大”新型主体实现总产值62.3亿元、纯利润8.3亿元，带动39.7万农户户均增收1000元。探索创新公益服务机制，让单个小农户搭上规模化服务“快车”。采取财政补贴、政府购买服务等方式，支持农事服务超市、农机合作社、植保专合组织为农业生产提供“菜单式”服务，农业生产全程社会化服务面积达50万亩，农户购买服务比自己耕种亩平节约人工成本480元。
（五）装备条件逐步改善。全面改善农业基础设施和农业物质装备条件，着力补齐农业科技、信息、投入等关键短板。依托农业综合开发、土地整理等项目，建成高标准农田130万亩，耕地有效灌溉面积136万亩，农机总动力达到121万千瓦，主要农作物耕种收综合机械化率达到49.3％。在全省率先探索建立“农事服务超市”，采取财政补贴、政府购买服务等方式，支持其从事公益性服务，推广运用机械化整地、施肥、起垄、覆膜、点播、防病（虫）、收获“七位一体”现代农业耕作技术，农作物种植机械化、规模化、标准化“三化”联动和农田排灌能力、耕地生产能力、农机作业能力“三力”明显提升。
（六）产业融合不断拓展。紧扣产业融合发展大趋势，推动多产业叠加、多领域联动、多环节增效。设立首期10亿元的产业发展基金，突出发展农产品加工业，加速发展乡村旅游等休闲农业。2016年，全市农产品加工率达到50%，休闲农业经营主体达700家，乡村旅游收入达到77.5亿元。大力发展订单直销、连锁配送、电子商务等新产业新业态，着力延伸产业链、价值链、供应链。在用好各类展会平台的同时，积极接入“互联网+”快车道，建成“遂宁鲜”线下展示馆6个、微商城12家、村级电商服务站105家，500余个“遂宁鲜”品牌产品销售总量比上年增加50％以上，销售收入增加20亿元。借势电商“走出去”，可士可、射洪清见等100余个农产品在国内近300个城市进超市、设专柜，高金、美宁等20余家企业产品出口40多个国家和地区。
（七）农业生态有效保护。大力实施化肥农药“零增长”行动，推广科学施肥、安全用药、绿色防控、节水灌溉等清洁生产技术，化肥农药使用量比2015年下降4％、5.3％，主要作物绿色防控覆盖面达到42.9％。严格执行畜禽养殖规划管理，坚持畜牧业布局与种植业发展相结合，大力推广“养殖—沼气—种植”等循环模式，强化畜禽养殖污染治理和农业废弃物综合利用，从源头上保障农业生态环境安全，畜禽粪污综合利用率达到80%，秸秆综合利用率达到85%以上。通过省级相关部门检测认定，全市土壤质量有13.3%达到国标一级、85.7%达到国标二级，96.5%符合绿色食品产地环境质量标准、98.8%符合无公害农产品产地环境质量标准，被命名为首批“四川省农产品产地无公害化市”。
二、主要问题及制约因素
农业供给侧改革的关键是提高农业供给质量和效益，突出“提品质”“降成本”，在如何生产安全优质个性化的农产品上做文章。遂宁是典型的丘陵市，制约农业供给侧结构性改革的因素仍然较多，尤其是丘陵地区推进农业结构调整、提高供给质量和效益方面的矛盾问题尤为突出。
（一）新型经营主体带动力不强。近年来，我市新型经营主体呈快速增长态势，但总体数量偏少、层次偏低、辐射带动能力弱，还处于初级发展阶段。一是整体规模不大，缺乏竞争力。截至2016年底，全市市级龙头企业只有159家，农产品精深加工率不足20％，低于全国全省平均水平。农业产业链条短，同质化现象严重，开发创新能力弱，高附加值产品少，竞争力不强，辐射面不广。二是与农户联系不紧密，带动作用不强。不少新型经营主体长期大面积租种农户耕地，除支付租金外，较少与农户发生经济联系，带动农民增收动能不足。有些农民合作社办社动机不纯，只注册，无基地，存在“空壳社”“挂牌社”“家庭社””现象。三是经营方式落后，抗风险能力弱。有的专大户和家庭农场缺乏经营管理经验，仅仅是把单家独户的土地集中起来进行生产经营，虽然土地经营规模扩大，但种植品种过多过滥，科技含量低，应对市场风险的能力较弱，难以实现规模效益。四是金融保险供给不足，制约瓶颈较多。融资难、融资贵仍是新型经营主体发展面临的主要问题，相当部分经营主体缺少专业生产基地，无法进行规范的信用评估和评级授信，难以获得金融支持，而严格的基本农田保护制度，使生产经营管理建设用地较难落实。农业保险存在财政补贴少、保险覆盖面窄、保障水平低等问题，特别是经济作物还没有纳入中省财政政策支持体系，一定程度影响了适度规模经营结构调整。
（二）物质装备科技支撑能力不强。作为丘区农业大市，我市与其他粮经作物主产区相比，物质装备条件和土地耕种科技化水平还存在较大差距。一是农业基础设施薄弱。许多地方的农田水利设施建设不尽完备，机电提灌设施严重老化，末级渠系配套不够完善，基本农田改造比例不高，全市农机总动力为121万千瓦，旱涝保收高标准农田占耕地面积的比重约为30%，农田有效灌溉率为34.9%，低于全国4.1个百分点。即使已经改造好的农田，由于标准低，也很难满足大型农机具耕作要求。二是农业机械化相对滞后。我市主要农作物综合机械化水平为49.3％，低于全国16.7个百分点。水稻综合机械化水平相对较高，但机插率、机械烘干率亟待提高。丘陵山地农业，实现机械化很难，山地只能是小型机械化，而且机械化运作成本相对较高，没有竞争优势，“谁来种地”“谁来转型”问题突出。全市耕地中，2度以上坡地占80%，其中6～15度达44.6%，15～25度达20.7%，不便于大型农机作业，农机普及率较低，制约了农产品降本增效。三是农业科技支撑能力不足。当前家庭承包经营户依然是农业生产的主体，农户“零星”分散经营极不利于农业科技成果转化运用，加之高层次农业技术人才依然匮乏，农技推广出现“断层”、网络分布出现“断面”、专业指导出现“断线”的问题突出，农业科技创新和技术推广体系不适应现代农业发展变化，新技术、新品种、新模式、新机制的示范推广难度较大，科技对农业的支撑作用不强。
（三）农产品品牌引领作用发挥不够。我市农业基础雄厚，大宗农产品产量较高，但品牌建设不到位，农产品品牌优势不强。一是标准化生产体系不健全。全市农产品标准化生产覆盖面不足50%，农产品生产总体上仍处于一家一户的生产模式，生产规模小，生产个体多，缺乏生产标准化应有的规模基础和规范化管理的必要条件，生产者主要凭传统农耕经验、种养技艺和市场销路的倒逼机制，确定下一个生产周期生产的品种和生产过程中拟采取的管控措施。二是品牌化支撑体系不健全。虽然“遂宁鲜”区域公用品牌打造走在全省前列，但农产品大路货多、优质高端品牌缺，“三品一标”产品占全市农产品的比重不到32%，一些企业有品无牌或有牌不响，品种很多，却少有在国内市场上站得住、叫的响，在国际市场上受欢迎、有竞争力的大品牌、强品牌，品牌对市场和产业的推动作用尚未充分体现。三是农产品流通体系不健全。农产品冷链物流基础设施建设滞后，物流各环节缺乏系统化、规范化、连贯性运作，生鲜农产品储藏无法有效控制和整合，不能很好地实现储存增值。农产品流通模式还处于现货交易的传统集散阶段，订单农业、连锁经营等现代流通模式发展不足，农村电商网点、代理商组织缺乏，未形成稳定的、规模化的农产品供应链条。四是全程化质量安全监管体系不健全。目前，遂宁从市到县到乡都设立了农产品质量安全监管机构，已建立起市、县、企业三级质量安全追溯平台，但纳入追溯体系的企业只有113家，仅占农业企业的30%，没有实现生产记录可存储、产品流向可追踪、储运信息可查询的全覆盖，农产品从田间到餐桌全过程的质量安全监管链条还未完全形成。
三、对策建议
推进农业供给侧结构性改革，必须遵循经济规律和自然规律，把解决短期矛盾与化解长期制约结合起来，既要尊重经营者的主体地位，也要发挥政府的引导作用。作为丘区农业大市，遂宁农村人口多、农业基础弱，“三农”工作虽然取得了明显成效，但问题仍然比较突出，现代农业发展相对滞后，同步全面小康短板突出。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，坚持从生产端、供给侧精准发力，围绕建基地、创品牌、搞加工等工作重点，深化农业供给侧结构性改革，夯实乡村振兴和建设遂宁农业强市的坚实基础。
发展壮大新型经营主体，让农民既当股东又种地。培育新型经营主体，是实现农业规模化经营，解决“谁来种地”“谁来转型”的重点，也是影响农业成本的重要因素。近年来，随着土地规模经营不断发展，我市各类新型经营主体蓬勃涌现，一些种养大户、家庭农场、专业合作社等新型经营主体，将农户的承包地折股量化，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营，经营所得收益按股分配。而入股农民可以选择“离土不离地”，在家门口继续打工种地。这种组织形式，既有利于种养大户、家庭农场、合作社自身加快成长，又避免了工商资本进入农业大规模租赁农户承包地可能产生的负面效应。农民既可以在这类新型经营主体赚取工资性收入，又能保持与土地的天然血脉联系，很受农民欢迎。建议重点支持发展这类通过土地入股、资产入股等形式结成户与户盈亏互济、平等合作的新型经营主体，实现少数人规模种植出效益、多数人分红务工增收入“双赢”，让农民“两头”划算。
着力补齐农业发展短板，让农民种地更有“奔头”。弥补农业薄弱环节，才能为优化农业供给创造条件、提供支撑。近年来，中央和省出台了一系列政策举措，推进农业现代化建设取得了明显成效，但还存在不少短板。当前突出的是加强农业基础建设，切实扭转农业靠天吃饭、劳动靠人力畜力的局面。要着力加强农田水利为重点的基础设施建设，着力解决“有设备开不进田”的问题。扩大高标准农田建设规模，提高建设标准，完善配套设施，建设一批集中连片、旱涝保收、稳定高产和生态良好、设施完备、有利于机械耕作的高标准农田。要把加强农机装备作为转变农业发展方式、提升现代化水平的重要举措，着力在制约机械替代人工的关键环节上攻关突破，推进主要农作物全程机械化，通过机械化推动农业生产标准化、规模化和节本增效。在推进公益性服务组织的同时，通过政策引导，加快扶持建设一批与现代农业生产方式相适应的农业社会化服务体系，解决农业科技推广体系滞后，“有技术缺推广”问题，让农民种地更省心更省力。
改革完善扶农政策创设，让种田者享受更多支持。政府调控制度和市场运行机制不健全，是农业供给侧结构性问题的病因所在，必须通过改革和完善政策创设来推动结构性调整，形成政府支持保护有力的农业发展机制。一是建立健全针对新型农业“双主体”的支持政策体系。建议设立财政专项资金，鼓励规模经营主体通过土地平整和互换并地解决土地细碎化问题，支持建设规模生产、规模服务亟须的农田水利、农业机械等生产基础设施和集中育秧、仓储烘干、场库棚等配套服务设施。允许平整田埂后新增的农地作为新型主体配套辅助设施用地，解决用地指标不足问题。二是建立适应农业规模经营发展的稳定投入机制。支持符合条件的新型经营主体优先承担涉农项目，设立农业规模经营发展财政专项，支持开展标准化、绿色化生产和品牌化建设，提升农产品供给安全和市场竞争力。三是创新农村金融支持制度。通过基金、贴息、担保等途径，引导金融资源更多向农业倾斜。简化农村产权、生产设施设备等抵押贷款流程，取消评估费用，对中长期大额贷款予以财政贴息，提高新型经营主体信贷满足度，解决其生产经营流动资金不足问题。四是建立农民资金互助合作健康发展机制。鼓励农户规范发展资金互助和信用合作，用于自我发展生产和开拓市场。五是完善农业保险政策。将优势特色农产品以及规模化生产设施设备等纳入农业保险品种范围，中省财政给予适当补贴，帮助化解经营者结构调整的风险。
(作者系遂宁市农业局办公室副主任、高级经济师)
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